農(nóng)村集體建設(shè)用地改革面臨的問(wèn)題與思考

摘 ? ? ?要：黨的十八屆三中全會(huì)提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，由此農(nóng)村集體建設(shè)用地改革即成為土地制度改革的焦點(diǎn)。本文針對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地改革的現(xiàn)狀，分析了改革過(guò)程中面臨的問(wèn)題，結(jié)合改革的實(shí)際，提出了相關(guān)的建議。

關(guān) ?鍵 ?詞：農(nóng)村集體建設(shè)用地;城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場(chǎng);土地流轉(zhuǎn);財(cái)產(chǎn)權(quán)利

中圖分類(lèi)號(hào)：F301.24 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ?文章編號(hào)：1007-8207（2015）03-0033-07

收稿日期：2015-02-04

作者簡(jiǎn)介：聶方紅（1968—），男，湖南株洲人，中共株洲市委黨校校長(zhǎng)，教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，研究方向政府經(jīng)濟(jì)。

農(nóng)村集體建設(shè)用地是指農(nóng)村集體所有的、一切用于建設(shè)用途的土地。按照我國(guó)《土地管理法》的規(guī)定，集體建設(shè)用地可分為三類(lèi)：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）企業(yè)用地、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施及公益事業(yè)用地和農(nóng)村宅基地。目前，全國(guó)各地在農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)改革實(shí)際運(yùn)作中情況各異，不同地區(qū)之間存在的問(wèn)題和亟待規(guī)范之處也千差萬(wàn)別。本文結(jié)合農(nóng)村集體建設(shè)用地改革的實(shí)際情況，探討了農(nóng)村集體建設(shè)用地改革存在的問(wèn)題及解決對(duì)策。

一、農(nóng)村集體建設(shè)用地改革的基本概況

（一）農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)形式多樣，以土地出租為主

據(jù)相關(guān)調(diào)查顯示，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的常見(jiàn)形式有集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)的土地使用權(quán)出租、轉(zhuǎn)讓?zhuān)r(nóng)民個(gè)人通過(guò)出租、轉(zhuǎn)讓房屋導(dǎo)致土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村以集體土地作價(jià)出資入股流轉(zhuǎn)，以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為核心的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，以及因企業(yè)債務(wù)債權(quán)等原因通過(guò)司法裁定使集體建設(shè)用地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移。另?yè)?jù)調(diào)查，農(nóng)村集體建設(shè)用地出租現(xiàn)象較為明顯，通過(guò)出租流轉(zhuǎn)建設(shè)用地面積占流轉(zhuǎn)總面積的60%以上。一方面，出租有利于將農(nóng)村閑置的土地釋放出來(lái)，提高存量建設(shè)用地利用率，體現(xiàn)土地的資產(chǎn)價(jià)值;另一方面，出租不改變土地的所有權(quán)，既保證了農(nóng)民不喪失土地，又能增加農(nóng)民的收入。

（二）農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)比例偏低，區(qū)域差異明顯

一方面，由于農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的范圍多處于城市建成區(qū)、建制鎮(zhèn)和規(guī)劃嚴(yán)控區(qū)以外，分布零散，因而不利于集中連片開(kāi)發(fā);另一方面，用地單位對(duì)此類(lèi)建設(shè)用地需求不高，導(dǎo)致農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)比例偏低。同時(shí)，通過(guò)調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)區(qū)域差異明顯，流轉(zhuǎn)比例與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有一定的關(guān)系。越靠近中心鎮(zhèn)，區(qū)位條件越好，土地流轉(zhuǎn)越活躍;而距中心鎮(zhèn)越遠(yuǎn)，土地流轉(zhuǎn)比例則呈現(xiàn)遞減的趨勢(shì)。

