農(nóng)民工流動與城鎮(zhèn)化健康發(fā)展

范 毅 榮西武

農(nóng)民工問題是我國一項長期戰(zhàn)略性任務。解決好農(nóng)民工問題是實現(xiàn)我國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的迫切需求，是保持社會穩(wěn)定、建設和諧社會的關(guān)鍵所在，是貫徹“以人為本”科學發(fā)展的內(nèi)在要求。

一、農(nóng)民工流動與中國城鎮(zhèn)化發(fā)展

(一)農(nóng)民工對我聞經(jīng)濟社會發(fā)展的重要意義

1、農(nóng)民工緩解了城市勞動力資源不足

農(nóng)民工是我國產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分。以農(nóng)民工為主體的流動人口為城市二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了低成本的勞動力，滿足了工業(yè)化發(fā)展的勞動力需求。據(jù)有關(guān)部門的調(diào)查，農(nóng)民工占第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員的58％，第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員的52％。有關(guān)研究表明，農(nóng)村人口的流動對改革開放以來中國經(jīng)濟增長的貢獻在15-20％。

2、優(yōu)化了城市人口年齡結(jié)構(gòu)

1999年，我國進入老齡化社會。大城市老齡化趨勢更為突出。流動人口融入城市社會，將緩解城市的老齡人口負擔壓力。以北京市為例，2007年，如果將420萬農(nóng)民工計人，則老年人口比重和撫養(yǎng)系數(shù)將分別為12.9％和16.0％，分別比按戶籍人口計算低4.4和7.6個百分點。再看上海，2007年如果將479萬農(nóng)民工計人。則老年人口比重和撫養(yǎng)系數(shù)將分別為15.4％和19.7％，分別比按戶籍人口計算低5.4和9.7個百分點。

3、有助于擴大內(nèi)需

以2005年為例，農(nóng)民工的消費能力是農(nóng)村居民的2.2倍。與此同時，城市流動人口的增加也帶來城市住房、基礎(chǔ)設施等方面需求的增加。從投資看，滿足城鎮(zhèn)化需求，每年的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設施建設投資至少為1萬億元，城鎮(zhèn)住房建設投資至少為1萬億元(聯(lián)合國建議占CDP的5％)。從實際的消費能力看，城鎮(zhèn)居民的消費能力是農(nóng)民工的1.7倍，穩(wěn)定進城農(nóng)民工，促進農(nóng)民工融入城市社會對擴大消費具有重要意義。

4、有助于促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

人口從農(nóng)村流向城市，為城市工業(yè)化發(fā)展貢獻了力量，促進了城市的發(fā)展。在此同時，也從根本上解決了農(nóng)村的發(fā)展問題。畢竟“減少農(nóng)民才能富裕農(nóng)民”，這是城鎮(zhèn)化對于未來我國農(nóng)村發(fā)展重要性的基本認識。近年來，每年農(nóng)民工可為農(nóng)村增加收入在5000億元以上。工資性收入也已經(jīng)成為農(nóng)民增收的主要渠道。

(二)農(nóng)民工是我國城鎮(zhèn)化進程的主體

1、城鎮(zhèn)化主體是農(nóng)民工

2007年我國非農(nóng)業(yè)人口4.3億，占城鎮(zhèn)人口的73％，城鎮(zhèn)人口中還有1.6億是來自農(nóng)村的進城務工人口，占27％，比1995年提高了7個百分點。在部分省份農(nóng)村進城務工人員占城鎮(zhèn)人口的比重甚至超過了50％，比如浙江，農(nóng)村進城務工人員占城鎮(zhèn)人口的比重已達53.6％。

2、農(nóng)民工流動促進了申西部城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展

對于中西部省份來說，人口流出降低了農(nóng)村人口的比重，農(nóng)村人口流出的增多加快了城鎮(zhèn)化發(fā)展速度。2007年，河南、四川、湖南、安徽等省市農(nóng)民工跨省流出分別比2005年增加了265.12萬、168.82萬、104.58萬、91.02萬，對城鎮(zhèn)化率的貢獻分別為0.93、0.71、0.64、0.56個百分點，這些省份城鎮(zhèn)化率在此期間分別增長3.69、2.6、3.46、3.21個百分點，遠遠高于同期全國城鎮(zhèn)化增長速度。

3、農(nóng)民工流動提高了東部地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平

東部地區(qū)外來務工人員和本地農(nóng)村人口進城增加了本地城鎮(zhèn)人口，提高了城鎮(zhèn)化水平，提升幅度較大的省份有浙江、北京、上海、天津和廣東。2007年農(nóng)民工的貢獻率分別為30.68、27.86、24.72、24.44、18.55個百分點，分別比2005年提高了0.51、1.92、0.44、3.51、2.44個百分點。流動人口流入的增多大大提高了城鎮(zhèn)化發(fā)展水平。

