淺析行政復(fù)議審查方式的法理基礎(chǔ)

劉悅

摘 要：我國(guó)堅(jiān)持以“書面審查為原則”的審查方式，這種審查方式是由相應(yīng)的法理基礎(chǔ)支撐的。其法理基礎(chǔ)主要包括行政復(fù)議機(jī)制的產(chǎn)生歷史、書面審查方式本身快捷、高效、簡(jiǎn)便的特點(diǎn)及我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)、復(fù)議人員的設(shè)置現(xiàn)狀、非書面審查方式的缺點(diǎn)等。行政復(fù)議的這些法理基礎(chǔ)決定了行政復(fù)議在我國(guó)長(zhǎng)期適用的可行性。

關(guān)鍵詞：行政復(fù)議；法理基礎(chǔ)；書面審查方式；非書面審查方式

書面審查與非書面審查是行政復(fù)議審查通用的兩種方式。一般認(rèn)為，書面審查方式，是僅就案件的書面材料進(jìn)行審查作出決定，而無(wú)需調(diào)查和聽(tīng)取各方意見(jiàn)。而非書面審查則與書面審查方式相反，更加注重當(dāng)事人的參與。各個(gè)國(guó)家由于歷史背景、法律傳統(tǒng)的不同在適用復(fù)議審查方式上也各有側(cè)重。行政復(fù)議審查方式也是歷史的產(chǎn)物，我們也需采取批判的態(tài)度，但是更應(yīng)該站在理性的角度上分析其存在的合理性，每項(xiàng)制度都有其存在的價(jià)值，這其中的價(jià)值便是其一直存在的法理基礎(chǔ)。

一、行政復(fù)議機(jī)制產(chǎn)生的歷史奠定書面審查方式的基礎(chǔ)

“行政復(fù)議機(jī)制產(chǎn)生和存在的必然性乃是基于近現(xiàn)代化社會(huì)行政管理對(duì)象的復(fù)雜話而需要貫徹‘權(quán)利救濟(jì)的司法程序的公正性所致”。行政管理對(duì)象的復(fù)雜化，即行政糾紛案件數(shù)量的迅速擴(kuò)張，行政復(fù)議案件專業(yè)性、技術(shù)性迅速增強(qiáng)，若讓這些行政糾紛案件全部由行政訴訟機(jī)制解決，既會(huì)增加“訴累”，又不利于簡(jiǎn)便、迅速地解決行政糾紛。為此，必須在行政訴訟之外尋求新的救濟(jì)途徑，而用于內(nèi)部監(jiān)督的行政復(fù)議制度便應(yīng)運(yùn)而生。因此，行政復(fù)議制度是為解決大量增加的行政糾紛案件而產(chǎn)生的，其產(chǎn)生的這種背景要求其必須快速的解決糾紛。書面審查方式最大的特點(diǎn)便是“簡(jiǎn)便、快捷”，能夠滿足行政復(fù)議對(duì)效率的追求。因此，很多國(guó)家在最初實(shí)行行政復(fù)議制度時(shí)一般都采用書面審查方式。

二、書面審查方式的優(yōu)越性和可行性確定行政復(fù)議審查方式的適用

（一）書面審查方式有利于及時(shí)化解行政糾紛

“行政貴在神速”，“遲到的正義為非正義”。行政糾紛都是涉及到當(dāng)事人合法權(quán)利和行政機(jī)關(guān)的日常活動(dòng)，效率是行政復(fù)議機(jī)制的生命，而書面審查方式最大的特點(diǎn)便是“簡(jiǎn)便、迅捷”，因?yàn)闀鎸彶橐馕吨麄€(gè)復(fù)議審查過(guò)程都只由復(fù)議機(jī)構(gòu)的相關(guān)人員參與，雙方當(dāng)事人無(wú)需對(duì)所提證據(jù)材料到現(xiàn)場(chǎng)質(zhì)證，它摒棄了非書面審查方式的辯論、質(zhì)證等繁瑣程序，能夠滿足行政效率原則的要求。如果不采取書面審查的辦法，而是完全采取類似司法的復(fù)雜程序，就會(huì)耗費(fèi)大量的復(fù)議成本，從而造成可能不必要地浪費(fèi)經(jīng)費(fèi)，并可能影響行政機(jī)關(guān)的正常行政活動(dòng)，也增加申請(qǐng)人的負(fù)擔(dān)。而采取書面審查方式，可以盡可能節(jié)省復(fù)議成本，減少庭審的環(huán)節(jié)和時(shí)間，實(shí)現(xiàn)效率、及時(shí)原則的要求。

（二）我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置決定書面審查方式將長(zhǎng)時(shí)間存在