（三）農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價(jià)格偏低，升值潛力增加

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的用途主要分為工業(yè)用地、商貿(mào)服務(wù)業(yè)用地、旅游休閑用地、住宅建設(shè)用地等多種類(lèi)型。在各類(lèi)用地中，工業(yè)用地比重較大，但也因區(qū)位而異。例如：城市近郊區(qū)的農(nóng)村集體建設(shè)用地已經(jīng)從以工業(yè)用地為主轉(zhuǎn)向以商貿(mào)倉(cāng)儲(chǔ)用地為主，而遠(yuǎn)郊區(qū)縣仍以工業(yè)用地為主。山區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)多數(shù)用于旅游景點(diǎn)開(kāi)發(fā)、休閑娛樂(lè)設(shè)施修建等。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的價(jià)格主要包括年租金和一次性流轉(zhuǎn)費(fèi)兩種形式。土地流轉(zhuǎn)價(jià)格因區(qū)域和用途的不同而差異較大，然而，不管是工業(yè)用地、商貿(mào)服務(wù)業(yè)用地還是住宅建設(shè)用地，農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)價(jià)格與國(guó)有建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價(jià)格相比，前者的價(jià)格都偏低，但升值潛力較大。

（四）農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)效益顯現(xiàn)，發(fā)展進(jìn)程加快

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)不僅有助于盤(pán)活存量建設(shè)用地，體現(xiàn)土地的資產(chǎn)價(jià)值，而且有利于保障各利益主體的權(quán)益。在傳統(tǒng)的征地補(bǔ)償中，征地補(bǔ)償費(fèi)普遍偏低，而農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價(jià)格由流轉(zhuǎn)雙方確定，流轉(zhuǎn)后的收益按約定的比例進(jìn)行分配，其所帶來(lái)的收益遠(yuǎn)大于征地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。從調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)用于工業(yè)的效益要比流轉(zhuǎn)用于休閑農(nóng)業(yè)效益高。隨著新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)民以土地參與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的重要性將更加突出。

二、農(nóng)村集體建設(shè)用地改革存在的問(wèn)題

（一）農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰、權(quán)能不完整

⒈產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰。盡管我國(guó)《憲法》、《土地管理法》、《民法通則》等重要法律都已明確規(guī)定：“農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有”，但這里的“集體”是一個(gè)模糊的概念，現(xiàn)行的集體組織有鄉(xiāng)、村、村民小組三級(jí)，土地到底屬于哪一個(gè)“集體”所有并未明確。由于現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的設(shè)定概念模糊，“農(nóng)民集體”沒(méi)有明確的法人代表，因此，在行使具體權(quán)利時(shí)，作為土地所有權(quán)人的農(nóng)民集體的真實(shí)意愿難以得到真正體現(xiàn)。比如一些原屬于集體經(jīng)濟(jì)組織的茶園，由村集體經(jīng)營(yíng)管理，但土地所有權(quán)屬于組所有，在確權(quán)工作中，即難以劃定各組的權(quán)屬界線，導(dǎo)致所有權(quán)歸屬難以確定。

⒉產(chǎn)權(quán)權(quán)能不完整。關(guān)于國(guó)有土地抵押權(quán)，在1995年出臺(tái)的《擔(dān)保法》、《城市房地產(chǎn)管理法》中就有明確的規(guī)定。但集體土地抵押權(quán)只是對(duì)特定集體土地類(lèi)型進(jìn)行了規(guī)定，如我國(guó)《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》規(guī)定：對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)的土地使用權(quán)，可以同地上廠房等建筑物同時(shí)抵押。除此之外，對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地抵押權(quán)的設(shè)定一直缺少明確的規(guī)定。對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地抵押權(quán)的限制，使土地自身的融資功能難以發(fā)揮，也必然導(dǎo)致人們對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)和利用產(chǎn)生顧慮并影響其進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。

（二）農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益缺乏規(guī)范，相關(guān)方的權(quán)益得不到有效保障

⒈對(duì)收益分配比例未作明確規(guī)定，后續(xù)監(jiān)管不到位。據(jù)調(diào)查，在很多地方制定的關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地有償使用的規(guī)范性文件中，都明確了集體經(jīng)濟(jì)組織與政府的收益分配比例，但未明確集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部如何使用和分配資金，特別是未明確村委會(huì)與組的分成比例。同時(shí)，在農(nóng)村集體建設(shè)用地有償使用和流轉(zhuǎn)后，對(duì)資金的使用未制定后續(xù)監(jiān)管制度，在一定程度上給后續(xù)監(jiān)管帶來(lái)了困難。從目前的情況看，對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)所得資金，大部分村、組都采取按人頭分配的方式進(jìn)行處置，未用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，違背了制定該項(xiàng)政策的初衷。

