行政問責(zé)的法治化建設(shè)

一、行政問責(zé)的理論基礎(chǔ)

行政問責(zé)制，是一級(jí)政府、黨委對(duì)現(xiàn)任該級(jí)政府、黨委負(fù)責(zé)人、該級(jí)所屬各工作部門和下級(jí)主要負(fù)責(zé)人在所管轄的部門和工作范圍內(nèi)由于故意或者過失，不履行或者未正確履行法定職責(zé)，以致影響行政秩序和行政效率，貽誤行政工作，或者損害行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益，給行政機(jī)關(guān)造成不良影響和后果的行為，進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究的制度。

以美國為代表的西方國家對(duì)問責(zé)制的研究主要集中在政治學(xué)和法學(xué)領(lǐng)域。例如：古德諾提出了責(zé)任政府理念和構(gòu)建責(zé)任體制的設(shè)想。查爾斯·吉爾伯特論述了建立行政責(zé)任機(jī)制的兩個(gè)層面和四種途徑；羅斯和休斯等則從代議制角度揭示了問責(zé)制的內(nèi)在邏輯，代議制民主就內(nèi)含著政府與公民之間存在著委托責(zé)任關(guān)系這一價(jià)值理念，這一理念成為責(zé)任政府的制度基礎(chǔ)。因此民主國家中問責(zé)制是對(duì)代議制的監(jiān)督方式。[1]問責(zé)制思想也可以從馬列主義中政治監(jiān)督思想的中尋找到淵源，是中國化體現(xiàn)體現(xiàn)。論從何種角度論述，行政問責(zé)制度是政府機(jī)構(gòu)權(quán)力和責(zé)任一致的合乎邏輯的延伸。2004年4月，《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確提出“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”是依法行政的基本原則，對(duì)決策責(zé)任追究、行政執(zhí)法責(zé)任制以及完善行政復(fù)議責(zé)任追究制度等作了明確的規(guī)定。

二、我國行政問責(zé)的現(xiàn)狀與缺陷

行政問責(zé)制度始于在2003年“非典”事件中，由于公共衛(wèi)生安全事件而在我國大陸全面啟動(dòng)，全國將近1000名公職干部由于防治不力或者隱瞞疫情受到行政問責(zé)，這是新中國歷史上首次在突發(fā)事件中大范圍、連續(xù)的追究官員的行政責(zé)任。自此自后行政問責(zé)屢屢見諸報(bào)端，成為政府行政管理中不可或缺的管理方式之一。縱觀行政問責(zé)在我國的適用情況，呈現(xiàn)出以下幾個(gè)方面特征：

一是行政問責(zé)追究程度與社會(huì)輿論的關(guān)注度相關(guān)。行政問責(zé)多發(fā)生在重大責(zé)任事故領(lǐng)域、群體性事件、重大責(zé)任事故以及社會(huì)關(guān)注度高的事件中，也往往伴隨著政府和地方黨委的快速問責(zé)，就地任免等現(xiàn)象。甚至可以說行政問責(zé)成為解決政府信任危機(jī)、平息民憤的一種方式。對(duì)于行政問責(zé)的常態(tài)化缺乏。

二是以領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任為主。在目前曝光的行政問責(zé)事件中，追責(zé)的多是相關(guān)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)，在一些統(tǒng)計(jì)中對(duì)86起問責(zé)事件（案件）中，有大量因（主要或重要）“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”而獲責(zé)的，約31起，占36.05%。有的直接問責(zé)至市長(zhǎng)、省長(zhǎng)或者相關(guān)部委領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追責(zé)的具體原因、工作疏忽程度以及與事故之間存在的因果關(guān)系等均沒有明確界定。少數(shù)案件如2008年“三鹿奶粉”中也波及多層追責(zé)，但是對(duì)于責(zé)任追究的層次并沒有明確的限制。

三是行政問責(zé)的事由多樣化及程序不明確。在行政問責(zé)的事由中以群體性事件、重大責(zé)任事故為主，這類事件往往伴隨著人員傷亡或者重大財(cái)產(chǎn)損失以及對(duì)社會(huì)秩序的破壞，但在一些工作落實(shí)中也存在問責(zé)現(xiàn)象，例如在一些新聞報(bào)道中提及洛陽市、安徽等級(jí)禁燒秸稈不力加強(qiáng)行政問責(zé)等，對(duì)于問責(zé)的事由和邊界沒有明確的界定。其次對(duì)于行政問責(zé)的主體也并不明確，甚至出現(xiàn)了多元化的趨勢(shì)，2014年奉化市在浙江省率先成立了一個(gè)“行政執(zhí)法問責(zé)中心”，主要職責(zé)就是受理、調(diào)查問責(zé)案件。最后問責(zé)的處理方式及問責(zé)后果也不明確，很多行政問責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)官員在短時(shí)間內(nèi)復(fù)出、復(fù)職，行政問責(zé)僅僅為時(shí)任領(lǐng)導(dǎo)避避風(fēng)頭，影響了問責(zé)的公信力。