《行政復(fù)議法》取消了《行政復(fù)議條例》關(guān)于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)專章的規(guī)定，以行政復(fù)議機(jī)關(guān)的法制工作機(jī)構(gòu)代行行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的職責(zé)。因此，政府法制機(jī)構(gòu)的完備與否決定著《行政復(fù)議法》的貫徹與執(zhí)行。但是，從當(dāng)前的情況看，由于領(lǐng)導(dǎo)不重視法制工作機(jī)構(gòu)，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)不健全的狀況非常嚴(yán)重。因?yàn)閷?shí)行非書面審查方式，需要大量的人員，需浪費(fèi)大量的時(shí)間，這相對(duì)于行政復(fù)議簡(jiǎn)陋的人員設(shè)置來(lái)說(shuō)是行不通的。因此，如果現(xiàn)有的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)不進(jìn)行改革、復(fù)議人員不增加的情況下，行政復(fù)議實(shí)行書面審查方式的現(xiàn)狀將不會(huì)得到改變。

三、非書面審查方式并沒(méi)有發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)

非書面審查方式雖一直受到社會(huì)各界的褒揚(yáng)，但事實(shí)上在實(shí)踐中，其所具有的優(yōu)勢(shì)并沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)。以江蘇省蘇州市為例。據(jù)統(tǒng)計(jì)，蘇州市自2004至2013年這十年間，蘇州市政府共收到行政復(fù)議申請(qǐng)749件，受理728件，審結(jié)683件。已結(jié)案件中，作出維持決定的有572件，駁回決定的13件，確認(rèn)違法的1件，撤銷的5件，終止的90件，另有2件通過(guò)調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議結(jié)案，其中維持率高達(dá)百分70之多。2007年行政復(fù)議法實(shí)施條例對(duì)書面審查方式的放寬并沒(méi)有導(dǎo)致案件數(shù)量的急速增加，案件復(fù)議案件數(shù)量依舊是平穩(wěn)中前行，而且復(fù)議之后的訴訟案件數(shù)量不減反增。說(shuō)明非書面審查方式的適用并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)“公正的訴求”，因?yàn)槿绻麖?fù)議機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)了當(dāng)事人的這種訴求，當(dāng)事人不可能再去浪費(fèi)人力、物力及金錢和一定的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)去選擇去行政訴訟這條救濟(jì)渠道。

如果說(shuō)效率是書面審查的生命，那公正則是非書面審查的生命。但是，非書面審查方式在實(shí)際的操作中也沒(méi)有發(fā)揮出公正性這種明顯的優(yōu)勢(shì)，而且由于非書面審查的程序相對(duì)比較繁瑣，行政成本也比較高，最后也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)“定紛止?fàn)?、案結(jié)了事”的法律效果，那么針對(duì)當(dāng)前不斷創(chuàng)新的行政復(fù)議審查方式就失去了其現(xiàn)實(shí)意義。

四、結(jié)語(yǔ)

行政復(fù)議的審查方式是行政復(fù)議制度的核心環(huán)節(jié)，是行政復(fù)議制度價(jià)值及功能得以發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵?，F(xiàn)行的書面審查方式契合行政復(fù)議制度的價(jià)值目的，有利于行政復(fù)議實(shí)現(xiàn)本身的特點(diǎn)，也在一定程度上給當(dāng)事人減輕了法律負(fù)擔(dān)。但是，一部法律史，便是人類社會(huì)文明與進(jìn)步的歷史見(jiàn)證，同時(shí)也是法與社會(huì)實(shí)踐互動(dòng)過(guò)程的演繹，在此過(guò)程中，它必然高揚(yáng)著個(gè)人自由與保障的旗幟，“通過(guò)漸進(jìn)的試錯(cuò)過(guò)程慢慢發(fā)展起來(lái)的”。社會(huì)世界處于永恒運(yùn)動(dòng)之中，理論也要適應(yīng)此種變化，不斷充實(shí)、發(fā)展和完善?，F(xiàn)行的書面審查方式雖然存有上述的法理基礎(chǔ)，但是畢竟它也屬于“時(shí)代的產(chǎn)物”，也會(huì)逐漸被社會(huì)所淘汰，但就目前而言，我國(guó)行政復(fù)議實(shí)行書面審查的審查方式還是可行且必要的。

參考文獻(xiàn)：

[1]王青彬.行政復(fù)議制度的變革與重構(gòu)[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2013：200.

[2]郜風(fēng)濤.行政復(fù)議法實(shí)施條例條文要義釋解[M].北京：人民出版社，2007：147.

[3]楊小君.我國(guó)行政復(fù)議制度研究[M].北京：法律出版社，2002：223.

[4]周漢華.行政復(fù)議司法化：理論、實(shí)踐與改革[M].北京：北京大學(xué)出版社，2005：144-145.