新開發(fā)銀行的發(fā)展創(chuàng)新

【內(nèi)容提要】 金磚國家合作成立新的開發(fā)銀行，到底有哪些發(fā)展創(chuàng)新？本文認為，這主要體現(xiàn)在四個方面：一是新的主體身份，金磚國家從世界銀行的“畢業(yè)生”成為新開發(fā)銀行的出資人和股東，為南南合作提供更多且更具創(chuàng)新性的發(fā)展理念和發(fā)展資源；二是新的治理原則，強調(diào)平等共治的新原則，改變國際發(fā)展合作領域長期存在的不平等合作格局；三是新的發(fā)展角色，在國際發(fā)展合作體系中，新開發(fā)銀行既扮演合作補充者的角色，也扮演競爭和變革者的角色；四是新的合作紐帶，以共同發(fā)展使命取代價值觀基礎作為合作的紐帶，更加注重發(fā)展的實效。對于新開發(fā)銀行而言，未來將面臨一系列重要任務和挑戰(zhàn)，如發(fā)展融資創(chuàng)新和財務可持續(xù)性，擴大社會影響力和凸顯金磚特色，風險控制和可持續(xù)發(fā)展，以及服務金磚國家和更好惠及發(fā)展中國家，等等。新開發(fā)銀行未來更多的創(chuàng)新將取決于其治理模式是否能有效應對各種不確定性和挑戰(zhàn)，并且實現(xiàn)創(chuàng)新性的突破。

【關鍵詞】 新開發(fā)銀行 金磚國家 國際發(fā)展合作 發(fā)展創(chuàng)新

【作者簡介】 張海冰，上海國際問題研究院世界經(jīng)濟研究所所長，研究員

【中圖分類號】 F113

【文獻標識碼】 A

【文章編號】 1006-1568-（2015）05-0020-12

【DOI編號】 10.13851/j.cnki.gjzw.201505002

金磚國家合作成立了新開發(fā)銀行（New Development Bank）， 又稱金磚開發(fā)銀行，這對于國際發(fā)展合作而言意味著一個新時代的開啟。第二次世界大戰(zhàn)后建立的布雷頓森林體系，執(zhí)掌世界經(jīng)濟運行半個多世紀。作為布雷頓森林體系的產(chǎn)物，世界銀行長期以來一直居于國際多邊開發(fā)銀行體系的首要和核心地位。2014年正式成立的金磚國家開發(fā)銀行打破了主要由發(fā)達國家主導的國際發(fā)展合作格局，并被冠之以“新開發(fā)銀行”的名稱。很顯然的是，新開發(fā)銀行的“新”，遠遠超過新成立的國際開發(fā)銀行這一事實。本文認為，新開發(fā)銀行的“新”主要體現(xiàn)在主體身份、治理原則、發(fā)展角色與合作紐帶等四個方面的發(fā)展創(chuàng)新。

一、新的主體身份：

世界銀行的“畢業(yè)生”與新開發(fā)銀行的出資人

金磚國家發(fā)展面臨的新挑戰(zhàn)是傳統(tǒng)開發(fā)銀行體系所無力應對和解決的。傳統(tǒng)開發(fā)銀行的宗旨和主要職能聚焦于最不發(fā)達國家和中低收入國家的發(fā)展問題，主要圍繞減貧開展經(jīng)濟、社會、教育、醫(yī)療、政府治理等各方面的發(fā)展合作并實施援助項目。例如，世界銀行的主要任務是減少極端貧困和共享繁榮，并且致力于在2030年之前消除極端貧困。已經(jīng)進入中等收入或中高收入的新興市場國家并不是傳統(tǒng)國際多邊開發(fā)銀行資助的主要目標國家。根據(jù)世界銀行2015財年貸款畢業(yè)線的調(diào)整來看， 金磚五國都已經(jīng)不具備世界銀行國際開發(fā)協(xié)會（IDA）無息貸款的資格。其中，只有印度由于剛達到IDA貸款畢業(yè)線，暫時享有世界銀行提供的過渡期貸款。據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)顯示，印度2013年人均國民收入（GNI）為1 570美元，已經(jīng)超過畢業(yè)線，但是印度的極端貧困人口比例仍占其總?cè)丝诘?0%左右。 如此龐大的貧困人口規(guī)模，使得印度的減貧任務十分艱巨，也對實現(xiàn)全球減貧目標構(gòu)成巨大壓力。據(jù)世界銀行估算，2013年中國的人均GNI為6 550美元（2012年為5 740美元），仍是符合世界銀行貸款資格的國家，但是也即將面臨“畢業(yè)”。

