制度、參與和權力：內(nèi)地與澳門高校內(nèi)部治理的比較研究

張紅峰

摘要：在內(nèi)地高校的場域中，治理僅僅作為一個抽象的范疇而存在：章程制度無法有效體現(xiàn)治理架構的決策權限;以“教授治學”為內(nèi)涵的各個委員會只是“前決策”的學術組織，參與和共治的界限并不清晰;高校內(nèi)部擁有“操作”職能的行政部門模糊了行政權力的概念。對比內(nèi)地高校治理，澳門高校有著不同的歷史和結(jié)構，在章程治理架構、各委員會構成、行政設置上，基本上體現(xiàn)出決策和操作上的區(qū)別，治理主體亦擁有相應的決策權限和內(nèi)涵。概而言之，制度規(guī)范下的高校內(nèi)部治理須以決策為邊界，并在決策機制中理解和把握“制度”、“參與”和“權力”的內(nèi)涵，從而在根本上解決內(nèi)地高校內(nèi)部治理中出現(xiàn)的問題。

關鍵詞：高校內(nèi)部治理;決策;制度 ;參與;權力

一、問題之源

近十年來，“治理”一詞成為我國內(nèi)地高等教育研究中的熱門詞匯，與治理相關的論題也比比皆是。在國家中長期教育發(fā)展規(guī)劃中提出的“現(xiàn)代大學制度建設”以及“去行政化”，都與高校治理密切相關。既然“治理”作為一個嶄新的詞匯，那么它必然會帶來一種意涵，尤其是能夠證明先前政策及措施已經(jīng)顯現(xiàn)其不足或局限性，或者需要體現(xiàn)出一種超越。[1]

當前，我國內(nèi)地高等教育的發(fā)展處在一個快速的轉(zhuǎn)型期，形形色色的問題也不斷涌現(xiàn)，許多理論和實踐研究也在回應著這些問題。然而，處在內(nèi)地高教的語境下，去發(fā)現(xiàn)諸如“行政權力與學術權力失衡”、“高校行政化”等問題，固然可以身臨其境，有的放矢，但正如布迪厄的場域理論所指出的那樣，場域形塑著社會行動者的慣習（habitus）[2]。在現(xiàn)實情境中，每當慣習遭遇的客觀條件就是產(chǎn)生它的那些客觀條件，或者類似于那些客觀條件時，慣習總能很好地“適應”那個場域而無需什么自覺地追求目標明確的調(diào)適。[3]內(nèi)地高校所形成的場域有著大體一致的歷史和結(jié)構，研究者和行動者亦存在于相對固定的結(jié)構中，所理解的教育現(xiàn)象都自然而然地成為經(jīng)驗積累的產(chǎn)物，從而構成相對封閉的感知傾向系統(tǒng)。以“行政化”為例，研究容易將行政化的含義理解成兩極，即現(xiàn)實極和抽象極。一方面，有研究直接指出，“擔任行政職務的教授利用手中分配學術資源的權力在項目、課題申報評審等方面向自己傾斜”[4]，以此在現(xiàn)實情境中說明“行政化”的現(xiàn)象，可謂言之鑿鑿，擲地有聲。另一方面，則將有關“行政化”的含義抽象化，提煉出本質(zhì)，“行政權力以及行政管理部門不適當?shù)呐蛎洠灾掠绊懡M織的正常運轉(zhuǎn)，大致相當于‘科層化或‘過度科層化……包含了行政權力化、行政級別化以及行政文化主導三層含義”[5]。應該說，在特定的歷史和結(jié)構中，以上所述無論在現(xiàn)實還是抽象層面，對于“行政化”的理解都較為合理，因為身臨其境的行動者實實在在地感受到這種“官僚氣息”的存在，并就現(xiàn)實和抽象的感知予以“蓋棺論定”。然而，經(jīng)驗來源于場域，“行政化”在不同的語境下都能帶來同樣的理解嗎？況且，在解決問題上，“行政化”的產(chǎn)生起源于“行政”，而“行政”本身是必須的，為什么行政能夠“化”呢？一些治理中不證自明的前提，如包括高校內(nèi)部行政機構的功用范圍，是否也需要重新思考呢？

