PPP模式化解地方政府債務(wù)的途徑探究

生宗陽

【摘 要】目前，我國的政府性債務(wù)風(fēng)險從整體上可以得到有效控制，可是快速發(fā)展的地方性政府債務(wù)風(fēng)險給經(jīng)濟的穩(wěn)定健康發(fā)展帶來了很大的難題。近年來，公私合作模式，也即PPP模式的出現(xiàn)，為地方政府債務(wù)問題的有效化解創(chuàng)造了適宜的辦法。

【關(guān)鍵詞】PPP模式；地方政府債務(wù)；化解；途徑

隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐越來越快，人們對基礎(chǔ)設(shè)施的需求量日益增加，隨之而來，地方政府的債務(wù)負擔(dān)也就更加嚴重。為了最大限度地化解地方政府債務(wù)危機，PPP模式成為了一種新的選擇，以不斷促進城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速發(fā)展，促進了我國經(jīng)濟發(fā)展良好轉(zhuǎn)型。

一、PPP模式的概念和特點

1.PPP模式的概念。PPP模式指的就是地方政府、一些盈利性質(zhì)的企業(yè)和非營利性質(zhì)的企業(yè)在某一個活動或者是項目，是雙方達成一種互惠互利的合作關(guān)系，也就是私企與地方政府部門融資合作的一種新型方式。雙方合作的最主要目的是提供健全的公共設(shè)施和周到的服務(wù)，需要依靠一定的協(xié)議和規(guī)劃來推行。雙方合作的內(nèi)容主要有融資、基礎(chǔ)建設(shè)、項目設(shè)計、負責(zé)活動運營等方面。采用PPP模式，雙方能夠?qū)崿F(xiàn)比以往一方實施活動更好的效果，不僅可以使投資者獲得很大盈利，同時也可以提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)的水平。

2.PPP模式的特點。PPP模式主要有合作關(guān)系、利益共享和共同承擔(dān)運營風(fēng)險三個特征。PPP模式可以把私人企業(yè)和地方政府部門雙方的優(yōu)勢都顯示出來，充分發(fā)揮地方政府的長遠規(guī)劃和良好的協(xié)調(diào)作用，并結(jié)合地方企業(yè)的靈活創(chuàng)業(yè)和有效管理，可以極大地降低項目費用，推進投資主體實現(xiàn)多元化，合作雙方取長補短、科學(xué)地承擔(dān)運營風(fēng)險，擴大項目的應(yīng)用范圍。

二、PPP模式應(yīng)用于地方政府債務(wù)支出的可行性分析

1.分析地方政府債務(wù)支出的結(jié)構(gòu)。據(jù)統(tǒng)計，在2013年7月初，我國地方政府的債務(wù)總金額可達17億元，在這里面，11億元是擔(dān)負有償還責(zé)任的債務(wù)，約是總債務(wù)金額的63.21%，擔(dān)負擔(dān)保責(zé)任的僅是14，93%。近年來，地方政府債務(wù)的主要支出是用于公共設(shè)備的籌建和基礎(chǔ)性項目的開發(fā)。例如：2002年6月，上海友聯(lián)地方政府聯(lián)合體在上海污水處理項目中，實現(xiàn)債務(wù)化解時，就使用PPP模式，比較成功的實現(xiàn)“債務(wù)股權(quán)轉(zhuǎn)讓”，有效地把債權(quán)人的債權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán)，還實現(xiàn)資產(chǎn)證券化，把以往投資過程中產(chǎn)生的固定資產(chǎn)進行證券化。

2.PPP模式應(yīng)用于地方政府債務(wù)支出的可行性。依據(jù)有關(guān)銀行對PPP模式應(yīng)用范圍的界定，在我國地方政府債務(wù)支出的結(jié)構(gòu)中，PPP模式可以運用的范圍有市政工程建設(shè)、居民保障性住房、交通運輸基礎(chǔ)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護建設(shè)、文化建設(shè)和一些發(fā)展前景良好的工業(yè)能源建設(shè)。實行項目活動的費用可以是地方政府債務(wù)支出的73%，也就說地方政府最少能夠把73%的負有償還責(zé)任的債務(wù)采用PPP模式移交到地方企業(yè)，使地方企業(yè)和政府部門一起承擔(dān)運營風(fēng)險。因此，運用PPP模式化解我國地方政府債務(wù)有很大的可行性。例如：某地區(qū)地方政府在化解債務(wù)問題時，采用PPP模式，由于其債務(wù)的負擔(dān)很重，主要采用了PPP模式中主權(quán)模式中危機“售后返租”的方式，把地方政府的非經(jīng)營類資產(chǎn)出售，進而獲取一定的資金償還債務(wù)，同時只需要花費少量的資金租賃使用售出資產(chǎn)，實現(xiàn)緩解地方政府短時間內(nèi)的債務(wù)壓力。

三、我國PPP模式在地方政府債務(wù)化解中存在的不足

1.地方政府財政透明度不高，運營風(fēng)險增加。因為PPP模式中的投資者是合作伙伴的形式，政府承擔(dān)一定的債務(wù)責(zé)任，如果在運營過程中私營企業(yè)出現(xiàn)資產(chǎn)危機問題，最后的償債主要負責(zé)人還是政府部門。另外，PPP模式在具體支付資金時，會受到市場需求、生產(chǎn)成本、匯率等多個因素的影響，這樣就導(dǎo)致地方政府在預(yù)算PPP模式的盈利收入和運營成本時有很大的難度。

