伊核協(xié)議能否翻開美伊關(guān)系“新篇章”

張業(yè)亮

7月14日，經(jīng)過長達(dá)20個月的緊張談判，美、中、俄、英、法、德六國（P5+1）終于就伊朗核問題與伊朗達(dá)成全面協(xié)議。該協(xié)議的達(dá)成是國際社會多年不懈努力的結(jié)果，如果得到完全執(zhí)行，除將對中東地區(qū)安全和地緣政治格局、全球反恐、國際核不擴(kuò)散形勢和國際原油市場產(chǎn)生直接的影響外，還將對美伊關(guān)系產(chǎn)生重要的影響。

美伊較量的焦點

在長達(dá)36年之久的美伊公開敵對關(guān)系中，伊核問題是雙方戰(zhàn)略博弈的焦點。伊朗的核項目始于上世紀(jì)50年代。1967年11月，在美國的幫助下，伊朗建成第一個核反應(yīng)堆，即德黑蘭研究反應(yīng)堆。1970年，伊朗加入《不擴(kuò)散核武器條約》。到70年代，伊朗已經(jīng)擁有了1個反應(yīng)堆，6個核研究中心和5個鈾處理設(shè)施。伊斯蘭革命后，隨著美伊斷交和伊朗與西方關(guān)系交惡，伊朗核工程停止。兩伊戰(zhàn)爭和第一次海灣戰(zhàn)爭后，伊朗恢復(fù)核項目。2002年8月，流亡在外的伊朗反政府組織“伊朗全國抵抗委員會”揭露伊朗分別在伊朗中部的納坦茲和阿拉克秘密修建了鈾濃縮設(shè)施和重水反應(yīng)堆，致使伊核問題曝光。此后，核問題成為美對伊政策主要問題。隨著美國認(rèn)為來自伊朗的核項目威脅的增大，美伊圍繞伊核問題的博弈逐漸加劇。

冷戰(zhàn)結(jié)束以來，美國一直把防擴(kuò)散作為美國核政策的主要目標(biāo)。伊朗核計劃的曝光和進(jìn)展，加大了美國對伊朗開發(fā)核武器的懷疑和擔(dān)心。在美國看來，一個核武裝的伊朗將給美國國家安全帶來以下威脅：伊朗擁有核武器將減少美國和以色列在常規(guī)武器上的優(yōu)勢、打破該地區(qū)的戰(zhàn)略平衡;將擴(kuò)大伊朗在該地區(qū)的影響力，加強(qiáng)該地區(qū)反美力量;伊朗開發(fā)核武器將在這個世界上最動亂的地區(qū)之一引發(fā)核競賽，伊朗還可能向其他國家、甚至恐怖組織轉(zhuǎn)讓核技術(shù)，造成核擴(kuò)散。因此，“防止伊朗成為一個核國家符合美國的安全利益”（奧巴馬語）。美國和其他西方國家一方面通過談判要求伊朗放棄鈾濃縮活動，無條件接受國際原子能機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和全面核查;另一方面不斷強(qiáng)化和擴(kuò)大對伊朗的經(jīng)濟(jì)制裁，同時設(shè)定紅線，強(qiáng)調(diào)不排除對伊朗核設(shè)施動武的選項。為迫使伊朗放棄核項目和接受核查，聯(lián)合國安理會先后通過五次決議，對伊朗核項目實施經(jīng)濟(jì)制裁;美國國會也通過多個制裁法案。

對于美國與西方國家的要求，伊朗予以了拒絕。伊朗否認(rèn)核項目是在試圖取得核武器能力，強(qiáng)調(diào)核項目是和平利用核能和用于醫(yī)學(xué)和發(fā)電等民用，堅持認(rèn)為伊朗作為《不擴(kuò)散核武器條約》的締約方，有權(quán)進(jìn)行鈾濃縮活動，以避免國際供應(yīng)商中斷核燃料供應(yīng)。從2002年到2013年，伊朗與國際原子能機(jī)構(gòu)就核查問題以及與伊核問題六國舉行了數(shù)十次多輪會談，均由于雙方立場相去甚遠(yuǎn)，無果而終。2013年11月以來，美伊之間經(jīng)過六輪十幾次的反復(fù)較量，終于在今年4月2日達(dá)成框架協(xié)議，并于7月達(dá)成全面協(xié)議。