在人們對高校場域內(nèi)的“行政化”進行討伐的同時，也潛在地習得了特定場域內(nèi)的固有屬性，類似的“慣習”可能恰恰是場域本身的迷惑。如果將視角集中在高校內(nèi)部治理的范圍，發(fā)現(xiàn)治理其實和“制度”、“參與”以及“權力”等關鍵詞相關。在不同的場域，都必然會涉及類似的內(nèi)容。如研究國外的大學治理，一無例外地要思考分權共治，并且共治（shared governance）早已成為國外研究的焦點。當我們將觸角再深入一步，就會發(fā)現(xiàn)國外大學共治中的持份者僅僅從表象中看，也與國內(nèi)并無太多的不同，似乎也包含著學術人員（faculty）和行政人員（administrators），研究試圖探討兩類人員參與共治的范圍、方式、權責，等等。于是，我國內(nèi)地一些涉及“比較”、“借鑒”的研究便勇于“擔當”起將之與內(nèi)地行政權力和學術權力協(xié)調(diào)中產(chǎn)生的問題相提并論。結(jié)果卻是，由于歷史、文化、體系結(jié)構的不同，這些研究在基本的語義辨析上都出現(xiàn)了問題。更深入地講，應該是國內(nèi)、外在不同歷史和文化背景下所產(chǎn)生的高校場域具有明顯的差異，從而對高校治理中所進行的“對號入座”也發(fā)生偏差。辛普里西奧在以管理者的視角研究美國高?！肮仓巍钡臅r候，就曾經(jīng)注意到那些就職于行政崗位的學術人員，為了避免產(chǎn)生歧義，即“無法確定他們是在履行行政崗位的自然職責，抑或只是以學術人員的身份從事著行政工作。所以，辛氏和其他美國學者一樣，將行政人員（administrators）定義為持有學術單位院長或者分委員會主席以上高級行政職位的人”[6]。換句話說，只要是處在校內(nèi)高級行政職位上的人都被界定為行政人員，即使你是某個學科的教授。而學術人員一旦擔任了行政職位，自然就不能作為研究意義下的“faculty”。由此可見，國內(nèi)外研究的起點不一致，所導致研究的問題及最終研究的結(jié)果也是南轅北轍，結(jié)論更是不能拿來互相借鑒。

以澳門為例。作為中國的一個特別行政區(qū)，澳門地域狹小，人口密度很高，經(jīng)濟發(fā)展上憑借博彩業(yè)的有力支撐，人均GDP居世界前列。澳門的高等教育起步較晚，一直保持著一種多元的特色，培養(yǎng)學生多以服務地方為己任。就高校治理而言，澳門與內(nèi)地雖然同出于一個母體，但由于歷史文化的因素，在形式和內(nèi)涵上卻大有不同。1981年澳門的第一所現(xiàn)代大學——東亞大學的基本制度就仿自盎格魯—薩克遜傳統(tǒng)，整體而言，公立高校的治理體制兼具英制和葡制的特點。換句話說，澳門高校所形成的場域與內(nèi)地有顯著的區(qū)別，內(nèi)地治理中的一些關鍵問題放在澳門來看，也許本身就不是問題，或者說某種內(nèi)地高校的“慣習”，“在不同場域的刺激和結(jié)構中，會產(chǎn)生出不同的，甚至是相互對立的結(jié)果”[7]。筆者曾經(jīng)就職于內(nèi)地和澳門的高校，對于兩地高校內(nèi)部的治理機制和制度構建卓有感悟，并有意將之進行比較，在歷史和結(jié)構的外衣下，深層次地理解制度、參與以及權力的內(nèi)涵，于異同之處尋找解決高校內(nèi)部治理問題的方式。

二、高校治理的內(nèi)涵與外延

“治理”（governance）這個詞本身也是問題之源。從英文翻譯成中文，已經(jīng)失去了一些對“治理”一詞解釋的理由。內(nèi)地將governance翻譯成“治理”，而港澳地區(qū)則使用“管治”，在澳門一些大學的中文版網(wǎng)站上，經(jīng)?？梢钥吹健按髮W管治”的欄目。所以，單從中文字面的意思，很難找到治理的內(nèi)涵和外延。