⒉程序不規(guī)范，收益保障難持續(xù)。由于農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)多是私下交易，既沒(méi)有規(guī)范的合同文本，也沒(méi)有經(jīng)過(guò)審批，更沒(méi)有到土地管理部門(mén)辦理登記手續(xù)，因而交易得不到法律保障，土地的基準(zhǔn)地價(jià)也難以明晰。例如：農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的經(jīng)營(yíng)管理、收益分配等都集中在村干部手中，大多數(shù)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的去向、用途、收益、年限等事項(xiàng)未按程序經(jīng)村民大會(huì)或村民代表大會(huì)討論通過(guò)，農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)得不到保障，權(quán)益也很難得到維護(hù);農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益中的一部分是由國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資帶來(lái)的，但其采取隱形交易的方式逃避了政府管制，政府的收益得不到保障;用地企業(yè)與農(nóng)民簽訂長(zhǎng)期的土地租賃協(xié)議，但這種協(xié)議缺乏必要的法律法規(guī)支持，一旦發(fā)生糾紛，法院視原來(lái)所簽訂的合同為無(wú)效合同，不能保障承租方的利益，用地企業(yè)的權(quán)益因此得不到保障，等等。

（三）農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)隱形市場(chǎng)活躍，違法用地問(wèn)題比較嚴(yán)重

⒈市場(chǎng)不健全。我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)尚未正式形成，存在著市場(chǎng)缺失的問(wèn)題。在實(shí)踐中，代替正式市場(chǎng)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)作用的隱形市場(chǎng)是由農(nóng)村集體組織和農(nóng)民自發(fā)形成的，缺乏有效的管理，呈現(xiàn)出無(wú)序流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)。常常是只要有投資主體需要使用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，雙方協(xié)商確定價(jià)格后即簽訂協(xié)議實(shí)行流轉(zhuǎn)，沒(méi)有形成統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

⒉法律不完善。從流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入條件看，我國(guó)《憲法》、《土地管理法》、《擔(dān)保法》等對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)做了嚴(yán)格的規(guī)定，但這些規(guī)定與黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）中允許農(nóng)民集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)的規(guī)定相矛盾，在某種程度上已成為農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的瓶頸，延緩或阻礙了農(nóng)村集體建設(shè)用地入市。 由于農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的相關(guān)制度滯后于流轉(zhuǎn)實(shí)踐的需求，因而出現(xiàn)了很多違法用地的現(xiàn)象。例如：受流轉(zhuǎn)帶來(lái)利益的驅(qū)動(dòng)，個(gè)別集體經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人或未經(jīng)批準(zhǔn)隨意占用耕地并出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)建設(shè)，或低價(jià)出讓、轉(zhuǎn)讓和出租農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，導(dǎo)致交易行為扭曲，使工業(yè)用地以聯(lián)營(yíng)為名行轉(zhuǎn)讓、出租之實(shí)。在城中村及城郊鄉(xiāng)村，個(gè)別農(nóng)民為追逐經(jīng)濟(jì)利益，自行建設(shè)商品住宅，用于出租、出售，存在一戶(hù)多宅、超標(biāo)準(zhǔn)占地等現(xiàn)象。

（四）政府對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地缺乏有效管理

⒈政府管理缺位。一是規(guī)劃管理部門(mén)沒(méi)有對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行有效的規(guī)劃管理，村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃編制工作嚴(yán)重滯后;國(guó)土資源部門(mén)在下達(dá)年度土地利用計(jì)劃時(shí)，主要考慮重點(diǎn)項(xiàng)目用地和國(guó)家建設(shè)征地，農(nóng)村集體建設(shè)用地很難納入其中。由于缺乏規(guī)劃指導(dǎo)和用地指標(biāo)，使得農(nóng)村集體建設(shè)用地在出讓、租賃和入股時(shí)無(wú)章可循，處于自發(fā)無(wú)序狀態(tài)，許多項(xiàng)目選址因無(wú)法確定是否符合規(guī)劃和用途管制被暫時(shí)擱置，影響了農(nóng)村集體建設(shè)用地的及時(shí)流轉(zhuǎn)。二是農(nóng)村集體土地權(quán)屬管理滯后，基礎(chǔ)工作比較薄弱。主要表現(xiàn)在：首先是權(quán)屬管理不到位。農(nóng)村集體建設(shè)用地權(quán)屬登記，四至劃分、發(fā)證等管理工作一直沒(méi)有完成，導(dǎo)致無(wú)法合理利用存量的農(nóng)村集體建設(shè)用地，流轉(zhuǎn)交易也存在隱患。另外，有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)比較缺乏，政府不能及時(shí)掌握農(nóng)村集體建設(shè)用地使用的情況，無(wú)法對(duì)其流轉(zhuǎn)和使用進(jìn)行有效的管理和規(guī)范;其次是用途管制無(wú)執(zhí)行力。由于村莊規(guī)劃滯后，導(dǎo)致宅基地審批缺乏依據(jù)，宅基地選址基本上是農(nóng)民自己說(shuō)了算;再次是制止違法用地行為無(wú)執(zhí)法手段。對(duì)于沒(méi)有經(jīng)過(guò)審批的農(nóng)民建房，規(guī)劃、國(guó)土行政主管部門(mén)只能以下發(fā)停工通知單的形式輔助行政手段進(jìn)行制止，對(duì)制止違法用地起不到實(shí)際效果，等到申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，再拆除恢復(fù)原狀已是難上加難。