就金磚五國而言，目前普遍面臨的新挑戰(zhàn)是實現(xiàn)更高層次的經(jīng)濟發(fā)展，主要是如何實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和保持經(jīng)濟相對高速增長，以適應不斷加速的城市化進程，特別是基礎設施領域的融資。依靠傳統(tǒng)的國際開發(fā)銀行體系，已經(jīng)很難滿足這部分基礎設施建設和完善的融資需求。目前，電力短缺已經(jīng)成為困擾印度經(jīng)濟社會發(fā)展的一大難題，即將舉辦奧運會的巴西也面臨基礎設施建設不足和巨大資金需求的問題，更不用說力圖開發(fā)遠東地區(qū)的俄羅斯也迫切需要大量基礎設施建設資金。根據(jù)世界銀行《2014年度發(fā)展報告》顯示，由于發(fā)展中國家需要在2020年底之前每年投入約1萬億美元，才能解決基礎設施建設資金不足的問題，因此幫助發(fā)展中國家滿足其基礎設施建設需求是世界銀行的最大業(yè)務之一，涉及資金總額為190億美元，占其向客戶國提供的資金總額的47%。 但是，發(fā)展中國家基礎設施建設仍存在巨大的資金缺口，即使加上其他地區(qū)性開發(fā)銀行的資金也不足以彌補。

資金從哪里來，對于已經(jīng)或即將從世界銀行“畢業(yè)”的金磚國家而言，尋找新的資金來源成為必然選擇，由此金磚開發(fā)銀行應運而生。金磚五國也實現(xiàn)了發(fā)展身份的轉(zhuǎn)變，成為新的國際開發(fā)銀行的出資人。此外，在新開發(fā)銀行建立初期，這五個成員國既是出資人，也是借款人。新開發(fā)銀行的初始規(guī)模是1 000億美元，首次出資為500億美元，每個成員國100億美元。作為出資人，如何管理好和用好發(fā)展資金，需要應對的問題遠比僅僅作為借款人要多得多，而且也更為困難。因此，觀察新開發(fā)銀行的創(chuàng)新，首要的問題是分析作為創(chuàng)始成員國的五個國家，如何平衡好出資人和借款人之間的雙重角色。與此同時，這種雙重角色也為新開發(fā)銀行更好地結(jié)合各成員國自身發(fā)展經(jīng)驗、更有針對性地為合作伙伴國提供發(fā)展項目資助，有效開展國際發(fā)展合作實踐創(chuàng)造了有利條件。

