新常態(tài)下PPP 投融資模式在海南污泥處理處置建設(shè)的運用探析

（瓊臺師范高等?？茖W(xué)校 海南?？?71127）

習(xí)近平總書記在視察海南時明確提出了要以國際旅游島建設(shè)為總抓手，爭創(chuàng)中國特色社會主義實踐范例，譜寫美麗中國海南篇章，把海南國際旅游島建設(shè)的重要意義提到了前所未有的高度。作為一個相對獨立的島嶼地理單元，海南對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和污染的控制尤為重要。在堅持綠色崛起過程中，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，海南必將面臨著發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)環(huán)境的雙重任務(wù)。而城鎮(zhèn)污水、污泥處理作為水污染治理和水環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)性工作，是關(guān)系到海南經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展和能否順利通過“十二五”減排總考核的大事。

一、污泥處理處置概況

據(jù)悉，海南省目前建成運營29座城鎮(zhèn)污水處理廠，日產(chǎn)污泥約333.6噸，預(yù)計“十二五”末日產(chǎn)污泥將高達(dá)562.3噸左右。可以預(yù)見，隨著海南國際旅游島建設(shè)帶來的城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，海南污水處理設(shè)施建設(shè)的不斷完善，污泥產(chǎn)生量不斷增加，污水處理廠污泥造成的二次污染對海南省所帶來的環(huán)境壓力將與日俱增。以?？诩爸苓叺貐^(qū)（文昌、澄邁、定安、臨高）為例，目前污水處理廠污泥產(chǎn)生量200噸/日，這些污泥若不妥善及時進(jìn)行處理處置，隨意傾倒、拋灑會對水體、土壤、大氣及人們身體健康造成極大的危害和負(fù)擔(dān)。其造成的二次污染必然會消解海南耗費巨資處理污水的效果，甚至可能帶來傷民毀地的重大環(huán)境破壞，成為海南生態(tài)環(huán)境治理的嚴(yán)重隱患。根據(jù)《海南省城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè) “十二五”規(guī)劃實施方案》精神，海南“十二五”期間將開建污泥處理處置項目，預(yù)計實現(xiàn)污泥處理處置能力619噸/日，匡算投資不低于8億元，污泥的處理處置需要大量資金作支撐。但是，海南發(fā)展起步比較晚。海南目前省本級債務(wù)率依然過高，融資渠道比較單一。“十二五”期間包括交通、供排水等基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的國際旅游島基礎(chǔ)設(shè)施融資建設(shè)任務(wù)非常艱巨?；I集污泥處理處置項目建設(shè)資金，是海南亟待面對的現(xiàn)實。結(jié)合財政部大力推廣運用PPP融資模式，筆者試圖提出PPP融資模式來推進(jìn)海南污泥處理處置建設(shè)，以期創(chuàng)新海南市政基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式。

二、PPP投融資模式及應(yīng)用背景

（一）PPP投融資模式概念

PPP（Private-Public-Partnership，簡稱“PPP”），最早源于英國政府，指政府公共部門通過與私人部門建立合作關(guān)系提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種方式。根據(jù)財政部歷次培訓(xùn)及其對PPP融資模式解釋，國內(nèi)PPP融資模式一般是指政府部門就具體基礎(chǔ)設(shè)施項目，通過招標(biāo)形式，與中標(biāo)的社會資本聯(lián)合組成特殊目的項目公司（社會資本泛指非政府機構(gòu)的社會資本、國有企業(yè)、外資企業(yè)、甚至公民個人），并與項目公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，明確權(quán)利和義務(wù)，并由項目公司具體融資建設(shè)。其實質(zhì)既是一種項目融資模式，又是一種項目管理模式。

（二）PPP投融資模式的應(yīng)用背景

十八大以來，為加強地方政府債務(wù)管理，以強化預(yù)算管理和債務(wù)約束為手段，國家先后通過了 《預(yù)算法》（2014修正），頒布了《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號）、《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（財預(yù)[2014]351號）等制度，通過對政府融資平臺公司的融資管理和銀行金融機構(gòu)等的信貸管理，以期收窄融資平臺公司融資范圍。