實際上，“治理”一詞在中世紀就曾經(jīng)在歐洲大陸流行過一段時間。其最初的意思和“統(tǒng)治、政府”（接近于government）或者“指導、指引”相近，更多地用于表達充滿保護性的建議，且沒有什么確切的含義。正如治理的英文讀音一樣，加上后綴“-nance”，顯得舒緩流暢，恰似日常生活中協(xié)助人處理各種繁雜事務的溫柔女性。如果說治理是一種權力，那它表現(xiàn)為一種柔性且有節(jié)制的權力。[8]治理在十七八世紀時的應用，依然與那種剛性的、帶有等級體制的強權（government）有所區(qū)別。許多研究顯示，治理離不開政治哲學的發(fā)展，并于歐洲體制下王權和議會權力的制衡密切相關。進入20世紀，治理的現(xiàn)代內(nèi)涵著重體現(xiàn)在企業(yè)經(jīng)濟學和政治決策分析這兩個領域。在經(jīng)濟學家看來，“公司治理結(jié)構是一套制度安排，用來支配若干在企業(yè)中有重大利益關系的團體——投資者、經(jīng)理人員、職工之間的關系，并從這種聯(lián)盟中實現(xiàn)經(jīng)濟利益”[9]。公司治理的目標包括：增值、透明、領導、社會責任和信任，以及對公司財產(chǎn)和利益相關者的保護。[10]政治領域中的“治理”概念也試圖擺脫等級權力，“結(jié)構或規(guī)則不能由外部產(chǎn)生作用，而必須依賴統(tǒng)治的整體性以及彼此影響的各個行為者的互動”[11]。由此可見，治理的內(nèi)涵似乎集中于利益關系的影響，“通過一套包括正式及非正式的制度來協(xié)調(diào)所有利益相關者之間的利益關系”[12]。雖然如此，治理依然被認為是一個“可以指涉任何事物或毫無意義的時髦詞語”[13]。

既然治理的界定如此模糊，或者說治理只是讓人能夠感覺到它的內(nèi)涵，那么治理的外延如何存在呢？應該說，根據(jù)治理的內(nèi)涵，行動者是可以進行現(xiàn)實分析并提出有益論點的。然而，當治理只是照顧到所謂內(nèi)涵，而外延被無端放大的時候，有些現(xiàn)實問題從背景假設到分析控制，都會變得理所當然。高校治理即是如此。1976年，在詹姆斯·馬奇和約翰·奧爾森合著的《組織中的二重性與選擇》中，有篇論文的題目就是“大學治理”。這是目前在高教領域可以查到的第一篇“治理”文獻，而論文的內(nèi)容主要涉及大學組織中的決策。從利益相關者的視角來看，治理的內(nèi)涵雖然要涉及協(xié)調(diào)各方利益，但利益勢必關乎決策，涉此之外的內(nèi)容則無須納入視野。即使在維基百科大辭典中，正式組織的治理也被定義為“控制主體進行有效行動、授權以及核實表現(xiàn)的決策過程”[14]。

談及治理，一定會涉及到另外一個詞語——管理（management）。同樣是維基百科大辭典，將管理定義為：“通過協(xié)調(diào)各種資源，實現(xiàn)組織目標的過程或功用。包括：計劃、組織、人事、領導和控制等。”[15]毫無疑問，管理這個詞比較明確，涉及的范圍較廣。但管理在現(xiàn)實中，往往還作為一種“操作職能”而存在。如果說，治理是決定到哪兒去，誰應該擁有權力，某件事做得對不對;管理則是怎樣到那里去，權力發(fā)生后的落實，以及對于過程的操作和執(zhí)行。延伸到高校場域中，治理有著大致相似的外延。波爾等人認為現(xiàn)代大學治理的主要標準涉及到大學治理主體的地位和角色。[16]這無疑告訴我們，大學治理的范圍需要定位在哪里。米德赫斯特在研究英國大學治理變革的時候，認為內(nèi)部治理包括：內(nèi)部治理結(jié)構、決策安排、領導者角色以及治理主體的角色與功能之間的關系。[17]由此可見，高校內(nèi)部治理并非僅僅擁有利益協(xié)作和制衡的內(nèi)涵，它同時關注高校內(nèi)部的治理主體和結(jié)構，并從管理的操作、輔助職能中脫離出來，以決策劃定其邊界。

