京津冀都市圈利益補(bǔ)償機(jī)制研究

◎ 未江濤（天津市委黨校，天津 300191）

區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作有利于發(fā)揮各地區(qū)的優(yōu)勢(shì)，形成合理的區(qū)域分工格局，對(duì)區(qū)域的發(fā)展起著舉足輕重的作用。但是區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的順利進(jìn)行和長(zhǎng)期維持，必須建立在利益共享與補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，即在承認(rèn)利益共享的前提下，建立一種利益補(bǔ)償機(jī)制，按照“誰受益誰補(bǔ)償、誰受損誰受償”和“發(fā)達(dá)地區(qū)幫助落后地區(qū)”的原則，以區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的公平性。

1 利益補(bǔ)償機(jī)制的內(nèi)涵與功能

1.1 利益補(bǔ)償機(jī)制的內(nèi)涵

早在19世紀(jì)，馬克思就在《資本論》中對(duì)資本主義社會(huì)生產(chǎn)和再生產(chǎn)過程中存在的利益分配不平等問題進(jìn)行了研究，但由于受資本主義制度的影響，工人階級(jí)的受損利益不可能通過利益補(bǔ)償?shù)姆绞絹韺?shí)現(xiàn)。西方學(xué)者亞里士多德則提出了關(guān)于矯正補(bǔ)償?shù)乃枷?。他認(rèn)為，要對(duì)人們交往活動(dòng)中不公平行為進(jìn)行裁決和懲罰，以矯正并使之趨于公平，其補(bǔ)償通過仲裁人來實(shí)現(xiàn)。仲裁人通過剝奪不法者的利得和補(bǔ)償受害人的損失恢復(fù)均等。亞里士多德在研究利益補(bǔ)償時(shí)，已經(jīng)認(rèn)識(shí)到建立利益補(bǔ)償機(jī)制的目的是為了實(shí)現(xiàn)公平性，并提出了實(shí)現(xiàn)利益補(bǔ)償?shù)姆绞胶褪侄巍?/p>

本文按照亞里士多德的基本觀點(diǎn)和思路，在深入研究區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作過程中利益受損與利益補(bǔ)償相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，認(rèn)為利益補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)該是一種調(diào)整相關(guān)利益者利益分配關(guān)系的制度安排，該制度是在利益共享的基礎(chǔ)上，承認(rèn)地區(qū)資源稟賦差異造成效率差別的合理性，以建立和維持區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性為目標(biāo)，通過規(guī)范的制度建設(shè)在各方之間進(jìn)行利益轉(zhuǎn)移（利益再分配），實(shí)現(xiàn)整體利益在地區(qū)間的合理分配，從而使地區(qū)利益分配達(dá)到一種比較公平的狀態(tài)。建立利益補(bǔ)償機(jī)制將有助于加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化步伐，對(duì)于構(gòu)建和諧社會(huì)具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

1.2 利益補(bǔ)償機(jī)制的功能

1.2.1 有利于維持區(qū)域間的長(zhǎng)期合作關(guān)系。區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的核心問題是利益分配問題。由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作方往往關(guān)注的是自己一方現(xiàn)實(shí)和未來利益，區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作利益的分配不均衡是難以避免的。要使區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作能夠長(zhǎng)期維持下去，利益受損方獲得補(bǔ)償就變得非常必要。只有建立區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的利益補(bǔ)償機(jī)制，通過規(guī)范的制度建設(shè)在各方之間進(jìn)行利益轉(zhuǎn)移，以實(shí)現(xiàn)受益方對(duì)受損方、發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)落后地區(qū)的援助與彌補(bǔ)，才能避免利益受損方單方面退出區(qū)域合作，繼續(xù)維持區(qū)域內(nèi)各方的長(zhǎng)期合作關(guān)系。

1.2.2 有利于促進(jìn)落后地區(qū)的發(fā)展。構(gòu)建利益補(bǔ)償機(jī)制的目標(biāo)非常明確，主要是為了帶動(dòng)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢地區(qū)的社會(huì)發(fā)展，通過援助落后地區(qū)教育、醫(yī)療、環(huán)境等基礎(chǔ)設(shè)施，增強(qiáng)受損對(duì)象自身的發(fā)展能力，縮小地區(qū)發(fā)展差距，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。但是補(bǔ)償要采取適時(shí)補(bǔ)償，在受損程度較小的情況下及時(shí)補(bǔ)償，否則就會(huì)降低補(bǔ)償?shù)膹浹a(bǔ)效果。同時(shí)，補(bǔ)償要適度補(bǔ)償，當(dāng)受損者有了自我發(fā)展能力之后，就要停止補(bǔ)償， 否則就會(huì)增加受損方的過度依賴性，降低受損方的自我發(fā)展能力。