相互妥協(xié)的產(chǎn)物

伊核協(xié)議的達(dá)成從美伊關(guān)系的角度看，是雙方調(diào)整談判立場、在核問題上相互妥協(xié)的結(jié)果。

從伊朗方面來說，達(dá)成協(xié)議首先是擺脫美國和西方社會經(jīng)濟(jì)制裁、重新融入國際社會的需要。持續(xù)多年的制裁對伊朗經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重的破壞。作為全球第四大石油出口國，由于長期的制裁，伊朗石油開采設(shè)備老化，需要大量投資和技術(shù)，石油出口減少。此外，長斯制裁還造成伊朗失業(yè)率、通脹率高企，貨幣大幅貶值，貧困家庭增多，引發(fā)伊朗社會的激烈動蕩。其次，2013年伊朗改革派領(lǐng)導(dǎo)人魯哈尼上臺和一些領(lǐng)導(dǎo)人對核武器看法的變化，使得伊朗在核問題上作出妥協(xié)讓步成為現(xiàn)實可能。以總統(tǒng)魯哈尼、外長扎里夫、前總統(tǒng)拉夫桑賈尼為首的改革派希望與西方的關(guān)系正?；?。改革派認(rèn)為，核武器開發(fā)將會引發(fā)該地區(qū)核軍備競賽，加劇國際社會對伊朗的制裁，還有可能招致美國和以色列先發(fā)制人的軍事行動打擊，使伊朗更加不安全。魯哈尼上臺后僅三天，就呼吁恢復(fù)伊核問題談判。

從美國方面來看，首先，伊核協(xié)議的達(dá)成符合奧巴馬政府的對伊政策目標(biāo)。奧巴馬提出，在今后10～15年要防止出現(xiàn)一個核武裝的伊朗。就任以來，奧巴馬一直把核不擴(kuò)散作為美國外交和安全政策的一個重點，連任后更把伊朗核問題和巴以關(guān)系作為美國中東政策的兩大問題，力求取得突破性進(jìn)展。2007年12月3日，美國在一份國家情報評估報告中稱，伊朗可能在2010年和2015年間生產(chǎn)出足以制造一枚核彈的高濃縮鈾。報告的結(jié)論是，如果伊朗決定發(fā)展核武器的話，它具有生產(chǎn)核武器的科學(xué)、技術(shù)和工業(yè)能力。美國擔(dān)心，伊朗“有能力最終生產(chǎn)出核武器”并“一直保持這一選項”。但美國情報界近年的年度評估認(rèn)為，伊朗還沒有決定最終開發(fā)核武器。國際原子能機(jī)構(gòu)報告的評估也得出了相同結(jié)論。這使得奧巴馬政府感到了解決伊朗核問題的迫切性以及通過談判解決伊朗核問題的可能性。

其次，奧巴馬就任以來，美國全球戰(zhàn)略重心東移，伊核問題對美國重返亞太戰(zhàn)略形成牽制，該問題的解決有助于美國在中東地區(qū)實現(xiàn)戰(zhàn)略收縮，實施“亞太再平衡”戰(zhàn)略。

最后，美國還希望通過伊核協(xié)議的簽訂改變伊朗的行為，逐步改善與伊朗的關(guān)系。奧巴馬政府認(rèn)為，伊朗瀕臨崩潰的經(jīng)濟(jì)重新對外開放將強(qiáng)化伊朗溫和派的政治勢力，遏制強(qiáng)硬派的軍事活動，減少伊朗的孤立，潛在地導(dǎo)致一個更具建設(shè)性的伊朗外交政策。

可以說，伊核協(xié)議的達(dá)成是美伊雙方現(xiàn)實利益訴求和戰(zhàn)略需要而相互妥協(xié)的結(jié)果。

為美伊關(guān)系改善提供一個契機(jī)

伊核協(xié)議的達(dá)成在一定程度上緩和了美伊關(guān)系，為處于公開敵對狀態(tài)長達(dá)36年之久的美伊關(guān)系的緩和改善提供了一個契機(jī)。