⒉缺乏配套政策和工作協(xié)調(diào)。例如：城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃缺乏銜接，各個(gè)部門(mén)在農(nóng)村集體建設(shè)用地審批上政策不協(xié)調(diào)，產(chǎn)生了審批周期長(zhǎng)、掣肘多、項(xiàng)目難以落實(shí)等問(wèn)題。例如《株洲市集體建設(shè)用地有償使用和使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理實(shí)施細(xì)則》第40條規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地有償使用與使用權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)生的稅費(fèi)，由有關(guān)部門(mén)按國(guó)家財(cái)經(jīng)法律法規(guī)和政策計(jì)征。這就需要財(cái)政部門(mén)和銀行出臺(tái)相關(guān)的管理辦法才能實(shí)施。但由于目前沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)的管理辦法，導(dǎo)致對(duì)流轉(zhuǎn)發(fā)生稅費(fèi)的征繳沒(méi)有操作依據(jù)。

三、深化農(nóng)村集體建設(shè)用地改革的建議

2015年中央一號(hào)文件提出，推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)，圍繞增添農(nóng)村發(fā)展活力，全面深化農(nóng)村改革部署。因此，農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革應(yīng)作如下思考：

（一）加快以確權(quán)登記為核心的產(chǎn)權(quán)制度改革，夯實(shí)農(nóng)村集體建設(shè)用地改革的基礎(chǔ)

⒈加快推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地確權(quán)登記辦證工作。產(chǎn)權(quán)明晰是土地市場(chǎng)有效配置的前提條件，確權(quán)是推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地改革的基礎(chǔ)性工作。依據(jù)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》，用5年左右時(shí)間基本可以完成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。2015年中央一號(hào)文件指出，出臺(tái)穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)，對(duì)土地等資源性資產(chǎn)，重點(diǎn)是緊緊抓實(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，重點(diǎn)是明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，將資產(chǎn)折股量化到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，發(fā)展多種形式的股份合作。目前，全國(guó)大部分農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記工作全部完成，已進(jìn)入發(fā)證階段。全國(guó)各地開(kāi)始啟動(dòng)農(nóng)村宅基地及農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作，但由于權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜，涉及歷史遺留問(wèn)題較多，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地使用權(quán)和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)工作進(jìn)展緩慢。為配合改革發(fā)展的需要，應(yīng)加快推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地確權(quán)登記辦證工作，為農(nóng)村集體建設(shè)用地改革打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

⒉探索建立農(nóng)村集體建設(shè)用地抵押融資機(jī)制。2015年中央一號(hào)文件指出，推進(jìn)農(nóng)村金融體制改革，做好承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保貸款試點(diǎn)工作。這對(duì)于解決農(nóng)村集體建設(shè)用地融資難的問(wèn)題十分有利。在調(diào)研中，農(nóng)民和集體組織負(fù)責(zé)人普遍反映，只要允許集體土地抵押融資并獲得正規(guī)金融支持，農(nóng)村集體土地的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化就能夠上一個(gè)大臺(tái)階。比如《株洲市集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押登記暫行辦法（試行）》的通知規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村辦企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)可以作為抵押擔(dān)保向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款。但實(shí)際操作起來(lái)并不容易，其關(guān)鍵在于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防范的擔(dān)憂。因此，應(yīng)建立健全國(guó)家、金融與地方政府之間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的融資風(fēng)險(xiǎn)防范體系，人民銀行、銀監(jiān)會(huì)等金融管理部門(mén)要研究并制定集體建設(shè)用地抵押融資辦法，鼓勵(lì)國(guó)有商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展抵押融資試點(diǎn)，探索設(shè)立融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)，有效防范和化解抵押融資風(fēng)險(xiǎn)。