三、從章程制度看兩地高校治理

高校治理的首要責任在于內(nèi)部制度的構建，無論是理念、結(jié)構還是權力，都必須以制度作為根本依托。“大學是在一個制度框架之內(nèi)完成它的任務的：科學研究、教學、學術訓練、溝通?！髮W只能作為一個制度化的實體才能存在。在這樣一種制度里面，大學的理念變得具體而實在?！盵18]在高校內(nèi)部的制度構建中，章程建設無疑是最為重要的一環(huán)。歷史進程中，大學章程并非統(tǒng)籌兼顧或者總綱一樣的制度。追溯到中世紀，憲章的作用與大學的特許權密不可分，這些特許權可能來自王權、教皇和其他一些地方政權。[19]果若如此，章程的根本出發(fā)點就是要體現(xiàn)出自治權限，以及高校內(nèi)外的主要權責范圍與關系，而對于自治權限以內(nèi)的事務則只需在內(nèi)部規(guī)范中限定即可。“從學校制度體系建設的角度來說，大學章程是該大學的基本法，是調(diào)整學校與社會、學校內(nèi)部責權關系、人際關系的重要依據(jù)，……應該成為該校一切規(guī)章制度的母本和基礎?！盵20]

內(nèi)地的章程建設起步較晚，屬于典型的后發(fā)外生型。雖然1998年頒布的《高等教育法》中對設立章程提出明確的要求，但除去吉林大學、廣東外語外貿(mào)大學等少數(shù)幾所高校外，絕大部分高校在章程方面的建設遲遲不能到位。為了落實國家中長期教育發(fā)展規(guī)劃，教育部于2011年11月依法出臺了《高等學校章程制定暫行辦法》，截至2014年6月，已經(jīng)核準了中國人民大學、東南大學等15所高校在內(nèi)的章程。從內(nèi)容上看，各校的章程基本符合章程制定辦法的要求和規(guī)范。由于《高等教育法》已經(jīng)列明了校黨委會和校長的職責和權限，所以各校章程在領導體制的核心表述上并無二致?？傮w而言，內(nèi)地高校的章程中反映的是一種管理體制，既有領導決策、組織結(jié)構，還有民主管理的方式及內(nèi)設機構的組成等[21]。如果以高校治理的外延來看，章程中所體現(xiàn)的治理架構主要以校黨委會和校長為核心，而依法設立的學術委員會、學位委員會等也擁有相應的審議、咨詢和決定權。但是，幾乎所有高校章程中與組織相關的內(nèi)容，并沒有遵循所謂治理架構的原則，僅僅是對內(nèi)部各類組織進行一種分類描述。如某高校章程中包括“中國共產(chǎn)黨***委員會、紀律檢查委員會及黨委部門”、“校長、校長辦公會議及行政部門”、“學術組織（學術委員會、學位評定委員會、教學委員會、職稱評審委員會、學部等）”、“教職工代表大會、學生代表大會及群眾組織”、“學院”、“其他機構”等章節(jié)。類似的分類有邏輯、有層次，但是將決策和操作混雜在一起，除去黨委會和校長的責權概述，其余組織的性質(zhì)、職能、運作均無體現(xiàn)，而責權的表述亦存在空泛、抽象的情況。全面看來，似乎缺少對治理架構內(nèi)涵的理解，治理主體也不清晰，無法體現(xiàn)出高校通過治理權責的擬定，厘清內(nèi)外的權利關系。高校的自治、自主權利范圍也無法得以充分體現(xiàn)。

