南寧市土地整治項(xiàng)目管理模式改革分析

王月基 黃天能

摘 要 當(dāng)前，土地整治項(xiàng)目管理模式是實(shí)施主體與管理主體為同一單位，易于混淆責(zé)權(quán)。同時(shí)，土地整治項(xiàng)目管理環(huán)節(jié)多，牽涉部門多，整合資金難，且土地整治易產(chǎn)生土地權(quán)屬糾紛，調(diào)解糾紛難度大。隨著土地整治項(xiàng)目越來越多，組織實(shí)施與加強(qiáng)監(jiān)管分身泛術(shù)。為順應(yīng)當(dāng)前改革形勢的需要，南寧市開展土地整治項(xiàng)目管理模式改革試點(diǎn)。

關(guān)鍵詞 土地整治項(xiàng)目；管理模式；廣西南寧市

中圖分類號(hào)：S28 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B 文章編號(hào)：1673-890X（2015）24--02

1 南寧市概況

南寧市位于廣西壯族自治區(qū)南部偏西，是廣西壯族自治區(qū)首府，轄青秀區(qū)、興寧區(qū)、江南區(qū)、良慶區(qū)、邕寧區(qū)、西鄉(xiāng)塘區(qū)、武鳴縣、橫縣、隆安縣、馬山縣、上林縣及賓陽縣，總?cè)丝?13萬人，總面積22 112 km2，其中建成區(qū)面積242 km2，地處亞熱帶，介于東經(jīng)107°45′～108°51′，北緯22°13′～23°32′。南寧市處于中國華南、西南和東南亞經(jīng)濟(jì)圈的結(jié)合部，是環(huán)北部灣沿岸重要經(jīng)濟(jì)中心，是華南沿海和西南腹地兩大經(jīng)濟(jì)區(qū)的結(jié)合部以及東南亞經(jīng)濟(jì)圈的連接點(diǎn)，是新崛起的大西南出海通道樞紐城市。

2014年，南寧市實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值3 148.30億元，按可比價(jià)格計(jì)算，增長8.5%。其中，第一產(chǎn)業(yè)增加值355.09億元，增長4.3%；第二產(chǎn)業(yè)增加值1 251.54億元，增長9.9%；第三產(chǎn)業(yè)增加值1 541.67億元，增長8.2%。南寧市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入27 075元，在廣西全區(qū)14個(gè)市中排名第1位，比上年同期增加1 742元，增長9.1%；南寧市農(nóng)村居民人均純收入8 576元，在全區(qū)14個(gè)市中排名第8位，比上年同期增加891元，增長11.6%。

南寧市是廣西的主要產(chǎn)糧區(qū)和經(jīng)濟(jì)作物基地，主要種植水稻、玉米、甘蔗、木薯和花生等作物。2006年，糧食種植面積41.94萬hm2，總產(chǎn)量181.91萬t；甘蔗種植面積13.78萬hm2，總產(chǎn)量956.68萬t；水果種植面積8.80萬hm2，總產(chǎn)量77.33萬t；蔬菜種植面積15.09萬hm2，總產(chǎn)量291.47萬t，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值122.82億元。

土地是農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)，土地整治利國利民。

2 土地整治項(xiàng)目管理模式現(xiàn)狀

2.1 實(shí)施主體與管理主體為同一單位，易于混淆責(zé)權(quán)

傳統(tǒng)的土地整治項(xiàng)目管理模式為國土部門主導(dǎo)，相關(guān)職能部門相配合的管理模式。實(shí)踐證明，此種模式極易出現(xiàn)“既是運(yùn)動(dòng)員也是裁判員”的情況，易于混淆責(zé)權(quán)，不利于公正、客觀地管理土地整治項(xiàng)目。

2.2 管理環(huán)節(jié)多，牽涉部門多，整合資金難

土地整治項(xiàng)目管理是一項(xiàng)龐雜的工程，包含可行性研究、規(guī)劃設(shè)計(jì)、項(xiàng)目招投標(biāo)、工程施工及驗(yàn)收確認(rèn)等諸多管理環(huán)節(jié)，并牽涉國土、農(nóng)業(yè)、交通、水利、財(cái)政及審計(jì)等部門，這些部門領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用的發(fā)揮次于政府。同時(shí)，土地整治項(xiàng)目涉及的資金額一般都較大，在部門間整合資金的難度高，不利于土地整治項(xiàng)目的整體快速推進(jìn)。

2.3 易產(chǎn)生土地權(quán)屬糾紛，調(diào)解糾紛難度大

土地整治項(xiàng)目一般分布于廣大農(nóng)村地區(qū)，涉及群眾切身利益，易產(chǎn)生土地權(quán)屬糾紛，但市級(jí)土地整理機(jī)構(gòu)因職能所限，無調(diào)解糾紛的基礎(chǔ)與優(yōu)勢，欠缺調(diào)解土地權(quán)屬糾紛的經(jīng)驗(yàn)，糾紛調(diào)解難度大，不利于土地整治項(xiàng)目整體效益的發(fā)揮。

2.4 項(xiàng)目越來越多，組織實(shí)施與加強(qiáng)監(jiān)管分身泛術(shù)

自2009年以來，廣西壯族自治區(qū)批復(fù)南寧市土地整治項(xiàng)目共計(jì)100個(gè)。僅2013年，南寧市所獲批復(fù)項(xiàng)目數(shù)就達(dá)32個(gè)，占32%。隨著耕地保護(hù)的力度不斷加強(qiáng)，土地整治受到越來越高的重視，土地整治項(xiàng)目隨之越來越多，原土地整治項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)既要組織項(xiàng)目實(shí)施，又要對項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行督導(dǎo)監(jiān)管。機(jī)構(gòu)規(guī)模長期較為固定，導(dǎo)致分身泛術(shù)，難以兼顧，不利于保證及加強(qiáng)土地整治項(xiàng)目管理質(zhì)量。