⒊探索農(nóng)民土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式。2015年中央一號(hào)文件指出，探索農(nóng)村集體所有制有效實(shí)現(xiàn)形式，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制。開(kāi)展賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)。對(duì)此，可以借鑒廣東南海模式，實(shí)行農(nóng)村土地股份制改革，以股份的形式明晰農(nóng)民個(gè)人的土地所有權(quán)份額。農(nóng)村土地股份合作制的經(jīng)驗(yàn)表明，在價(jià)值上以股份的形式明晰農(nóng)民個(gè)人的土地所有權(quán)份額，實(shí)現(xiàn)土地集體財(cái)產(chǎn)的集體所有和實(shí)物完整，既能夠使每個(gè)成員清楚地知道自己在集體財(cái)產(chǎn)中的產(chǎn)權(quán)份額，也可以通過(guò)按股分紅和“一股一票”參與管理來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

（二）完善收益分配機(jī)制，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收入，增強(qiáng)農(nóng)村集體建設(shè)用地改革的動(dòng)力

⒈完善農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制。對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益的分配是農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的核心，其決定了流轉(zhuǎn)市場(chǎng)能否健康有序發(fā)展，關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益。因此，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配制度的設(shè)計(jì)應(yīng)建立在公平、合理的基礎(chǔ)上并按市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)行。在流轉(zhuǎn)收益分配制度上，對(duì)于集體土地所有者出讓、出租農(nóng)村集體建設(shè)用地所產(chǎn)生的土地收益，主要?dú)w集體經(jīng)濟(jì)組織;集體土地的轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租收益全部歸原土地使用者;由于環(huán)境改善或者土地改變用途所產(chǎn)生的土地增值收益，政府可以參與分成。 針對(duì)目前農(nóng)村集體建設(shè)用地的收益分配機(jī)制，可以作如下探索：一是制定農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益的內(nèi)部分配規(guī)則，防止集體組織行為損害集體成員的利益;二是為土地流轉(zhuǎn)收益設(shè)立資金賬戶(hù)，實(shí)行收支兩條線，定期公布收支情況，接受集體成員監(jiān)督;三是土地流轉(zhuǎn)收益的支配管理方案需經(jīng)本集體成員全體大會(huì)或全體代表大會(huì)2/3以上表決同意;四是賦予集體成員司法救濟(jì)權(quán)。

⒉建立和完善農(nóng)民宅基地有償退出機(jī)制。據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，截止到2013年底，全國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地面積約為4200萬(wàn)畝，占全國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地總量的13.3%;農(nóng)村宅基地總面積約為1.7億畝，占農(nóng)村集體建設(shè)用地的54%左右。農(nóng)村集體建設(shè)用地的改革必然會(huì)觸及到宅基地制度的改革。在現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度中，由于農(nóng)民沒(méi)有土地的“退出權(quán)”，因而存在一戶(hù)多宅、建新房舊宅基地不退出，超面積使用等現(xiàn)象，導(dǎo)致大量的農(nóng)村集體建設(shè)用地閑置浪費(fèi)。因此，建立農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制勢(shì)在必行。2015年中央一號(hào)文件指出，依法保障農(nóng)民宅基地權(quán)益，改革農(nóng)民住宅用地取得方式，探索農(nóng)民住房保障的新機(jī)制。目前實(shí)行的土地增減掛鉤對(duì)農(nóng)村宅基地的退出是一個(gè)行之有效的辦法。即完善農(nóng)村宅基地管理制度，優(yōu)化宅基地審批程序，確保農(nóng)民宅基地建設(shè)必要用地，依法保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)。深化宅基地有償使用制度，在堅(jiān)持一戶(hù)一宅和標(biāo)準(zhǔn)控制的前提下，探索建立宅基地退出和補(bǔ)償機(jī)制，用經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)和規(guī)范閑置宅基地流轉(zhuǎn)，將宅基地流轉(zhuǎn)納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地使用權(quán)完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民擁有土地“退出權(quán)”，符合政府維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的政策目標(biāo)，不僅會(huì)大大減輕農(nóng)民市民化的個(gè)人成本，而且會(huì)減輕農(nóng)民市民化時(shí)政府在社會(huì)保險(xiǎn)、住房保障等方面的財(cái)政支出。