三、行政問責(zé)法治化的建設(shè)路徑

實(shí)踐中，行政問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、事由多元化、程序不明確等多種亂象，根源于我國對(duì)行政問責(zé)缺乏統(tǒng)一的規(guī)定。目前我國行政問責(zé)還沒有專門的、完善的成文法。問責(zé)的主要法理依據(jù)主要是《中華人民共和國公務(wù)員法》第八十二條、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》以及《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》。其中《公務(wù)員法》屬于真正意義上的法律，但僅僅有原則性規(guī)定，其它兩種屬于黨的內(nèi)部紀(jì)律規(guī)范，僅局限于黨委內(nèi)部追責(zé)。2009年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》要求黨委為決策失誤負(fù)責(zé)，成為黨內(nèi)行政問責(zé)的一個(gè)重要的分水嶺。在具體實(shí)踐中2011北京市人民政府制定了《北京市行政問責(zé)辦法》，成為行政機(jī)關(guān)問責(zé)的規(guī)范性文件，被稱為彌補(bǔ)行政問責(zé)盲區(qū)，開啟了政府問責(zé)的先例。但在行政問責(zé)的方面還需要進(jìn)一步完善，讓行政問責(zé)走出運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法，開啟法治問責(zé)的規(guī)范化與常態(tài)化：

1.建立行政問責(zé)制的主體

根據(jù)行政問責(zé)的性質(zhì)以及國家機(jī)關(guān)的分工職權(quán)，我國目前問責(zé)制度包括同體問責(zé)和異體問責(zé)。所謂同體問責(zé)是指執(zhí)政黨內(nèi)部對(duì)其黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)，或者行政系統(tǒng)對(duì)其行政官員的問責(zé)。異體問責(zé)，主要是指人民代表大會(huì)、人民檢察院對(duì)政府行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督問責(zé)。但在一些論述中認(rèn)為，為了達(dá)到對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)控的目的，行政問責(zé)不限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的同體問責(zé)，還應(yīng)包括社會(huì)團(tuán)體、新聞媒體以及社會(huì)公眾。社會(huì)輿論以及社會(huì)團(tuán)體屬于廣義上的監(jiān)督方式，但處于無序和容易引起的狀態(tài)，常常表現(xiàn)為情緒化，既缺乏穩(wěn)定性，也缺乏相應(yīng)的問責(zé)執(zhí)行主體，因此行政問責(zé)還應(yīng)回歸到國家權(quán)力問責(zé)的立足點(diǎn)。

行政問責(zé)中還存在著啟動(dòng)難的問題，因此需要在上述問責(zé)模式的基礎(chǔ)上，設(shè)置明確的執(zhí)行主體，設(shè)定行政問責(zé)委員會(huì)，根據(jù)行政問責(zé)的法定情形出現(xiàn)時(shí)即可啟動(dòng)，在兩種問責(zé)機(jī)制的啟動(dòng)上，應(yīng)該以同體問責(zé)為主，為先，異體問責(zé)的為輔助，為后，因?yàn)橥w問責(zé)是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部追責(zé)，而異體問責(zé)多是根據(jù)之前調(diào)查的結(jié)果進(jìn)行職務(wù)的任免，以及移送司法機(jī)關(guān)，追究相應(yīng)的司法責(zé)任，應(yīng)該根據(jù)行政機(jī)關(guān)的提議而啟動(dòng)。

2.行政問責(zé)制的法定化

中央關(guān)于行政問責(zé)制度的實(shí)踐探索2003年5月12日，《公共衛(wèi)生突發(fā)條例》明確規(guī)定了處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件的組織領(lǐng)導(dǎo)、遵循的原則和各項(xiàng)制度和措施，明確了各級(jí)政府及有關(guān)部門、社會(huì)有關(guān)組織和公民在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)及違法行為的法律責(zé)任。2003年8月27日通過的《行政許可法》，規(guī)定了政府的行政許可行為，也明確規(guī)定了違反本法應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。但是對(duì)于行政問責(zé)的事由規(guī)定相對(duì)散亂，難以形成系統(tǒng)性規(guī)定，對(duì)于執(zhí)法問責(zé)的適用也造成了一定困境，因此建議通過對(duì)行政問責(zé)的法典化或者統(tǒng)一規(guī)范性編纂，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政問責(zé)事由法定化，既可以形成一定的威懾性力量，也可以防止對(duì)行政問責(zé)的隨意擴(kuò)大或者縮小，對(duì)人為的選擇性執(zhí)法進(jìn)行隔斷。“法律一經(jīng)制定，任何人也不能憑自己的權(quán)威逃避法律的制裁；也不能以地位優(yōu)越為借口，放任自己或任何下屬胡作非為，而要求免受法律的制裁?！盵2]