此背景下，結(jié)合《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā) [2014]60號）、《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財金[2014]76號)等相關(guān)政策密集頒布的態(tài)勢，不難看出，由國家主導(dǎo)、推廣PPP投融資模式，鼓勵社會資本進(jìn)入過去主要由政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運營進(jìn)而成為當(dāng)前及今后的政府投融資模式的新常態(tài)。海南省污泥處理處置基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域嘗試引入PPP投融資模式，既可以解決污泥項目建設(shè)資金問題，又可以為海南省今后的市政基礎(chǔ)設(shè)施項目探索新的融資渠道，有著一定的現(xiàn)實價值與可操作性。

三、采取PPP投融資模式的可行性

（一）PPP投融資模式的政策基礎(chǔ)夯實

1.中央為PPP投融資模式的普及提供了理論基礎(chǔ)。十八屆三中全會提出，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與社會基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營，讓市場在資源配置過程中發(fā)揮決定性作用，為PPP投融資模式的普及提供了理論基礎(chǔ)。PPP投融資模式可以充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，是更好發(fā)揮政府作用的重要舉措，是加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提升政府公共服務(wù)水平的重要途徑和深化國資國企改革的重要手段。

2.國家為PPP投融資模式的推廣提供了政策導(dǎo)向。首先，國務(wù)院2014年10月底召開的國務(wù)院常務(wù)會議提出了積極推廣政府與社會資本合作（PPP）模式，并頒布了相關(guān)文件；其次，財政部、國家發(fā)改委自2014年9月以來先后頒布了《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金 [2014]76號）、《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金[2014]113 號）、《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資 [2014]2724號）等系列文件，以期對政府和社會資本合作（PPP）項目的實際操作起到正面的推動作用。

（二）采用PPP投融資模式的行業(yè)適應(yīng)性

1.具有適合PPP模式的商業(yè)屬性。一是污泥處理處置項目屬于公共產(chǎn)品特性，符合當(dāng)前國家推廣的PPP投融資模式的實質(zhì)內(nèi)涵、機制原理和必備特征。二是污泥處理處置具有市政基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營的實施條件與壟斷壁壘，項目未來現(xiàn)金流具有可預(yù)測性，利于相關(guān)融資工具的定價，吸收社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施，擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的資金來源；三是污泥項目抗周期性強，市場需求剛性（消費彈性極低），與經(jīng)濟(jì)景氣無明顯關(guān)聯(lián)度，市政服務(wù)的需求隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，呈穩(wěn)定上升趨勢，可預(yù)期的投資收益性較強。

2.具有產(chǎn)業(yè)實施的政策保障性。隨著環(huán)境問題成為中國政治體系的重要組成部分，環(huán)境狀況改善程度已是衡量政府官員績效的重要考量內(nèi)容，勢必引發(fā)各級政府對環(huán)保的投入大幅增加。國家系列政策導(dǎo)向及產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢將為社會資本進(jìn)入節(jié)能環(huán)保企業(yè)帶來良好的政策支持及黃金發(fā)展期。國務(wù)院 《關(guān)于加快節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》（國發(fā)[2013]30號）首次將節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)上升為國家戰(zhàn)略，成為國民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)；國務(wù)院《關(guān)于加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》（國發(fā)[2013]36號）在國家層面上首次提出要加強污泥處理處置設(shè)施建設(shè)，到2015年城市污泥無害化處置率達(dá)到70%左右。

四、PPP投融資模式的運用構(gòu)想

（一）總體設(shè)計

探索實施PPP投融資模式，可以看作是海南基于污泥處理處置這一特定市政基礎(chǔ)設(shè)施項目，通過招標(biāo)或競爭性談判等形式，確定項目全省污泥處理處置合作人，并與確定的社會資本聯(lián)合組成特殊目的項目公司，賦予項目公司在一定期限內(nèi)享有投資建設(shè)運營特定項目的特許經(jīng)營權(quán)。

（二）運作架構(gòu)

海南污泥處理處置PPP融資模式架構(gòu)設(shè)計如下圖所示。

首先，明確海南省水務(wù)廳代表省政府作為海南污泥處理處置項目業(yè)主，統(tǒng)籌污泥處置項目前置審批與招投標(biāo)或競爭性談判，代表省政府簽訂污泥處理處置專營協(xié)議。其次，根據(jù)污泥處理處置項目的立項批復(fù)情況，省政府可先行確定?？谄瑓^(qū)污泥處理處置采取PPP投融資模式。再次，海南省水務(wù)廳、省發(fā)改委、省財政廳聯(lián)合完成項目PPP投融資模式的方案，該方案包括但不限于明確代表省政府履行中央及省財政出資人職責(zé)的水務(wù)平臺公司、批準(zhǔn)項目實施前置文件、招投標(biāo)或競爭性談判方案的準(zhǔn)備工作等。最后，由海南省水務(wù)廳作為項目業(yè)主，具體完成招投標(biāo)或競爭性談判的相關(guān)工作，確定社會資本合作方，組建項目公司，實現(xiàn)項目業(yè)主職能移交。