作為新開發(fā)銀行的創(chuàng)始成員國，金磚五國除了服務于自身的發(fā)展外，還應考慮如何更多地貢獻于南南發(fā)展合作，特別是在發(fā)展經(jīng)驗和知識分享方面。對此，中國財政部部長樓繼偉認為，新開發(fā)銀行有五個方面的創(chuàng)新：“一是創(chuàng)新發(fā)展理念。應堅持求同存異、開放包容、互利共贏的理念，支持各國探索適合自身特點的發(fā)展實踐和模式，促進發(fā)展理念的多樣化、經(jīng)驗的學習與借鑒。二是創(chuàng)新服務模式。積極為發(fā)展中國家提供量身定做的產(chǎn)品和服務，為實現(xiàn)跨越式經(jīng)濟發(fā)展和共同繁榮提供所需要的資金支持和經(jīng)驗借鑒。三是創(chuàng)新組織結(jié)構(gòu)。設計精簡和扁平化的組織架構(gòu)、靈活高效的業(yè)務運作流程，不斷提高機構(gòu)決策和運行效率。四是創(chuàng)新金融工具。不斷拓展投融資渠道，豐富融資方式，降低融資成本，并積極穩(wěn)妥地推動公私合作伙伴關系模式的廣泛應用。五是創(chuàng)新國際實踐。發(fā)展是一個動態(tài)的過程，并沒有所謂的‘最佳實踐。金磚銀行要在借鑒現(xiàn)有多邊開發(fā)機構(gòu)好的做法基礎上，勇于創(chuàng)新，努力追求更好的國際實踐?！?

借款人和貸款人，援助方與受援方的雙重角色，將有助于金磚五國在新開發(fā)銀行的運作中更好地選擇和實施發(fā)展項目，分享發(fā)展經(jīng)驗，引領發(fā)展理念。

二、新的治理原則：

改變國際發(fā)展合作中的不對等

新開發(fā)銀行的治理原則不同于傳統(tǒng)的開發(fā)銀行，平等共治是其最突出的特點之一。傳統(tǒng)的國際多邊開發(fā)銀行，基本上都是大股東主導的治理模式，按照經(jīng)濟實力決定出資比例，投票權(quán)與出資比例掛鉤。另外，世界銀行的歷屆行長皆是美國國籍，現(xiàn)任行長金墉也是韓裔美國人，亞洲開發(fā)銀行的行長自成立以來也都是由日本人擔任。金磚開發(fā)銀行則采取了不同的治理模式，行長由五個成員國家輪流委任，第一任行長來自印度，董事局主席來自巴西，理事會首屆主席來自俄羅斯。中國上海被選為總部所在地，新開發(fā)銀行的非洲區(qū)域中心則設在南非。五個成員國平等分享這一新的多邊開發(fā)銀行治理權(quán)力，開創(chuàng)了國際多邊開發(fā)銀行的全新治理模式。

對于新開發(fā)銀行的治理創(chuàng)新，中國財政部副部長朱光耀作出了這樣的評價：“金磚國家開發(fā)銀行的建立，體現(xiàn)了一種創(chuàng)新的機制模式，反映了金磚國家改革的理念。它確實與現(xiàn)有的開發(fā)銀行不同，它的構(gòu)成不是以經(jīng)濟規(guī)模作為股權(quán)分配的基礎，而是按照平等的原則，五個國家平分股權(quán)份額，各占20%，這在開發(fā)銀行機制上確實是一種新的探索、新的嘗試，也是一種新的革新?！?/p>

平等的治理原則體現(xiàn)了南南合作的內(nèi)在精神。就南南合作而言，其精神內(nèi)核在于平等，援助方與受援方應該是一種平等合作的伙伴關系，而非導師和學生的關系。平等合作在發(fā)展領域具有重要的現(xiàn)實意義，可以在很大程度上避免因為強加貸款條件和主觀臆斷的發(fā)展計劃所導致的援助失敗。20世紀80年代，世界銀行在發(fā)展中國家尤其是非洲實施的結(jié)構(gòu)改革計劃，大力推進市場化、私有化和自由化進程，不僅沒有幫助非洲擺脫貧困，反而制造了新的發(fā)展困境。為了獲得援助貸款，非洲國家被迫采取財政緊縮政策，減少公共開支，導致公共基礎設施投入嚴重不足。同時，過激和過急的自由化和私有化進程，導致非洲受援國的國有資產(chǎn)迅速流失，貧富分化加劇，新的動蕩和衰退使非洲大陸的發(fā)展重新陷入停滯狀態(tài)。結(jié)構(gòu)改革計劃的失敗說明，發(fā)展并不存在一個統(tǒng)一的自由化模式，關于如何促進發(fā)展的制度設計也不可能千篇一律。