(三)人口流動和城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢

1、城鎮(zhèn)化將維持快速增長趨勢

2007年我國城鎮(zhèn)化率為44.9％，還處于城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的前期階段，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的趨勢將會繼續(xù)維持。最近，多家研究機構(gòu)和學者對中國城鎮(zhèn)化進程進行了展望。從預測來看，認同了未來中國城鎮(zhèn)化將要快速發(fā)展的基本觀點。從預測結(jié)果來看，未來十余年城鎮(zhèn)人口年均增長在1400－2400萬之間。

2、城市群和都市圈吸納人口比重將會增加

“十一五”規(guī)劃綱要已明確提出“要把城市群作為推進城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)”。從2005年人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)來看，珠三角、長三角和京津都市圈吸納的跨省流動人口分別比2000年增長3.46％、53.95％和38.2％，要快于同期城鎮(zhèn)人口的增長速度。在東部地區(qū)除三大城市群外，山東半島、沈(陽)大(連)、海西等地區(qū)也逐漸開始具備吸納人口發(fā)展成為新的城市群的條件。

3、人口將會繼續(xù)向東部流動，中西部中心城市規(guī)模將會增大

從已有數(shù)據(jù)來看人口向東部集中的趨勢在加強；在未來，人才、技術(shù)和資金等方面的優(yōu)勢將確保東部地區(qū)的發(fā)展，人口向東部地區(qū)的集中趨勢將可以繼續(xù)維持。據(jù)有關(guān)預測，到2030年中西部地區(qū)僅湖北人口會略有增長，人口增長主要出現(xiàn)在東部地區(qū)。在中西部一些發(fā)展基礎(chǔ)較好的區(qū)域性中心城市，將承擔起區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展龍頭和集聚人口的作用，比如像中西部的省會城市、一些區(qū)域性中心城市將會加速發(fā)展等。

二、從城鎮(zhèn)化發(fā)展角度認識農(nóng)民工管理中存在的問題

(一)對農(nóng)民工認識存在偏差

沒有從中國長期發(fā)展戰(zhàn)略和促進城鎮(zhèn)發(fā)展角度來認識農(nóng)民工問題。在實踐中，一些城鎮(zhèn)政府對農(nóng)民工的管理多于服務，更多的是關(guān)注社會治安、環(huán)境衛(wèi)生、計劃生育等上級政府考核內(nèi)容，而在居住、創(chuàng)業(yè)發(fā)展等方面服務還不夠。過分強調(diào)高層次技術(shù)人才的吸納，而忽視大量為城市發(fā)展貢獻巨大的流動人口，部分地方政府甚至希望通過減少流動人口總量的方式來提高所謂的人均產(chǎn)值。

(二)政策供給與農(nóng)民工需求之間存在偏差

首先，政策供給忽視農(nóng)民工基本需求狀況。例如，相關(guān)政策規(guī)定農(nóng)民工子女教育以流人地公辦學校為主，而公辦學校就學成本、教材設置等問題卻成為流動人口子女就學的一道障礙。其次，制度設計比較僵化，沒有考慮到不同層次流動人口的需求。流動人口社會分層現(xiàn)象已是基本現(xiàn)實，但是政策大多采取”一刀切”方式，未考慮不同層次流動人口需求。再次，制度設計比照城鎮(zhèn)制度，不符合流動人口實際情況。如基本養(yǎng)老保險規(guī)定必須在一個地方累計繳費15年以上才能享受退休待遇，設置時間限制就帶有十分明顯的“城鎮(zhèn)”色彩和計劃經(jīng)濟色彩。

(三)政策滯后于實踐

各地對流動人口管理和服務進行了一些必要的探索，但大多還沒有上升到國家層面，政策供給遠滯后于社會實踐。這主要在于：一是實踐與現(xiàn)行政策

存在沖突。例如解決流動人口居住主要途徑的出租屋在實踐中與現(xiàn)行規(guī)劃體制、土地制度等方面存在沖突。二是地方實踐不能得到現(xiàn)行政策承認。例如政策上對打工子弟學校的漠視，實踐中對打工子弟學校的片面取締。三是地方實踐的“碎片化”。在一些方面，本應由中央政府進行統(tǒng)籌管理，但是中央政府并沒有承擔起相應責任，而是由地方政府進行統(tǒng)籌，統(tǒng)籌層次不高，地方實踐難以統(tǒng)一。比如在養(yǎng)老保險，目前大致可以概括為“廣東模式”、“上海模式”、“浙江模式”等幾種保障方式。

(四)有關(guān)農(nóng)民工管理服務法規(guī)不健全，機構(gòu)不完善

在農(nóng)民工管理服務方面的法規(guī)很不完善，例如說農(nóng)民工權(quán)益保障，大多規(guī)定是原則性的，缺乏具體的法律保障和實施辦法；在統(tǒng)計制度上，進城農(nóng)民工已經(jīng)納入城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計范疇，卻仍然沒有納入城鎮(zhèn)失業(yè)統(tǒng)計中，進城農(nóng)民工在就業(yè)等方面并不能享受與城鎮(zhèn)居民同等公共服務水平。在農(nóng)民工管理方面還存在機構(gòu)不健全、部門分割等現(xiàn)象，例如說人口登記在公安部門，教育歸教育部門管理，培訓歸農(nóng)業(yè)、勞動等部門管理，計劃生育歸計生部門管理，各個部門分頭管理，彼此之間缺少必要協(xié)調(diào)，不符合人口管理的基本要求，不利于城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，沒有體現(xiàn)“以人為本”科學發(fā)展觀的基本要求。