3 改革的必要性

社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，對耕地保護(hù)提出了新的要求，2014年國土資源部更是出臺(tái)了耕地占補(bǔ)平衡新政《關(guān)于強(qiáng)化管控落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知》（國土資發(fā)〔2014〕18號(hào)），土地整治作為耕地保護(hù)的最有效措施之一，土地整治項(xiàng)目管理的形勢也發(fā)生了明顯改變。為適應(yīng)改革發(fā)展的步伐，不應(yīng)固步自封，必須打破傳統(tǒng)的土地整治項(xiàng)目管理模式，積極適應(yīng)新形勢的發(fā)展要求，以保持及加快耕地保護(hù)事業(yè)發(fā)展。

4 改革建議

4.1 調(diào)整實(shí)施主體，分清責(zé)權(quán)關(guān)系

第一責(zé)任單位由市級(jí)國土部門調(diào)整為縣（區(qū)）人民

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政府，業(yè)主單位由市級(jí)土地整理機(jī)構(gòu)調(diào)整為縣（區(qū)）土地整理機(jī)構(gòu)，逐步強(qiáng)化項(xiàng)目所在地人民政府對項(xiàng)目建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，并充分調(diào)動(dòng)各相關(guān)職能部門的積極能動(dòng)性，形成土地整治項(xiàng)目建設(shè)強(qiáng)大工作合力，以此明確責(zé)任分工，分清責(zé)權(quán)關(guān)系，拆分“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”；調(diào)整實(shí)施主體，由政府主導(dǎo)，村、隊(duì)基層農(nóng)村組織參與，利于發(fā)揮基層組織涉及面廣、人員眾多的優(yōu)勢，能及時(shí)調(diào)解土地整治項(xiàng)目實(shí)施過程中產(chǎn)生的土地權(quán)屬糾紛，可積極推進(jìn)土地整治項(xiàng)目實(shí)施，更好地發(fā)揮土地整治綜合效益。

4.2 機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型，權(quán)限下放

將土地整治項(xiàng)目管理權(quán)限下放，原土地整治項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)由原來在土地整治項(xiàng)目實(shí)施過程中“挑大梁”的角色轉(zhuǎn)型為協(xié)助縣（區(qū)）政府開展項(xiàng)目前期工作，配合自治區(qū)國土部門對項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督、管理、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，并會(huì)同相關(guān)部門開展項(xiàng)目驗(yàn)收，以形成了“政府牽頭、部門協(xié)同、群眾參與、上下聯(lián)動(dòng)”的工作機(jī)制。

4.3 將改革試點(diǎn)由點(diǎn)帶面，逐步鋪開

目前，南寧市實(shí)施的江南區(qū)和邕寧區(qū)整縣推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田土地整治重大工程、良慶區(qū)壇良土地整治項(xiàng)目、高產(chǎn)高糖建設(shè)基地項(xiàng)目及耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目均由市人民政府統(tǒng)一組織，建立市人民政府、縣（區(qū)）人民政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府三級(jí)項(xiàng)目實(shí)施責(zé)任制。當(dāng)前，該改革試點(diǎn)正有條不紊的推進(jìn)，效果明顯。之后可進(jìn)一步推行這種管理模式，擴(kuò)大改革范圍及影響力度，逐步形成新型的土地整治項(xiàng)目管理模式。

4.4 加強(qiáng)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，進(jìn)一步提高工作人員業(yè)務(wù)技能

項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)的隊(duì)伍建設(shè)工作直接關(guān)系和影響項(xiàng)目建設(shè)工作的有效實(shí)施和順利推進(jìn)，要想把土地整治工作做得更好，必須要有一支高素質(zhì)的專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍做保證。下一步應(yīng)加強(qiáng)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，明確縣（區(qū)）土地整理機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配套、責(zé)任義務(wù)等相關(guān)事項(xiàng)。同時(shí)，不斷加強(qiáng)從業(yè)人員的土地整治專業(yè)技術(shù)和政策法規(guī)的培訓(xùn)，提升從業(yè)人員的管理水平，提高土地整治實(shí)施與管理的科學(xué)性和先進(jìn)性。

4.5 完善項(xiàng)目管理體制，鼓勵(lì)社會(huì)資金參與

不斷完善項(xiàng)目管理體制，為土地整治項(xiàng)目營造良好的投資環(huán)境。同時(shí)，引入社會(huì)資金，并通過“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等多項(xiàng)激勵(lì)措施，增強(qiáng)土地整治工作的推動(dòng)力及土地整理項(xiàng)目市場競爭力，由政府資金與社會(huì)資金協(xié)同作用，保證土地整治市場活力。

5 結(jié)語

南寧市試行土地整治項(xiàng)目管理模式改革是保障土地整治項(xiàng)目科學(xué)管理的需要，它并不是要全盤否定原來的土地整治項(xiàng)目管理模式，而是對其進(jìn)行補(bǔ)充，是土地整治項(xiàng)目管理模式的一種創(chuàng)新，總體上促使土地整治項(xiàng)目管理更加靈活。目前，該模式正逐步推開，成為土地整治項(xiàng)目管理的主要模式，并正在接受實(shí)踐檢驗(yàn)。

（責(zé)任編輯：趙中正）