相比之下，澳門高校的章程要簡約一些，但卻能牢牢扣緊治理架構的內(nèi)涵。澳門現(xiàn)代高等教育肇始于1981年創(chuàng)立的東亞大學，其在籌備階段就秉承了西方大學的傳統(tǒng)，一些從英國、香港聘請的學者參與主導和設計了大學的章程。由于大學的私立性質(zhì)，章程中規(guī)定的權利主體必須要體現(xiàn)出創(chuàng)辦者的意志，正式的結(jié)構不能與大學創(chuàng)辦的目的、與政府簽訂的協(xié)議以及創(chuàng)辦者的根本利益相沖突。[22]1991年，東亞大學主體轉(zhuǎn)變成公立的澳門大學，其章程依然繼承了這一傳統(tǒng)。目前，澳門大學章程中的治理主體包括校監(jiān)、大學議庭（Assembly）、校董會（Council）、校長及副校長、教務委員會（Senate）、財務管理委員會。[23]其中校監(jiān)、大學議庭分別是榮譽和咨詢機構，但由于特區(qū)行政長官出任校監(jiān)和議庭主席，其地位和監(jiān)督作用就顯得異常重要。校董會是法定的校內(nèi)最高權力機構，通過校長及副校長、教務會、財務管理委員會在不同范疇內(nèi)分庭治理?？傮w而言，澳門大學的治理架構清晰明確，章程內(nèi)部對于各個治理機構職權、組成和運作的表述也非常詳細。而對于各治理主體下屬的一些委員會以及行政輔助部門，則只列出設置、任命的權限歸屬，其組成、職權及運作則由內(nèi)部規(guī)章限定。兩地高校的章程相比，雖無高低、合適與否之說，但從治理角度而言，澳門大學的章程顯得更能緊扣高校本身治理權限的脈搏，治理架構環(huán)環(huán)相扣，治理主體間的賦權以及權利的承接也能體現(xiàn)得較為清晰，而無關高?；緵Q策的行為或者高校自治范圍的條款，則通過章程限定在學校內(nèi)部的制度規(guī)范中。

四、決策中的共治參與機制

高校治理是利益相關者共同參與的過程，制度規(guī)范下的治理形式主要以決策為中心。同樣，“只有在決策活動中最大限度地滿足了大學本質(zhì)屬性與公共利益需要的治理結(jié)構，才是能夠被大學和社會認可與接受的治理結(jié)構”[24]。正如前文所言，國外有關共同治理方面的研究，實際上也集中在學術人員、行政人員、職員、學生等如何參與到高校的治理中來，而其中最引起熱議的主要還是“沒有任何高級行政職務”的學術人員，以何種方式參與高校內(nèi)部的治理，他們與高級行政管理人員的關系如何處理。林德曼早在1961年就已經(jīng)指出，教育實踐中的準則是任何決策都需要有識之士的廣泛參與，而決策中廣泛參與的有效性，例如民主訴求，來自適時策略的反應以及參與者彼此經(jīng)驗的互動。[25]對林德曼來說，民主和共治的整合機制是區(qū)別高等教育和其他學習活動的關鍵。當然，決策中快速反應的訴求與協(xié)商參與之間存在張力。伯恩鮑姆則對此予以了回應：高等教育中最大的危險不是由于廣泛磋商使得決策過于緩慢，而是太快做出決策導致忽視了院校的核心價值。[26]從廣泛的意義來說，高校內(nèi)部的民主參與是世界上任何國家和地區(qū)都較為認同的一種觀念，只是落實在決策當中的機制有所不同。