（三）融資結(jié)構(gòu)

1.項目融資。根據(jù)招投標(biāo)或競爭性談判結(jié)果，省政府授權(quán)由中標(biāo)的社會資本與代表省政府出資的省屬企業(yè)聯(lián)合組建污泥處理處置項目公司。其中，社會資本必須具有污泥處理處置項目及相關(guān)技術(shù)路線的建設(shè)、運營、管理經(jīng)驗，出資不得低于本項目中央及省財政股權(quán)出資額。項目公司作為項目法人統(tǒng)籌負(fù)責(zé)污泥處理處置投融資，統(tǒng)籌海南城鎮(zhèn)污水處理廠的污泥開發(fā)、建設(shè)與運營。

2.投資對價。海南省政府授予項目公司污泥處理處置特許經(jīng)營權(quán)。實施嚴(yán)格的污泥轉(zhuǎn)移聯(lián)單及處理處置專營制度，全省城鎮(zhèn)污水處理廠的污泥消納一律實施專業(yè)處理處置，堅決杜絕城鎮(zhèn)污水處理廠污泥隨意流向及非專業(yè)的處理處置。海南省水務(wù)廳代表省政府與項目公司簽訂污泥處理處置特許經(jīng)營協(xié)議。特許經(jīng)營協(xié)議包括但不限于污泥處理處置項目投資與建設(shè)、污泥的供應(yīng)消納與處置技術(shù)、污泥處理處置標(biāo)準(zhǔn)與服務(wù)費、特許經(jīng)營期限（特許經(jīng)營期限規(guī)定一般在25至30年）等。污泥處理處置服務(wù)費可按照中標(biāo)或者協(xié)議約定的價格進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)算，具體計費方式和收費標(biāo)準(zhǔn)通過招投標(biāo)或競爭性談判等方式確定，并在協(xié)議中約定。

五、PPP投融資模式的頂層設(shè)計及保障建議

（一）明晰PPP投融資模式的責(zé)任主體

污泥處理處置涉及部門多，牽扯責(zé)任部門多。建議海南省水務(wù)廳代表省政府統(tǒng)籌污泥處理處置項目建設(shè)和運營管理，協(xié)調(diào)各市縣、相關(guān)部門；污泥處理處置工作納入到省政府對各市縣政府的污染減排、環(huán)保責(zé)任制及行政問責(zé)制的目標(biāo)考核體系；涉及污泥處理處置PPP投融資模式項目報批與實施實行一事一議；明確政府部門與社會資本各自承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險界定邊界，調(diào)動社會資本的積極性；簡化優(yōu)化PPP投融資模式審批環(huán)節(jié)，設(shè)立招投標(biāo)專用通道，提高工作效率，發(fā)揮PPP投融資模式應(yīng)有效應(yīng)，為海南的污泥處理處置項目的建設(shè)與穩(wěn)定運營創(chuàng)造一個良好的環(huán)境。

（二）污泥處理處置的專業(yè)性強，環(huán)境危險因素大，牽扯環(huán)節(jié)多，需要一個明確的監(jiān)管機制

海南省政府有必要在實施PPP融資模式時，明確污泥處理處置行業(yè)監(jiān)管責(zé)任主體、并明確污泥處理處置行業(yè)準(zhǔn)入機制。筆者建議海南省水務(wù)廳作為海南污泥處理處置的行業(yè)行政主管部門，負(fù)責(zé)全省的城鎮(zhèn)污水處理廠污泥處理處置工作，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)污水處理廠配套的污泥處置設(shè)施建設(shè)、運行和管理工作。同時，海南污泥處理處置作為政府采購服務(wù)項目，實施特許經(jīng)營。由省水務(wù)廳牽頭實施PPP融資模式并市場化確定項目合作商。海南污泥處理處置費用納入政府的財政預(yù)算列支。