近年來，世界銀行也越來越強調(diào)發(fā)展合作的針對性，提出國家合作的新方法，這種方法的核心是“國別伙伴框架”（CPF），它將取代目前的國別援助戰(zhàn)略（CAS），在充分考慮可持續(xù)性的基礎上，加快實現(xiàn)受援國消除極端貧困和共享繁榮的目標。為此，世界銀行推出新的系統(tǒng)性國別診斷（SCD），為制訂CPF提供更為全面的參考數(shù)據(jù)和資料。世界銀行工作方法正調(diào)整為以受援國為中心，將重點置于對該國發(fā)展議程最為重要的問題上，而非對世界銀行集團最重要的業(yè)務問題上，這是一個非常積極的轉(zhuǎn)變。同時，這也表明在國際發(fā)展合作領域，強調(diào)更具針對性和靈活性的發(fā)展方案正在取代過去那種以經(jīng)濟自由化和民主化改革為附帶條件的統(tǒng)一僵化方案。

新開發(fā)銀行將更多地結(jié)合金磚國家自身的發(fā)展經(jīng)驗，通過首批自薦樣本項目，探索更為有效和多樣化的發(fā)展方案。同時，新開發(fā)銀行從成立之初就秉持平等的治理原則，不僅有利于新開發(fā)銀行更好地協(xié)調(diào)不同意見，也有利于借款國發(fā)揮更大的自主性。只有基于平等協(xié)商的發(fā)展合作，才有可能最大限度調(diào)動發(fā)展伙伴的積極性，發(fā)展項目才有可能出現(xiàn)更多的創(chuàng)新嘗試。發(fā)展是一個復雜的系統(tǒng)性問題，不僅取決于各個國家和地區(qū)的經(jīng)濟基礎和資源稟賦，還涉及政治、文化、社會、地理甚至宗教等更為復雜多元的因素。沒有一種發(fā)展方案是萬能鑰匙，因此新開發(fā)銀行在探索發(fā)展的道路上必須將平等作為核心原則之一。平等治理原則包含兩方面內(nèi)容：一方面，新開發(fā)銀行的治理將采取平等的協(xié)商一致原則；另一方面，發(fā)展項目將采取不附加政治經(jīng)濟條件的平等合作原則。而這兩方面的特點正是傳統(tǒng)的國際多邊開發(fā)銀行所欠缺的。

三、新的發(fā)展角色：

與傳統(tǒng)國際多邊開發(fā)銀行在競爭中共生

對于金磚國家成立新開發(fā)銀行將會對全球多邊開發(fā)銀行體系乃至全球經(jīng)濟治理產(chǎn)生何種影響，一直存有較大爭議。代表性的觀點主要有兩種：一是“補充論”，認為新開發(fā)銀行是對現(xiàn)有國際多邊開發(fā)銀行體系的補充；這也是金磚五國對該銀行的定位。金磚國家領導人第六次會晤成果《福塔萊薩宣言》指出：“該銀行將本著穩(wěn)健的銀行業(yè)經(jīng)營原則，深化金磚國家間合作，作為全球發(fā)展領域的多邊和區(qū)域性金融機構(gòu)的補充，為實現(xiàn)強勁、可持續(xù)和平衡增長的共同目標作出貢獻?！?新開發(fā)銀行首任行長瓦曼·卡馬特在開業(yè)演講中表示，“金磚銀行并不是要挑戰(zhàn)現(xiàn)有體系，而是要不斷補充現(xiàn)有體系，銀行運營中將盡量采用最佳實踐，并以此為基礎，爭取做得更好?！?二是媒體廣為傳播的“挑戰(zhàn)論”， 認為新開發(fā)銀行是對美國主導的布雷頓森林體系的挑戰(zhàn)，同時也是新興市場國家對世界銀行和國際貨幣基金組織的份額權(quán)改革受阻的回應。代表性的觀點是：“盡管從西方的輕蔑態(tài)度中看不出金磚國家的計劃有利于世界發(fā)展，但事實的確如此。有兩種立場：一是對五個國情迥異的國家有條理地組建機構(gòu)并維持運行的想法嗤之以鼻；二是擔心世界銀行和IMF所象征的世界秩序?qū)⒈罎ⅰ！?當然，也有觀點認為“挑戰(zhàn)論”本身并不成立：“那種認為金磚國家將‘威脅或‘推翻現(xiàn)有國際秩序的觀點充滿了民族中心主義的邏輯，因此只有發(fā)達國家認為這種觀點是成立的?！?此外還有人擔心，新開發(fā)銀行可能加劇國際發(fā)展合作體系的碎片化。