在客觀方面，對(duì)于行政問責(zé)的情形可依照處罰的根據(jù)、區(qū)分承擔(dān)責(zé)任的兩種方式，分為決策責(zé)任和執(zhí)行責(zé)任。在內(nèi)部行政責(zé)任的追究中，根據(jù)“誰決策，誰負(fù)責(zé)”的原則，誰做出違法或不當(dāng)決策誰就承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。行政決策權(quán)實(shí)際上由具有決策權(quán)的個(gè)人即行政首長(zhǎng)掌握，實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，行政首長(zhǎng)對(duì)自己主管的工作有完全決定權(quán)。[3]因此在具體問責(zé)事由上對(duì)于決策主體作出決策造成損害或者決策程序違法時(shí)候應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這樣也為了防止職位越高，責(zé)任越少的風(fēng)險(xiǎn)分配的不公平。因?yàn)樾姓组L(zhǎng)本身作為法律或者行政授權(quán)的職務(wù)，行使權(quán)力行為本身具有一定的風(fēng)險(xiǎn)，這也是權(quán)力監(jiān)督的應(yīng)有之意。其次執(zhí)行責(zé)任是在行政權(quán)力行使過程中造成損害的應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。各級(jí)地方政府政策執(zhí)行責(zé)任主體的構(gòu)成，既包括依據(jù)憲法和法律執(zhí)行政策的各級(jí)政府和部門（它們構(gòu)成了法人主體），也包括參與政策執(zhí)行過程的國家公務(wù)人員。此外，隨著政策執(zhí)行主體的擴(kuò)大，一些接受政府委托承擔(dān)一定政策執(zhí)行任務(wù)的非政府公共組織、私人組織以及個(gè)人都可以成為執(zhí)行責(zé)任主體。一旦行使政策執(zhí)行權(quán)，便具備了相應(yīng)的責(zé)任能力并要承擔(dān)相應(yīng)的執(zhí)行責(zé)任。但由于執(zhí)行組織在法律上的執(zhí)行行為是由其成員的職務(wù)行為構(gòu)成的，所以當(dāng)執(zhí)行人員未嚴(yán)格依法執(zhí)行職務(wù)從而導(dǎo)致執(zhí)行違法，執(zhí)行組織必須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，執(zhí)行人員作為自然人主體也要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。[4]

在主觀方面，按照行政過錯(cuò)主義原則進(jìn)行追責(zé)。對(duì)于行政問責(zé)事項(xiàng)必須是行政人員存在主觀上的過錯(cuò)導(dǎo)致違法行為，具體表現(xiàn)為過失責(zé)任和故意責(zé)任。過失表現(xiàn)為疏于管理或者過于自信，輕信事故能夠避免或者已經(jīng)在控制范圍之內(nèi)，對(duì)于長(zhǎng)期存在的隱患不予以關(guān)注或者治理；故意具有更大的惡性，表現(xiàn)為直接違反行政法律規(guī)定、違反行政決策的程序或者越權(quán)行為，收受賄賂等均反映出行為上的故意。如果行政人員造成損害不是出于故意和過失，而是由于意外事件或者不可抗力原因造成的，則不應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任。

3.明確行政問責(zé)后處理方式和附屬后果

對(duì)于行政問責(zé)的處理方式，2004年2月18日生效的《黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》中有了關(guān)于“詢問和質(zhì)詢”、“罷免或撤換”的規(guī)定；《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》專門規(guī)定了對(duì)有失職、瀆職行為的黨員干部給予相應(yīng)處分。2006年1月1日，《中華人民共和國公務(wù)員法》對(duì)公務(wù)員向上級(jí)承擔(dān)責(zé)任的條件和公務(wù)員辭職辭退作了明確規(guī)定，并進(jìn)一步將行政問責(zé)法制化和規(guī)范化。但是對(duì)于行政問責(zé)的體系化并未建立。

按照理論分析，行政問責(zé)的體系包括四個(gè)層面：一是承擔(dān)道義上的責(zé)任，向受害者和公眾負(fù)責(zé)；二是承擔(dān)政治上的責(zé)任，也就是向執(zhí)政黨和政府負(fù)責(zé)；三是承擔(dān)民主的責(zé)任，向選舉自己的人民代表和選民負(fù)責(zé)；四是承擔(dān)法律的責(zé)任，要向相關(guān)法律規(guī)定負(fù)責(zé)，看是否有瀆職的情形存在。[5]因此行政問責(zé)的處理后果上要明確，既包括向公眾道歉，也可以根據(jù)情節(jié)進(jìn)行行政處分，還可以根據(jù)情形進(jìn)行引咎辭職、撤職、免職、責(zé)令辭職，視造成的危害后果進(jìn)行司法責(zé)任追究。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳國權(quán)：《責(zé)任政府：從權(quán)力本位到責(zé)任本位》，浙江大學(xué)出版社2009年版，第9頁。

[2][英]洛克：《政府論（下）》，第64頁。

[3]盧劍峰：《行政決策法治化研究》，光明日?qǐng)?bào)出版社2011年版，第196頁。

[4]王國紅：《地方政府政策執(zhí)行中的問題與對(duì)策》，中共中央黨校出版社2011年版，第158頁。

[5]周亞越：《行政問責(zé)制研究》，中國檢察出版社2006年版，第38頁。

作者簡(jiǎn)介：

姜道余，1964年生，男，揚(yáng)州市委黨校教師。