1.2.3 有利于實(shí)現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)合理布局。由于產(chǎn)業(yè)存在差別利益，在市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)調(diào)節(jié)下，區(qū)域合作方為了追求本地利益最大化，往往會(huì)忽略區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的趨同化，造成區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)惡性競(jìng)爭(zhēng)。利益補(bǔ)償機(jī)制在充分考慮產(chǎn)業(yè)差別帶來利益差別的前提下，按照邊際收益等于邊際成本的基本原理，對(duì)產(chǎn)業(yè)利益分配處于劣勢(shì)地區(qū)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)劣勢(shì)產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)都能獲得大體均衡的收益，各地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象才能避免，區(qū)域內(nèi)合理的產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)分工體系才能夠建立。

1.2.4 有利于維持社會(huì)和諧穩(wěn)定。隨著工業(yè)化、市場(chǎng)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，由于體制原因和市場(chǎng)原因?qū)е碌睦媸Ш猬F(xiàn)象越來越多，尤其體現(xiàn)在地區(qū)發(fā)展差距上。當(dāng)利益受損方不能得到很好的補(bǔ)償時(shí)，就會(huì)影響社會(huì)的穩(wěn)定與和諧發(fā)展。利益補(bǔ)償機(jī)制在強(qiáng)調(diào)利益共享的基礎(chǔ)上，更加突出利益分配的公平性，即合作方在承認(rèn)地區(qū)資源稟賦差異造成效率差別基礎(chǔ)上，更加注重區(qū)域間發(fā)展的和諧與穩(wěn)定。通過區(qū)域合作利益的再分配，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)利益分配的公平性。

2 加快建立京津冀都市圈利益補(bǔ)償機(jī)制的必要性

2.1 京津冀各自定位日益明確化

《北京城市總體規(guī)劃（2004-2020年）》將未來北京的發(fā)展目標(biāo)定位為“國(guó)家首都、世界城市、文化名城、宜居城市”；《天津市城市總體規(guī)劃(2005-2020年)》明確提出在未來15年時(shí)間里，要以濱海新區(qū)的發(fā)展為重點(diǎn)，逐步建設(shè)成為“國(guó)際港口城市、北方經(jīng)濟(jì)中心和生態(tài)城市”；河北省內(nèi)環(huán)京津，將充分利用京津兩地的擴(kuò)散作用和反哺效應(yīng)，把河北省環(huán)京津地區(qū)建設(shè)成為影響和帶動(dòng)全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的環(huán)形產(chǎn)業(yè)帶。目前，河北省與北京、天津共同構(gòu)成的京津冀地區(qū)擁有1.2億消費(fèi)群體，市場(chǎng)容量占全國(guó)大陸總量的10%以上。隨著京津城市定位的日益明確化，長(zhǎng)期制約京津冀地區(qū)發(fā)展的藩籬已經(jīng)破除，對(duì)于推動(dòng)京津冀地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)一步提升京津冀及環(huán)渤海地區(qū)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.2 京津冀區(qū)域合作勢(shì)在必行

2.2.1 具備合作的基礎(chǔ)。京津冀地區(qū)位于環(huán)渤海區(qū)域的中心，擁有得天獨(dú)厚的政策、人才、技術(shù)和資源優(yōu)勢(shì)。其中，北京是全國(guó)的政治中心；天津依托濱海新區(qū)的開發(fā)開放，致力于打造北方的經(jīng)濟(jì)中心；河北省則擁有豐富的自然資源和完整的工業(yè)體系，并內(nèi)環(huán)于京津兩大增長(zhǎng)極。因此，京津冀具有發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的良好基礎(chǔ)。

2.2.2 提升整體競(jìng)爭(zhēng)力的需要。面對(duì)日益激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，單個(gè)地區(qū)在應(yīng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)會(huì)感到力不從心，如果京津冀各地區(qū)間仍然各自為政、相互排擠，就會(huì)在全國(guó)、全球競(jìng)爭(zhēng)中失去主動(dòng)權(quán)和競(jìng)爭(zhēng)力。因此，加快京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，不僅是京津冀地區(qū)合作方自身發(fā)展的需要，也是提升京津冀都市圈和環(huán)渤海區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)力，積極參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的需要。

2.2.3 推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要。在非合作階段，各地區(qū)政府為了實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，往往忽視其他地區(qū)的利益而處于低水平競(jìng)爭(zhēng)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)等現(xiàn)象嚴(yán)重制約了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。加強(qiáng)京津冀地區(qū)的區(qū)域合作，不僅能夠有效減少各地區(qū)間的利益摩擦，而且能夠有效協(xié)調(diào)各自的發(fā)展目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)京津冀都市圈的和諧發(fā)展。