客觀地講，新開發(fā)銀行兼具補充性和競爭性影響，因其順應了國際發(fā)展合作體系變遷的客觀趨勢和需要。在世界銀行負責歐洲和中亞國家的前副行長約翰尼斯·林（Johannes F. Linn）看來，“國際發(fā)展合作體系正在發(fā)生兩個重大變化：一是國際發(fā)展融資體系發(fā)生變化。從發(fā)展融資的來源來看，從20世紀50年代到90年代，傳統(tǒng)國際發(fā)展合作體系由三個支柱構(gòu)成：國際貨幣基金組織（IMF）和多邊開發(fā)銀行（MDBs）的多邊官方支柱，來自工業(yè)化國家發(fā)展援助機構(gòu)的雙邊官方支柱，商業(yè)銀行和投資者組成的私人支柱。21世紀以來，私人投資者、次區(qū)域開發(fā)銀行以及大量針對特定領域的垂直基金在國際發(fā)展融資體系中的影響力越來越大。第二個變化是南北國家分野的消失。越來越多發(fā)展中國家成為國際發(fā)展合作的資金和技術(shù)提供者”。 “新開發(fā)銀行肩負著促進新興和發(fā)展中國家基礎設施建設與可持續(xù)發(fā)展的歷史重任，是國際發(fā)展體系的一個新成員和新伙伴。在全球基礎設施融資需求巨大、發(fā)展資金嚴重匱乏的背景下，新開發(fā)銀行是對現(xiàn)有全球和區(qū)域多邊開發(fā)機構(gòu)的有益補充。從歷史經(jīng)驗看，亞洲開發(fā)銀行、歐洲復興開發(fā)銀行等多邊開發(fā)銀行的設立，不僅沒有削弱世界銀行等已有多邊開發(fā)銀行的影響力，而且增強了多邊開發(fā)性金融的整體力量，是對現(xiàn)有多邊發(fā)展體系的強化。特別是在全球經(jīng)濟持續(xù)低迷的形勢下，新開發(fā)銀行將為國際發(fā)展事業(yè)作出積極貢獻。”

總之，新開發(fā)銀行的加入正在使國際發(fā)展合作體系發(fā)生新的變化。一方面，它開拓了新的國際發(fā)展合作融資渠道，兼具傳統(tǒng)開發(fā)銀行和針對特定發(fā)展領域的垂直基金的優(yōu)勢，同時新開發(fā)銀行的職能和宗旨更聚焦于基礎設施建設和與可持續(xù)發(fā)展相關的項目。另一方面，新開發(fā)銀行的加入也產(chǎn)生了真正的“鯰魚效應”。多元國際發(fā)展合作主體之間如果能夠形成良好的競爭或分工，并開展合作，則有可能提高援助效率，取得發(fā)展成果?？傊?，國際發(fā)展合作體系在資金使用、治理方式、項目選擇、發(fā)展理念等各方面都應該做出順應時代發(fā)展的新調(diào)整，而新開發(fā)銀行加速了這一調(diào)整進程。