首先，伊核協(xié)議的簽訂消除了雙方關(guān)系發(fā)展的一個障礙，有助于推進(jìn)近年來兩國關(guān)系改善的勢頭。奧巴馬就任后，對伊實行“壓力加接觸”的雙軌政策。2009年3月31日，奧巴馬在波斯新年發(fā)表的講話中稱，美國“致力于用外交方式解決我們面臨的所有問題，在美國、伊朗和國際社會尋求建設(shè)性的紐帶”。他還一改小布什政府稱伊朗為“邪惡軸心”國家，使用“伊朗伊斯蘭共和國”的正式稱呼。2009年4月8日，奧巴馬政府在對伊朗政策進(jìn)行新的評估基礎(chǔ)上，宣布將參加伊核談判的所有會談，并放松了美國外交官在國際會議上與伊朗官員見面的限制。2009年6月，奧巴馬訪問埃及時在開羅發(fā)表對“穆斯林世界”的講話，稱伊朗有權(quán)擁有和平利用核能的權(quán)利，只要它遵守《不擴(kuò)散核武器條約》的責(zé)任，向伊朗伸出橄欖枝。2013年2月，副總統(tǒng)拜登提出與伊朗就核問題開展直接談判的建議。2013年6月魯哈尼當(dāng)選伊朗總統(tǒng)為奧巴馬政府對伊政策的重點向外交轉(zhuǎn)移提供了機(jī)會。奧巴馬政府抓住這一機(jī)會立刻再次發(fā)出與伊朗就核問題進(jìn)行直接會談的建議。在2013年聯(lián)合國大會期間，美伊關(guān)系緩和的潛在前景再次改善。2013年9月20日，《華盛頓郵報》發(fā)表了魯哈尼的一篇文章，表明伊朗致力于與世界的建設(shè)性接觸。2013年9月24日，奧巴馬在聯(lián)合國的講話中明確表示美國不尋求更迭伊朗的政權(quán)。2013年9月27日，奧巴馬與魯哈尼通電話，這是美伊之間自1979年以來最高層的接觸。此后，美伊利用核談判的間隙舉行雙邊會談。但在與伊朗進(jìn)行接觸的同時，奧巴馬政府也加大了對伊朗的經(jīng)濟(jì)制裁，在伊核問題上不放棄對伊朗核設(shè)施進(jìn)行軍事打擊的選項。

應(yīng)該承認(rèn)，伊核協(xié)議的簽訂暫時消除了美國在必要時為防止伊朗獲得核武器而訴諸武力應(yīng)對的一個威脅，奧巴馬政府將之視為改變美伊關(guān)系的一個機(jī)會。奧巴馬把伊核協(xié)議稱為與伊朗的“歷史性理解”。美國國務(wù)卿克里今年4月在達(dá)成核框架協(xié)議后稱，如果我們消除了核問題中的這一問題，“它開始在某點上提供了改變的一個機(jī)會”。 伊朗總統(tǒng)魯哈尼在協(xié)議簽署當(dāng)天稱，協(xié)議開始了伊朗與國際社會的“一個新篇章”，如果協(xié)定得到完全執(zhí)行，將成為伊朗與國際社會關(guān)系的一個轉(zhuǎn)折點，為伊朗和歐盟合作開辟一條新道路。因此，伊核協(xié)議的達(dá)成為美伊關(guān)系改善提供了一個難得的契機(jī)。

其次，協(xié)定的實施和監(jiān)督過程為雙方保持接觸提供了一個管道和機(jī)制。根據(jù)美國的說法，在伊朗確實遵守協(xié)定得到證實之前，中間條約和制裁仍然有效;在下一個十年，伊朗必須遵守協(xié)議，才能進(jìn)一步解除制裁。協(xié)定要求美伊外交官隨著協(xié)定的實施和監(jiān)督繼續(xù)保持接觸，這為兩國在雙邊關(guān)系和其他問題上協(xié)商和合作創(chuàng)造了眾多的機(jī)會。

最后，美伊在共同打擊“伊斯蘭國”方面具有共同的利益。在伊核談判之余，美伊還集中就共同打擊“伊斯蘭國”極端組織展開討論。這也為兩國改善關(guān)系創(chuàng)造了一定的條件。

互為對手的狀況不會改變

雖然伊核協(xié)議的達(dá)成開啟了美伊關(guān)系的一個新階段，但受制于眾多因素的影響，美伊關(guān)系在短時間內(nèi)難有明顯的改善。首先，伊核協(xié)議簽訂之后，伊朗不會放棄“反美主義”，伊朗將繼續(xù)致力于以政教合一的原教旨主義制度統(tǒng)一伊斯蘭世界，輸出“伊斯蘭革命”;美國仍將以西方的民主制度、自由和人權(quán)的價值觀繼續(xù)推行“民主改造”中東的戰(zhàn)略，美伊之間政治制度和意識形態(tài)的對立將影響雙邊關(guān)系的發(fā)展。

其次，美伊在中東地區(qū)的安全和戰(zhàn)略利益沖突和相互間的戰(zhàn)略猜疑也不會因一紙協(xié)議而得到緩解。中東是全球安全局勢最復(fù)雜和動蕩的地區(qū)之一，維護(hù)以色列的生存和安全、對阿拉伯世界的“民主改造”和反恐仍是美國的主要的戰(zhàn)略目標(biāo)，美國也不會放棄遏制伊朗的政策、坐視伊朗做大，這些不能不與伊朗產(chǎn)生戰(zhàn)略利益上的沖突。