實際上，從內(nèi)地高校章程制定的內(nèi)容中可以看出其民主參與的組織形式。由于內(nèi)地高校的章程是后發(fā)產(chǎn)生的，其內(nèi)容框架必然建立在其經(jīng)驗和目標之上。一般來講，內(nèi)地高校的語境下，對于民主參與的理解帶有“聽取意見”的味道。從這個角度而言，民主參與的組織是全校的教職工代表大會和黨內(nèi)的黨代表大會。而類似學術委員會、教授委員會、人才培養(yǎng)委員會等則被視為“教授治學”的組織。如果再進一步探討下去，容易發(fā)現(xiàn)這些委員會多數(shù)只擁有“審議”、“討論”權，而無“決定”權。換句話說，這些組織是“前決策”的組織，而所有的重大學術議題依然需要上報校黨委常委會或由校長決定。難怪有章程將這些組織統(tǒng)一概括為定義含混的“學術組織”。值得一提的是，一些高校已經(jīng)將“不擔任行政職務的資深教授擔任學術委員會主任”寫入章程，充分體現(xiàn)了對教授治學的尊重。教授們在各個委員會中的參與以及作用的發(fā)揮，實際上與國外高校的“共治”頗有相似之處。只是，參與和共治在決策的時點和利益取向上有所不同。如美國大部分高校的“共治”一詞指的是不同利益群體在同一治理主體內(nèi)部共同決策。而“高級行政人員請學術人員參與，咨詢其意見，是想請學術人員充分表達自身的利益訴求，僅此而已;而基于共治，學術人員同樣需要表達訴求和關切，但更重要的是要將個體利益投入到全校的整體利益中去”[27]。所以，“有效治理的關鍵是，讓學術人員進入決策的角色，而非僅僅作為咨詢顧問存在，從而能夠吸引校內(nèi)學術精英的積極參與”[28]。應該說，內(nèi)地高校所體現(xiàn)出的參與機制已逐漸走向健全，而這種以“教授治學”為核心理念的參與機制也為學術的繁榮以及學術權力的振興提供了契機。雖然如此，學術人員究竟在何等層面、多大范圍參與到校內(nèi)的決策體系中，依然需要深入思考，這也許在破除行政化的藩籬上能夠更進一步。

基于歷史的因素，澳門高校在參與和共治的形式上更接近西方的傳統(tǒng)。以澳門大學為例，兩個主要的治理主體都有不同群體的參與。校董會作為校內(nèi)最高權力機構，組織構成上包括校內(nèi)高級行政人員、政府部門領導代表、教務委員會代表、社會各領域杰出人士、學生代表等;教務委員會作為全校最高學術事務機構，包括高級行政人員代表、教學人員代表及學生代表等。在學術范疇內(nèi)，教務委員會具有實質(zhì)性的決策權，如核準基本學術單位及獨立學術單位的合并、更改或撤銷;核準學術單位內(nèi)部的教學或研究單位的設立、合并、更改或撤銷;核準澳大所開辦的課程的組織安排、修改及撤銷;核準評估本科水平的標準及有關的畢業(yè)標準;等等。[29]這些基本上秉承了西方高校委員會治理的模式。各治理主體還可以依據(jù)各自權限，將有關權力下放到各個分委員會，如學術質(zhì)量委員會、研究委員會、圖書管理委員會等。分委員會仍然在相應范疇擁有決策權和審核權。整體上看，澳門大學高級行政人員的權力較大，校長同時也是教務委員會和財務管理委員會的主席，而且常設委員會全部由高級行政人員擔任。學術人員在治理主體中話語權不大，基本上還是屬于高級行政人員主導下，廣泛參與的共治形式。盡管如此，類似信息公開透明及共處一堂的形式依然卓有益處，可以使一些有違高校核心理念和不切實際的做法在廣泛的協(xié)商中予以摒棄。

五、誰擁有行政權力

高校治理中無可避免地要涉及行政權力和學術權力的關系問題，但二者的劃分更多是從問題的角度出發(fā)，而非事務的范疇。嚴格意義上來說，行政人員和學術人員各自所擁有的權力也無法劃定清晰的界限。如在美國高校中，許多學術人員作為專業(yè)范疇內(nèi)的專家，一直將課程和專業(yè)的發(fā)展及修訂視為自己的專屬領域。[30]然而，“這些看起來十分‘學術的領域，也會涉及財務、人事等‘行政方面的改變，所以必須要與行政人員進行溝通”[31]。又如，編制和晉升（tenure and promotion）委員會中，學術人員一般擁有較大的權力。“但為了避免與那些提出晉升申請的教員尷尬相處，結(jié)果是，委員會大多會給申請者以正面的評價。而這個時候，行政人員的角色和權力就變得異常關鍵。”[32]由此可見，行政權力在許多情況下都與學術權力交織在一起，并發(fā)揮重要的作用。事實上，無論任何一個國家和地區(qū)的高校中，校長、副校長等高級行政人員都是校內(nèi)的權威，也必然要在學術和行政事務的決策中發(fā)揮重大的作用。同時，“高級行政人員（executive）在鼓勵學者參與共治上能起到關鍵的作用，也可以在日益復雜的環(huán)境下，有效調(diào)解和減少治理主體和學術權威之間的沖突”[33]。所以，現(xiàn)在的問題是：行政人員的界限應定位在哪里？誰應該擁有行政權力？