2.3 京津冀地區(qū)合作存在的問題

京津冀地區(qū)并存著三個(gè)平行的省級(jí)行政區(qū)域，且在一個(gè)省區(qū)內(nèi)存在兩個(gè)地域相連的特大中心城市，其中包括首都和直轄市，這種特殊的行政關(guān)系導(dǎo)致了三者在利益分配和成本承擔(dān)方面存在著嚴(yán)重的不平衡。第一，北京作為首都，對(duì)周邊地區(qū)資源要素的吸附效應(yīng)依然很強(qiáng)，而輻射和擴(kuò)散效應(yīng)卻沒有相應(yīng)地發(fā)揮出來，造成京津冀都市圈利益分配存在嚴(yán)重的不對(duì)等。第二，京津兩地長(zhǎng)期存在沖突與無序競(jìng)爭(zhēng)，盡管近年來兩者定位日益明確化，但由于合作過程中缺乏完善的利益補(bǔ)償機(jī)制，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)導(dǎo)向方面仍然無法實(shí)現(xiàn)對(duì)低收益產(chǎn)業(yè)的利益補(bǔ)償，嚴(yán)重制約京津兩地遠(yuǎn)期定位目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。第三，河北多年來為維護(hù)京津城市的發(fā)展與穩(wěn)定，在水源供給、風(fēng)沙防治和環(huán)境保護(hù)等方面作出了巨大犧牲和貢獻(xiàn)，但是在生態(tài)受益與成本承擔(dān)方面存在嚴(yán)重的不對(duì)等。第四，京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作的利益補(bǔ)償機(jī)制不健全，缺乏規(guī)范化和科學(xué)化，利益受損方得不到及時(shí)、合理補(bǔ)償，導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作不緊密，處于松散狀態(tài)。

隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展由南向北的逐步推進(jìn)和京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施，如果不能加快建立一種有效的利益補(bǔ)償機(jī)制，京津冀都市圈的健康發(fā)展必將受損。離開河北的合作，京津?qū)⒊蔀橐蛔肮聧u”；離開京津兩地的帶動(dòng)，河北也將放緩發(fā)展步伐。因此，加快建立京津冀都市圈的利益補(bǔ)償機(jī)制迫在眉睫。

3 加快建立京津冀都市圈利益補(bǔ)償機(jī)制的對(duì)策建議

3.1 指導(dǎo)思想

首先，加快建立京津冀都市圈的利益補(bǔ)償機(jī)制，并非以消除經(jīng)濟(jì)差異為目的，而是以尋求區(qū)域利益最大化為目標(biāo)。因此，建立利益補(bǔ)償機(jī)制首先應(yīng)該承認(rèn)在效率差別基礎(chǔ)上形成的地區(qū)利益差別具有合理性；其次，要營(yíng)造區(qū)域內(nèi)機(jī)會(huì)均等、公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，使各地區(qū)都具有同等的發(fā)展機(jī)會(huì)和分享經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)利；再次，利益補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)該強(qiáng)調(diào)公平性，通過對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的利益進(jìn)行再分配，保證利益受損方能夠得到補(bǔ)償，發(fā)展緩慢方能夠在資金、技術(shù)、人才等方面得到一定的支持和補(bǔ)償；復(fù)次，利益補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)該靈活化。一方面應(yīng)根據(jù)京津冀地區(qū)不同領(lǐng)域的合作特點(diǎn)、方式、階段等具體情況制定多元化的利益補(bǔ)償方式，另一方面應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況不斷完善和發(fā)展利益補(bǔ)償具體模式；最后，鑒于利益補(bǔ)償機(jī)制的不完善，可以在某些合作良好的領(lǐng)域先行示范，通過逐步完善機(jī)制，擴(kuò)大京津冀都市圈利益補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施范圍。

3.2 規(guī)章建設(shè)

建立京津冀都市圈利益補(bǔ)償機(jī)制，需要制定一套制度性規(guī)章，按照區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的長(zhǎng)期性要求，對(duì)合作過程中利益補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)、方式、途徑等具體內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。