2.沒有合理的競爭機制。在PPP模式中，地方政府部門面臨的一個難題是怎樣構(gòu)建能夠使人們和私營企業(yè)獲益的競爭機制，合理的競爭機制除了能夠保障人們盈利以外，還可以促進私營企業(yè)一直提升PPP模式的服務(wù)效率?？墒悄壳暗胤秸倪\營模式，生產(chǎn)技術(shù)等方面的競爭機制還存在很大缺陷。

3.沒有相關(guān)的制度和政策規(guī)范指引。在我國地方政府債務(wù)中運用PPP模式，目前沒有相關(guān)的政策和制度規(guī)定指引，這就會導(dǎo)致具體運營時，出現(xiàn)權(quán)利和職責(zé)不明確，監(jiān)管機制不健全，定位不準確等現(xiàn)象。

四、PPP模式化解地方政府債務(wù)的途徑分析

1.預(yù)防和控制地方政府債務(wù)的運營風(fēng)險。在PPP模式中，地方政府中雖然和私營企業(yè)可以共同承擔(dān)債務(wù)風(fēng)險，可是如果私營企業(yè)的經(jīng)營出現(xiàn)財政危機或者是面臨破產(chǎn)，那么地方政府部門就要承擔(dān)很大的債務(wù)償還責(zé)任。所以，地方政府部門很有必要運用合理的方式對債務(wù)風(fēng)險實行預(yù)防和控制，具體措施有：第一，地方政府一定要認真審查即將合作的私營企業(yè)的資質(zhì)，以保證其具備充足的資金支付能力。第二，地方政府可以在合作之初，要求私營企業(yè)支付相應(yīng)的風(fēng)險保證金，如果其財政資金出現(xiàn)問題，就可以用保證金來減小地方政府的債務(wù)風(fēng)險。第三，在具體的運營模式上，地方政府部門和私營企業(yè)可以合作成立責(zé)任制公司，由私營企業(yè)主要負責(zé)PPP模式的經(jīng)營，地方政府根據(jù)支出資金的比例承擔(dān)有限責(zé)任，最大限度地降低債務(wù)風(fēng)險。

2.強化監(jiān)督管理機制，預(yù)防和控制壟斷。由于我國的PPP模式在運營中一般都是以地方政府轉(zhuǎn)讓特許權(quán)利的方式操作，如果不采取一定的手段對其進行監(jiān)督和管理，就會導(dǎo)致壟斷現(xiàn)象的出現(xiàn)。所以，地方政府一定要結(jié)合PPP模式的運營特點，強化對它的監(jiān)督和管理力度，預(yù)防和控制壟斷。地方政府要根據(jù)國外和國內(nèi)先進模式的運行經(jīng)驗，全面評估預(yù)測PPP模式化解地方政府債務(wù)的可靠性，制定合理的收費范圍。

3.強化相關(guān)制度的建設(shè)。盡管在我國一些經(jīng)濟發(fā)展迅速的地區(qū)已經(jīng)開始試驗運行PPP模式，化解一些政府部門的債務(wù)危機，可是還是沒有相應(yīng)的制度規(guī)范對其進行約束和保護。所以，我國政府應(yīng)該盡可能地制定有關(guān)的政策規(guī)范，以便可以很好地引導(dǎo)PPP模式的運行，并對PPP模式的實踐和具體操作進行細致的約束和指引。從長遠的角度來看，政府還要強化PPP模式的立法，保證其有可靠的法律支持，采用法律的形式對其做出合理的定位。

4.強化建設(shè)相關(guān)的保障機構(gòu)。設(shè)置定位相當(dāng)明確的項目保障機構(gòu)，非常有利于PPP模式化解地方政府債務(wù)的順利展開。全面考慮到我國目前和未來的經(jīng)濟發(fā)展，PPP模式在我國有非常廣闊的發(fā)展前景，所以，政府部門需要在財政部門以下建立有關(guān)PPP模式的管理運營機構(gòu)，同時在地方也要建立相應(yīng)的機構(gòu)。

5.加強地方政府工作人員對PPP項目的認識。由于PPP項目應(yīng)用的范圍廣闊，涉及的程序復(fù)雜，在化解地方政府債務(wù)時，需要政府部門人員對PPP模式的具體操作流程，應(yīng)用特征，有利因素，存在的問題等都要有非常深刻的認識，掌握PPP項目在我國經(jīng)濟發(fā)展運用中存在的不足和缺陷，以便可以有針對性地采取預(yù)防和控制地方政府債務(wù)風(fēng)險的有效措施。

6.重視雙方的合同管理。由于在PPP模式中，地方政府和私營企業(yè)是合作伙伴的關(guān)系，兩者就必須有相關(guān)的合同規(guī)范，在目前的PPP模式合同規(guī)范中，盡管有了關(guān)于價格定位，風(fēng)險控制等方面的規(guī)定，可是關(guān)于價格幅度調(diào)整，預(yù)防債務(wù)風(fēng)險依然有很大的不足。所以，雙方應(yīng)該健全合同管理機制，以很好地保障各自的權(quán)益。

綜上所述，在我國運用PPP模式化解地方政府債務(wù)具有很大的可行性，其在我國也有很大的發(fā)展前景。因此，就要采取科學(xué)合理的途徑保障PPP模式有效化解我國地方政府的債務(wù)，主要有強化監(jiān)督管理機制，健全相應(yīng)地法律保障體系，制定有關(guān)競爭激勵制度，以及建立用于PPP模式的管理機構(gòu)等，已解決我國地方政府的債務(wù)問題。

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