王莉（音譯）在針對內(nèi)地不同類型高校所做的一次田野調(diào)查顯示，“即使終審權屬于政府，高校對許多學術決策的控制權依然達到70%以上”[34]。然而，內(nèi)地絕大多數(shù)院校的權力并沒有導向?qū)W術人員一方，而主要是集中在校長、副校長、職能部門的負責人手中。在內(nèi)地高校的歷史慣性下，后者被認為擁有行政權力。王世權等在論及大學行政權力的時候，認為內(nèi)部行政權力的金字塔結(jié)構包括了處室權力。[35]換句話說，校長、副校長及行政職能部門的負責人擁有較大的行政和學術領域的決策權。如前所言，美國高校內(nèi)部也存在行政權力的概念，但那主要是集中在“學術單位院長或者分委員會主席以上高級行政職位的人”所擁有的權力，而行政職能部門更多地是擁有輔助的職能。事實上，對于直線—職能式組織結(jié)構的功用范圍早有論述，主要涉及線和點的區(qū)別?！肮ぷ骶€直接代表了指揮鏈，即權力流經(jīng)的路線結(jié)構，而諸如人事或財務部門的點，其功用是為首席行政官提供建議，但并不直接對工作線行使權力?！盵36]而正是這些本應在高校中擔當“輔助、操作”角色的職能部門，在學術領域卻擁有著較大的決策權。如果打開內(nèi)地高校的網(wǎng)站鏈接，可以看到一些職能部門的工作職責范圍全部以“負責”兩字開頭。如，人事處“負責” 高層次人才的引進和管理等;招生就業(yè)處“負責” 實施招生錄取以及“負責”保送生、自主招生、特長生、特殊類招生的錄取工作等。難怪某高校招生處長能貪污千萬元之上。一些職能部門，如教務處、科研處、研究生院等，負責人本身一定是教授，可以通過參加各類教授委員會發(fā)揮作用，將學術和行政的身份混雜在一起，類似的“教授治學”儼然已經(jīng)成為“官學聯(lián)盟”。高校內(nèi)部的“官員”晉升一般采取S型路線：學院辦公室科級→部門科長→學院副職→部門副處長→學院正職→部門處長→校領導，由此凸顯校內(nèi)職能部門的重要性。在學科層面的院長也竟然明顯不如職能部門的處長。一些教授和正副院長將能夠晉升為正副處長視為光榮的使命和引以為豪的談資。這些可能恰是內(nèi)地高?！靶姓敝詾椤盎钡闹饕Y結(jié)之一。

以上在內(nèi)地高校場域中“慣?！钡淖鞣ㄔ趪飧咝２⒉荒苷业健霸汀保词拱拈T小城，對于行政部門的理解亦明顯不同。澳門高校內(nèi)部也有不同職能的部門，對比澳門政府的局、廳、處、組的設置，高校內(nèi)也會有校、部、處、組與之對應。但澳門高校內(nèi)部的這些部門與內(nèi)地在內(nèi)涵上多有不同。首先，在澳門，公立高校行政和學術分屬不同的系統(tǒng)，人員編制基本上不能相通。部門的負責人和內(nèi)部職員一般由澳門本地永久居民擔任，極少由某學科教員兼任（即內(nèi)地高校的“雙肩挑”）。其次，澳門高校內(nèi)部同樣有官僚化的等級秩序，如果硬性跨系統(tǒng)比較的話，學院院長無論在身份和薪酬待遇上都高于某部部長。第三，澳門高校（尤其是公立學校）的治理主體分別是校長、副校長或各類范疇的委員會，部門負責人及其職員一般不作為這些委員會的成員，而僅僅提供會議的材料整理和服務工作，并且承擔經(jīng)委員會決策以后的操作、執(zhí)行任務。最后，對應內(nèi)地高校的行政職能部門，澳門高校一般將之劃分為兩類：學術輔助部門，如學務部、注冊處、研究及發(fā)展事務辦公室、資訊科技部等;行政部門，如人力資源部、財務部、審計辦公室等。這些部門的職責基本屬于“協(xié)助”、“促進”、“執(zhí)行”、“建議”的范疇。以“治理”的內(nèi)涵和外延而言，澳門高校的學術輔助部門和行政部門更多地承擔著管理服務的“操作”職能。