四、新的合作紐帶：

以發(fā)展使命取代價值觀導向

新開發(fā)銀行建立的基礎在于金磚五國共同發(fā)展的現(xiàn)實需要，有別于傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行和發(fā)展機構(gòu)所強調(diào)的共同價值觀基礎，也不會在發(fā)展合作項目中附加具有價值觀導向的政治或者經(jīng)濟條件。因此，新開發(fā)銀行不是一個價值觀綁定和輸出的開發(fā)機構(gòu)，而是以實現(xiàn)共同發(fā)展為紐帶的新興開發(fā)銀行。

如果觀察七國集團的合作，共同的價值觀似乎是有效合作不可或缺的因素。但對于金磚國家而言，不同的政治體制、文化傳統(tǒng)、宗教信仰、民族構(gòu)成和發(fā)展階段等導致它們很難找到或構(gòu)建共同的價值觀基礎?！俺送瑸榻鸫u國家之外，這五個國家沒有多少共同點；而金磚一詞不過是高盛（Goldman Sachs）構(gòu)想出來的一個營銷概念。與普通的多邊集團不同，金磚國家在地理上相對分散，不具備地緣上的親近感。而且國家之間規(guī)模差異巨大，不屬于同一重量級，其中中國的經(jīng)濟規(guī)模是南非的24倍，這意味著金磚集團很難實現(xiàn)內(nèi)部權(quán)力的公平分配?！?對于這一新生的開發(fā)銀行，多數(shù)質(zhì)疑也正是緣于這種巨大的差異性。那么究竟是什么因素使得金磚五國能夠走到一起？顯然，僅是高盛的創(chuàng)意概念是不夠的。從根本上來看，促使金磚國家加強機制化合作的紐帶在于其共同的發(fā)展使命。

從國際層面看，這一發(fā)展使命在于改革不公平的全球經(jīng)濟治理體系，爭取話語權(quán)并擴大影響力。金磚五國在各自地區(qū)都是具有重要影響力的大國，并且都希望能夠發(fā)揮更大的國際影響力，擁有更多話語權(quán)，而金磚合作提供了這樣一個平臺。在美國國際戰(zhàn)略研究中心（CSIS）一份展望2015年的報告中，專門討論了金磚國家中與西方擁有共同價值觀的三個民主國家（印度、巴西和南非）為何對金磚合作和組建新的開發(fā)銀行有強烈興趣。報告的一個基本結(jié)論是發(fā)展的現(xiàn)實需要：盡管印度視中國為經(jīng)濟和政治競爭對手，但在改革布雷頓森林體系上與中國有共識；巴西雖然是拉美地區(qū)大國，但受制于美國影響，需要在國際上拓展新的發(fā)展空間；南非則將金磚合作看作對抗西方影響的平衡力量，可增強其在非洲地區(qū)的影響力并獲得更多投資機會。

從國內(nèi)層面看，共同的發(fā)展使命是實現(xiàn)各自經(jīng)濟發(fā)展。世界上沒有現(xiàn)成的發(fā)展模式和發(fā)展道路，世界經(jīng)濟經(jīng)歷多次危機證明，沒有一種經(jīng)濟制度和發(fā)展模式是通用的。對新興市場國家而言，普遍面臨著發(fā)展和轉(zhuǎn)型的問題，探索適合自身的發(fā)展道路成為必然選擇。因此，共同的發(fā)展使命才是將金磚五國緊密聯(lián)系在一起的紐帶。2015年7月，習近平主席在俄羅斯烏法舉行的金磚國家領導人第七次會晤上發(fā)表題為《共建伙伴關系 共創(chuàng)美好未來》的主旨講話，強調(diào)要構(gòu)建促進共同發(fā)展的伙伴關系：“我們要以建設利益共享的價值鏈和利益融合的大市場為目標，共同構(gòu)建更緊密的經(jīng)濟伙伴關系，發(fā)揮各成員國在資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上的互補優(yōu)勢，合力拓展更大發(fā)展空間”