(五)農(nóng)民工流動的制度障礙

一是戶籍制度。以戶籍制度為依據(jù)的住房、教育、醫(yī)療、社保等一系列公共服務，造成了城鄉(xiāng)居民之間公共服務的差異，阻礙了人口的流動，使城鎮(zhèn)居民形成新的“二元”現(xiàn)象——本地城鎮(zhèn)居民及外來人口，弱化了農(nóng)民工對城鎮(zhèn)的認同感。二是土地制度。農(nóng)村集體土地依據(jù)集體成員身份獲得土地所有權(quán)，土地同時還承擔了社保功能，對農(nóng)民工的積極意義是明顯的，因為農(nóng)民一旦遇到就業(yè)障礙，就可以很自然地回到自己的家鄉(xiāng)，而不至于流離失所，但是“退出”機制的缺失也使人口處于流動的“兩棲”狀態(tài)。三是財政制度。層級行政管理體制，使基層政府缺乏與上級政府“討價還價”能力，而對流動人口服務職能又主要由基層政府來承擔，造成事權(quán)與財權(quán)的不統(tǒng)一。財政預算的編制也主要依據(jù)戶籍人口，并未涵蓋廣大農(nóng)民工。

三、加強農(nóng)民工服務管理，促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的政策建議

(一)穩(wěn)妥有序地改革戶籍管理制度

應充分利用戶籍管理制度的功能，逐步分期分批有條件地解決長期在城鎮(zhèn)務工就業(yè)的流動人口定居落戶問題。使城鎮(zhèn)化的潛能在可控的情況下穩(wěn)定地釋放出來。戶籍制度改革的主要途徑是逐步消除在就業(yè)、社保、教育等政府管理和公共服務領(lǐng)域附加在戶口上的城鄉(xiāng)居民不平等權(quán)益。

(二)建立與人口流動相適應的財政體制

目前，在城鎮(zhèn)的農(nóng)民工已經(jīng)被統(tǒng)計到城鎮(zhèn)人口中，但現(xiàn)行財政體制并沒有隨著統(tǒng)計制度的變動做出相應的調(diào)整，使得公共財政不能適應人口流動所帶來人口空間布局改變的狀況。應探索建立將常住人口作為財政分成依據(jù)，調(diào)整各級政府之間的財政分配關(guān)系。建立農(nóng)民工專項資金轉(zhuǎn)移支付制度。形成中央和地方財政共擔機制。

(三)推進農(nóng)村土地制度改革，為流動人口進城定居創(chuàng)造條件

土地制度改革的原則是，在堅持當前農(nóng)村基本土地政策的前提下、在確保中國18億畝土地紅線的條件下進行。一是促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，探索流動人口“退出”機制。做好土地確權(quán)登記工作，賦予農(nóng)村土地使用權(quán)更充分交易權(quán)，擴大交易對象。二是允許各級城鎮(zhèn)政府探索集體建設用地使用權(quán)的改革，改善進城農(nóng)民工居住條件。在確保農(nóng)民利益的前提下，要勇于探索集體建設用地使用改革。在流動人口集聚區(qū)要允許農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民在集體建設用地和宅基地建設農(nóng)民工住宅。

(四)探索城鎮(zhèn)間行政管理體制改革

一是研究行政事業(yè)管理機構(gòu)和編制與常住人口相聯(lián)系的條件。改革依據(jù)戶籍人口設置行政機構(gòu)和人員編制的辦法，把常住人口作為機構(gòu)設置和人員編制的重要依據(jù)。二是應允許規(guī)模較大的小城鎮(zhèn)設市管理。應根據(jù)現(xiàn)有城鎮(zhèn)居住的常住人口規(guī)模(不僅是戶籍人口)，重新研究設“市”條件。應允許設立“鎮(zhèn)級市”，并把設立權(quán)限下放到省一級。對并對設市單位按照實際管理的人口規(guī)模，確定行政管理權(quán)限、行政機構(gòu)的設置和人員的編制。

(五)探索一體化人口服務管理新模式

按照“以人為本”科學發(fā)展觀的要求，需要進一步加強對人的公共服務。為此，需要在人口管理方式方面不斷探索，逐漸實現(xiàn)寓管理于服務之中，探索實行人口在社保、公共衛(wèi)生、醫(yī)療等方面公共服務信息一體化管理模式?？梢允紫葟牧鲃尤丝陂_始探索實行人口登記、衛(wèi)生防疫、社會保障、子女教育等方面一體化管理服務模式。實現(xiàn)從人口登記到人口公共服務信息一體化管理，而不是部門分割的管理新模式。