首先，應(yīng)明確規(guī)定京津冀合作方在權(quán)利和義務(wù)上的平等性。盡管區(qū)域內(nèi)存在首都、直轄市和省份三個(gè)行政區(qū)域，但是在訂立契約和規(guī)則的參與權(quán)方面，必須保持平等性，從合作的源頭強(qiáng)化權(quán)利和義務(wù)的對(duì)等性；其次，對(duì)利益補(bǔ)償機(jī)制的具體實(shí)施進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，其中包括補(bǔ)償原因、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償途徑、補(bǔ)償主體、受償對(duì)象等內(nèi)容。同時(shí)應(yīng)明確利益補(bǔ)償磋商機(jī)制、利益訴求機(jī)制、利益再分配機(jī)制，保障利益補(bǔ)償?shù)挠行нM(jìn)行；再次，規(guī)章制度對(duì)合作各方必須具有法制約束力。為了防止京津冀合作中機(jī)會(huì)主義行為，保證利益補(bǔ)償機(jī)制的正常實(shí)施，必須建立一套行為約束機(jī)制，其中包括合作方應(yīng)遵守的規(guī)則、違反規(guī)章制度應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和對(duì)受損方應(yīng)提供的利益補(bǔ)償、對(duì)非正常不合作行為的裁定和處罰等，這些內(nèi)容必須上升到法律層面，通過法制化渠道保證利益補(bǔ)償機(jī)制的順利實(shí)施；最后，規(guī)章制度必須得到嚴(yán)格執(zhí)行，只有具備執(zhí)行力，才能從行為上真正保證利益補(bǔ)償機(jī)制的順利實(shí)施，如果執(zhí)行力軟弱，就會(huì)造成機(jī)會(huì)主義盛行，合作一方可能因?yàn)闀簳r(shí)的利益受損或受益而單方面退出，破壞京津冀都市圈的長(zhǎng)期發(fā)展。

3.3 協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

為了實(shí)現(xiàn)京津冀都市圈的長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性，構(gòu)建利益相關(guān)者深度參與的利益協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)勢(shì)在必行，只有加快建立健全以政府為主導(dǎo)的利益補(bǔ)償協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，才能確保合作方在利益共享的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)利益補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)。首先，應(yīng)明確京津冀三方在行政地位上的平等性，建立由中央相關(guān)部委牽頭、京津冀相關(guān)部門參加的利益補(bǔ)償協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，這樣才能保證機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，扎實(shí)有效地推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作與協(xié)調(diào)發(fā)展；其次，應(yīng)建立多層次的利益補(bǔ)償協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在以政府為主導(dǎo)前提下，通過積極發(fā)揮地區(qū)間商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、中介組織、咨詢機(jī)構(gòu)等非政府組織和民間組織的的合作關(guān)系，彌補(bǔ)政府在利益補(bǔ)償協(xié)調(diào)領(lǐng)域的不足；最后，區(qū)域間的利益補(bǔ)償協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)該逐步擴(kuò)展到各個(gè)領(lǐng)域，其中包括社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、資源流動(dòng)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)阮I(lǐng)域，推動(dòng)京津冀地區(qū)的全面合作。

3.4 補(bǔ)償方式

京津冀都市圈建立利益補(bǔ)償機(jī)制，必須通過具體利益補(bǔ)償方式加以實(shí)現(xiàn)。結(jié)合京津冀地區(qū)的特殊地理關(guān)系，首先，應(yīng)按照英國(guó)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古的理論，在生態(tài)利益補(bǔ)償方面，由政府進(jìn)行干預(yù)，通過征稅和補(bǔ)貼的方式對(duì)京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境的受益方和成本方進(jìn)行利益補(bǔ)償磋商，特別是對(duì)河北省在生態(tài)保護(hù)方面做出的犧牲提供必要的利益補(bǔ)償，同時(shí)通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式，支持河北省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展；其次，國(guó)家在推動(dòng)京津冀都市圈發(fā)展過程中，要給予河北更多的政策扶持，特別是在重大項(xiàng)目投資和產(chǎn)業(yè)布局上應(yīng)給予河北省必要的傾斜；復(fù)次，應(yīng)充分借鑒歐盟一體化的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，成立京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作公用發(fā)展基金，用于補(bǔ)償在合作過程中暫時(shí)利益受損的一方，保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性；最后，利用政府宏觀調(diào)控和市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)作用，促進(jìn)京津冀地區(qū)資源要素的自由流動(dòng)，推動(dòng)河北省內(nèi)落后地區(qū)市場(chǎng)機(jī)制的不斷完善，最終實(shí)現(xiàn)京津冀地區(qū)資源、信息一體化發(fā)展，緩解區(qū)域合作的利益失衡問題。

1.馬艷、張峰.“利益補(bǔ)償與我國(guó)社會(huì)利益關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展”，《社會(huì)科學(xué)研究》2008年第4期，34-38頁.

2.江冰.“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展要靠新型利益協(xié)調(diào)機(jī)制”，《中國(guó)改革》2006年第2期，64-66頁.

3.謝曉波.“地方政府競(jìng)爭(zhēng)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的博弈分析”，《浙江社會(huì)科學(xué)》2004年第2期，100-104頁.