為實現(xiàn)共同發(fā)展目標，新開發(fā)銀行選擇聚焦基礎設施建設。如果說傳統(tǒng)的國際多邊開發(fā)銀行是門類相對齊全的發(fā)展銀行，那么新開發(fā)銀行則是更具針對性的專業(yè)性開發(fā)銀行。從這個意義上講，新開發(fā)銀行是一種創(chuàng)新性的探索嘗試。而且，將基礎設施建設作為發(fā)展合作的重點，是結(jié)合五個成員國現(xiàn)實發(fā)展需要的務實選擇。就基礎設施建設的投入來講，既包括硬件方面的基礎設施，如道路、橋梁、電力供應、能源資源的運輸通道建設等，也包括軟件方面的基礎設施建設投入，如完善社會治理和社會保障體系建設，人力資源培訓和教育資源的投入，以及醫(yī)療衛(wèi)生領域和環(huán)境保護領域的資源投入，等等。可以認為，以基礎設施建設作為新開發(fā)銀行的功能重點，不僅可以切實帶動經(jīng)濟發(fā)展，而且也將促進技術(shù)、教育、福利等各個社會領域的能力建設和完善。更為重要的，新開發(fā)銀行介入基礎設施建設有助于促進私人資本進入這一領域，從而動員更多的社會資金和力量來彌補基礎設施建設缺口，服務于實現(xiàn)全球可持續(xù)發(fā)展的共同目標。

結(jié)語：挑戰(zhàn)與創(chuàng)新

新開發(fā)銀行的探索才剛剛開始，對于一個新生的國際多邊開發(fā)銀行而言，預估挑戰(zhàn)和不確定因素尤為重要。新開發(fā)銀行未來更多的創(chuàng)新將取決于其治理模式是否能夠有效應對各種潛在的不確定性和挑戰(zhàn)，以及能否實現(xiàn)創(chuàng)新性的突破。

從挑戰(zhàn)的角度看，新開發(fā)銀行首先要面臨的問題是如何確保財務可持續(xù)性，這是新開發(fā)銀行可持續(xù)運營的前提。基礎設施建設領域的投融資基本上都面臨資金投入量大、建設周期長、回報很難在短期內(nèi)兌現(xiàn)以及潛在政治、經(jīng)濟甚至安全風險高的問題。如何從機制和制度上有效化解這些潛在的風險？新開發(fā)銀行在資金提供方面是否具備可持續(xù)增資的可能？美國國際戰(zhàn)略研究中心資深研究員馬修·古德曼（Matthew P. Goodman）在評價新開發(fā)銀行時曾質(zhì)疑，“從資金募集來看，新開發(fā)銀行初期每個國家繳付100億美元，并且未來要確保五個創(chuàng)始成員國的總股本比例始終不低于55%，在后續(xù)增資中，如何確保資金實力較弱國家如南非的資金繳付？” 總之，對于新開發(fā)銀行而言，資金的安全、資金的分配和增資的來源都是需要認真考慮和規(guī)劃的問題。

其次，如何擴大新開發(fā)銀行的社會影響力，并彰顯其優(yōu)勢？就項目領域而言，基礎設施建設涉及環(huán)境問題及人員轉(zhuǎn)移安置等諸多社會問題，很有可能會對新開發(fā)銀行的社會形象帶來負面影響。新開發(fā)銀行能夠比傳統(tǒng)開發(fā)銀行和雙邊發(fā)展合作做得更好嗎？美國財政部負責國際事務的副部長內(nèi)森·希茨（Nathan Sheets）認為，“金磚銀行的有效運作需要兩點：一是重視其對現(xiàn)有機制的補充性和附加性；二是吸取發(fā)展融資方面的經(jīng)驗教訓，包括良好的治理、債務的可持續(xù)性、充分考慮和強調(diào)環(huán)境問題。” 鑒于基礎設施建設可能引發(fā)的問題涉及一整套項目制度設計，新開發(fā)銀行能否獨辟蹊徑創(chuàng)新性地加以應對？因此，新開發(fā)銀行在發(fā)展項目選擇、項目實施、發(fā)展理念和社會貢獻等方面都需要有審慎和長遠的戰(zhàn)略考慮，突出金磚特色是核心。