六、研究結(jié)論

治理概念引入內(nèi)地高等教育領域，雖然時間不長，但已極盡其勢。高校內(nèi)部治理關注利益相關者的相互協(xié)作與制衡，同時以決策劃定治理結(jié)構及主體權責的邊界。內(nèi)地高校的場域存在傳統(tǒng)的慣性，雖然“治理”一詞已廣入人心，但是在“制度”、“參與”以及“權力”等治理范疇內(nèi)，依然僅僅作為一個抽象的概念而存在。正如內(nèi)地高校章程制度中體現(xiàn)的那樣，分層次的組織結(jié)構替代了決策性的治理架構，章程更多地只是一種高校的根本制度及對院校的全面概括，而無法充分彰顯高校內(nèi)外自治權利的范圍和關系，決策權和自治范圍內(nèi)的操作權混雜在一起，治理主體和權限也不盡清晰。在內(nèi)地高?，F(xiàn)代大學制度建設上，習慣使用“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”的表述方式，而正是由于其中對于決策機制的含混，使得高校內(nèi)部的參與和共治的界限也不清晰。以“教授治學”為例，毋庸置疑，每個教授都需要治學，不治學就不是教授。如果此處的“學”指的是學術事務，那么教授治“學”和教授治“校”又有什么區(qū)別呢？以“教授治學”為內(nèi)涵的各個委員會也應該擁有決策權，而不應該僅僅是“前決策”的“學術組織”，更不能只是如教代會那樣“聽取意見”式的參與。所以，高校內(nèi)部參與共治的內(nèi)涵還需要在決策中找到答案。同樣，行政權力的歸屬也要以決策劃分邊界。行政職能部門在組織學原理上僅僅作為“操作、輔助”部門存在，而在內(nèi)地高校的場域中，各部門的功能卻模糊了行政權力的概念?！按髮W內(nèi)部的行政機構把學校教學、科研、財務、職稱評定統(tǒng)統(tǒng)掌握在自己手中，按行政管理辦法而不遵循教育規(guī)律管理教學、科研、學術事宜。剝奪了在教學、學術第一線的教師們的權力，剝奪了學術委員會、教職工代表會等組織應有的權力。”[37]教授身兼部門的領導，既可以是“教授治學”，也可以發(fā)號行政指令，這在一個松散結(jié)合、以學科和學術為本的組織中，只能使“行政化”愈演愈烈，也同時混淆了行政權力的原有內(nèi)涵。

以上在內(nèi)地高校內(nèi)部治理過程中所出現(xiàn)的問題已經(jīng)引起學界足夠的重視。然而，場域形塑著慣習，看待這些問題需要我們深入到不同場域的歷史和結(jié)構中進行比較和分析。同樣以制度、參與和權力的視角審視澳門高校，發(fā)現(xiàn)其在章程建設、參與共治以及職能部門的功用方面，與內(nèi)地高校有著很大的不同。雖然澳門高校治理并無特別強調(diào)一種決策機制，但治理模式與西方傳統(tǒng)相似，在章程治理架構、各委員會構成、行政設置上，基本上體現(xiàn)出決策和操作上的區(qū)別，治理主體亦擁有相應的決策權限和內(nèi)涵。換個角度而言，在內(nèi)地高校治理中所出現(xiàn)的問題放到澳門高校卻并不是問題。正如內(nèi)地高校需要“去行政化”，澳門的高校內(nèi)部則是“行政本無化”。即使澳門高校內(nèi)部也在談論行政權力和學術權力的沖突，其內(nèi)涵與內(nèi)地高校也大有不同。由此可見，就事論事固然為好，追根溯源方為求解之道。如果能夠從高校治理的內(nèi)涵和外延著手，充分理解和把握治理結(jié)構與治理主體的決策邊界，相信必然會對高校內(nèi)部治理過程中出現(xiàn)的各種問題有著更深入的理解。

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（責任編輯陳志萍）