從現(xiàn)實情況來看，雖然伊朗外長扎里夫表示伊朗已做好準(zhǔn)備與西方“為應(yīng)對共同挑戰(zhàn)開辟新的天地”，共同打擊“伊斯蘭國”武裝，邀請西方國家“為這一共同戰(zhàn)斗擴(kuò)大資源”，但在美伊能否在反恐上開展合作，美國政府內(nèi)不少人仍持懷疑態(tài)度。他們認(rèn)為，伊朗數(shù)十年來一直支持中東恐怖主義，“沒有理由期望它會因為一紙協(xié)定而改弦更張”。美國國務(wù)院發(fā)言人稱，伊朗支持恐怖主義“仍是一個關(guān)注點”，核協(xié)議僅對伊朗核計劃有影響，除非伊朗停止支持恐怖主義，否則相關(guān)制裁不會解除。此外，在伊核協(xié)議簽訂后，美伊雙方也都沒有停止推行雙方的既定政策，這決定了在今后相當(dāng)長的一段時期，即使美伊關(guān)系改善，相互之間互為對手的狀況不會改變。

第三，美伊關(guān)系的改善還遭到美國在中東地區(qū)盟友的反對。在伊核問題上，以色列一向持反對態(tài)度，以色列總理內(nèi)塔尼亞胡不止一次地宣稱，一個核武裝的伊朗是對以色列生存的威脅，以色列將不惜采取單方面軍事行動防止伊朗擁有核武器。2012年9月，以色列總理內(nèi)塔尼亞胡在聯(lián)合國大會發(fā)言中，為以色列對伊軍事打擊劃了一條紅線，即伊朗儲存了足夠的豐度20%的濃縮鈾。伊核協(xié)議達(dá)成后，內(nèi)塔尼亞胡稱這一協(xié)議為“一個歷史性的錯誤”。以色列政治家和美國的親以派正對美國國會施加壓力，以使該協(xié)議不獲得批準(zhǔn)。

伊核協(xié)議達(dá)成還引發(fā)了美國在波斯灣盟國的擔(dān)憂，波斯灣盟國擔(dān)心伊核協(xié)議的簽訂將導(dǎo)致美伊關(guān)系緩和，從而削弱美國對海灣地區(qū)安全的義務(wù)，解除對伊朗的制裁將使得什葉派伊朗擴(kuò)大其權(quán)力，強(qiáng)化對伊拉克什葉派民兵組織、敘利亞巴沙爾政權(quán)、黎巴嫩真主黨的支持。為安撫波斯灣盟國，奧巴馬在伊核框架協(xié)議達(dá)成后，于今年5月邀請海合會國家領(lǐng)導(dǎo)人到戴維營舉行首腦會晤，專門討論海灣地區(qū)安全問題。美國承諾將保障美國在海灣地區(qū)的利益，攝止和對抗“針對盟國和伙伴”的外來“侵略”。

最后，美伊改善關(guān)系還將面臨兩國國內(nèi)政治的挑戰(zhàn)。從美國方面來看，伊核協(xié)議將遭到美國國會共和黨的一致反對，他們對該協(xié)議以放松對伊朗制裁換取限制伊朗的核開發(fā)立場持強(qiáng)烈批評的態(tài)度，指責(zé)該協(xié)議未能消除伊朗的濃縮鈾項目，只是推遲伊朗開發(fā)核武器的路徑，實際上是使伊朗的核技術(shù)和部分核能力合法化了;認(rèn)為該協(xié)定將引發(fā)中東核軍備競賽，給美國和中東盟國的安全帶來威脅;對伊朗能否執(zhí)行協(xié)議持懷疑態(tài)度，表示將全力阻止該協(xié)定生效。民主黨則對伊核協(xié)議表示謹(jǐn)慎的贊成，民主黨參議員本卡丁稱，“對伊朗無信任可言。在我們的審議中，我們需要確保談判產(chǎn)生一個全面的、長期的和可核查的結(jié)果，并且一旦伊朗違反其承諾，迅速恢復(fù)對其的制裁”。

從伊朗方面看，伊核協(xié)議的簽訂也難以改變伊朗強(qiáng)硬派把美國視為敵人的立場，難以改變伊朗挑戰(zhàn)美國在中東地區(qū)主導(dǎo)地位的政策、拒絕接受以色列國以及與美國盟國沙特阿拉伯的敵對關(guān)系。伊朗最高領(lǐng)袖哈梅內(nèi)伊不斷警告，反對美國是伊朗革命的“戒律”。伊朗伊斯蘭革命衛(wèi)隊發(fā)表的一個聲明稱，摧毀美國的盟國以色列是穆斯林世界的最優(yōu)先的目標(biāo)。兩國國內(nèi)保守勢力的阻撓對美伊發(fā)展關(guān)系形成了不小的阻礙。

伊核協(xié)議簽訂后，美伊之間互為對手的局面仍長期存在。

（作者為清華大學(xué)中美關(guān)系研究中心高級研究員）