再次，對以基礎設施建設為核心業(yè)務的開發(fā)銀行而言，一個明顯的難題是風險控制。傳統(tǒng)的國際多邊開發(fā)銀行并非不重視基礎設施建設，而發(fā)展中國家和地區(qū)基礎設施建設不足又是一個常態(tài)化的瓶頸，其主要原因除資金不足外，風險控制是一個重要的制約因素。投資基礎設施項目的風險主要來自三個方面：一是經(jīng)濟風險。作為一個開發(fā)銀行，必須要考慮資金的可持續(xù)性、財務的可持續(xù)性問題。以金磚五國目前的信用評級來看，在國際市場籌措資金并非易事。二是政治和安全風險?？鐕涂绲貐^(qū)基礎設施項目，尤其是那些可能涉及脆弱國家和地區(qū)的基礎設施建設，往往也是受到政治和安全風險影響最多和最難應對的項目。盡管這些項目可能對減貧和發(fā)展大有裨益，但是不可控的政治動蕩和安全因素依然是首當其沖的制約因素。三是社會和環(huán)境風險。因此，新開發(fā)銀行在項目風險評估和風險控制方面，需要更多投入。

最后，新開發(fā)銀行在更好地服務金磚國家經(jīng)濟發(fā)展的同時，如何惠及更多的發(fā)展中國家？從目前發(fā)展看，新開發(fā)銀行的首批項目將來自五個成員國的自薦，且首批項目預計將在五個金磚國家成員國國內(nèi)。中國財政部副部長朱光耀在“第三屆金磚國家財經(jīng)論壇”上透露，“金磚五國的臨時董事都一致表示，要按照金磚國家領導人的要求，盡快準備好各自國家的一到兩個有質(zhì)量的項目，確保新開發(fā)銀行一旦投入運作，盡快實現(xiàn)金磚國家的首批項目。我們期望通過各國共同努力，確保新開發(fā)銀行在2015年底之前投入運作，切實促進金磚國家基礎設施的發(fā)展和經(jīng)濟的增長?！?這種先內(nèi)部試驗的作法不失為一種謹慎的操作策略。但是，如何使新開發(fā)銀行成為更多發(fā)展中國家的融資新渠道，需要給予足夠的關注。否則，新開發(fā)銀行很容易被看作是一個服務于小集團的組織。此外，就國際發(fā)展合作而言，新開發(fā)銀行除了資金上的貢獻外，如何在發(fā)展理念和發(fā)展經(jīng)驗的知識分享上作出更多貢獻也是必須加以考慮的課題。越來越多的案例表明，對發(fā)展的不同認知正影響著不同發(fā)展中國家和地區(qū)的貧困人群對基礎設施類發(fā)展項目的看法多樣化。如果一個基礎設施建設項目有可能改變當?shù)氐纳鷳B(tài)和人居模式，就不可避免地要面對來自環(huán)境保護和社會文化傳承方面的質(zhì)疑。經(jīng)濟發(fā)展并不是所有發(fā)展中國家和貧困地區(qū)對發(fā)展的全部定義；相較于經(jīng)濟發(fā)展，可持續(xù)發(fā)展的理念越來越深入人心。對此，新開發(fā)銀行想要比傳統(tǒng)開發(fā)銀行做得更好，就需要對發(fā)展問題提出更好的、更具創(chuàng)新性的解決方案。

總體而言，新開發(fā)銀行的建立是一個全新的開始，意味著國際發(fā)展合作體系正朝著更加多元和平等的方向發(fā)展。人們也期待新開發(fā)銀行能夠在基礎設施建設這一傳統(tǒng)發(fā)展領域，作出新的時代貢獻。

[收稿日期：2015-08-04]

[修回日期：2015-08-28]

[責任編輯：陳鴻斌]