⒊貫徹農(nóng)村集體建設(shè)用地改革的效率優(yōu)先原則。我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的根本目的在于不斷提高經(jīng)濟(jì)效益，增加社會(huì)財(cái)富，滿足人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)和文化需求。土地是生產(chǎn)的基本要素，土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)直接影響到總體經(jīng)濟(jì)效率，因此，貫徹效率優(yōu)先的原則，優(yōu)化配置土地資源，充分體現(xiàn)土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，是包括農(nóng)村集體建設(shè)用地在內(nèi)整個(gè)土地制度的首要原則。農(nóng)村集體建設(shè)用地改革首先要改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下所采用的申請(qǐng)、審批的行政許可設(shè)立方式，恢復(fù)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立的私法性質(zhì)，逐步推行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)有償使用制度，在此基礎(chǔ)上明確農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，擴(kuò)充農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)能，并保證農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)人的權(quán)利和自由，為農(nóng)村集體建設(shè)用地的優(yōu)化配置奠定堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

（三）促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的形成，提升農(nóng)村集體建設(shè)用地改革的效率

2015年中央一號(hào)文件指出，賦予符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能，建立健全市場(chǎng)交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管機(jī)制。對(duì)此，筆者認(rèn)為，促進(jìn)城鄉(xiāng)土地資源的優(yōu)化配置，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，完善市場(chǎng)機(jī)制是關(guān)鍵，培育服務(wù)體系是基礎(chǔ)，建立監(jiān)督體系是保障。

⒈完善農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)機(jī)制。完善的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制是農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。一是完善農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制。首先，農(nóng)村集體建設(shè)用地主體可以根據(jù)市場(chǎng)情況自主決定土地價(jià)格;其次，建立土地價(jià)格信息機(jī)制，使土地價(jià)格信息透明、公開(kāi);再次，政府應(yīng)定期發(fā)布集體建設(shè)用地基準(zhǔn)定價(jià)，通過(guò)評(píng)估確定基準(zhǔn)定價(jià)，為土地流轉(zhuǎn)價(jià)格提供行政性指導(dǎo)，防止集體資產(chǎn)流失。二是完善農(nóng)村集體建設(shè)用地交易機(jī)制。首先，建立有形交易市場(chǎng)，為土地流轉(zhuǎn)雙方提供洽談、交易場(chǎng)所;其次，規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)程序，包括流轉(zhuǎn)許可、簽訂流轉(zhuǎn)合同和辦理土地流轉(zhuǎn)登記等。

⒉建立農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。高效的運(yùn)作機(jī)制離不開(kāi)完善的服務(wù)體系。針對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題，迫切需要建立流轉(zhuǎn)信息交流、地價(jià)評(píng)估、權(quán)屬審核登記、法律援助等服務(wù)體系。對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地供需信息進(jìn)行收集、篩選和公布，為供需雙方的交易活動(dòng)提供信息導(dǎo)向;建立地價(jià)評(píng)估機(jī)構(gòu)，由專(zhuān)業(yè)人員按一定的評(píng)估程序?qū)τ绊懙貎r(jià)的因素進(jìn)行分析，確定合理的流轉(zhuǎn)價(jià)格，切實(shí)保障流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益;提供權(quán)屬審核、登記和法律援助服務(wù)，規(guī)范各個(gè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作程序。

⒊建立農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)監(jiān)管體系。在農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的過(guò)程中，始終存在著不同利益集團(tuán)的尋租行為，這種尋租行為擾亂了土地市場(chǎng)的正常秩序，隱化了土地資產(chǎn)的正常價(jià)值，使土地資源得不到有效配置，因此，必須建立一套強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制。政府應(yīng)從以下幾個(gè)方面加以規(guī)范：一是對(duì)流轉(zhuǎn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行嚴(yán)格的權(quán)屬審查;二是對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃管理，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地規(guī)劃許可制度;三是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)條件及方式的管理，政府應(yīng)對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主體資格、流轉(zhuǎn)土地用途、是否符合規(guī)劃、開(kāi)發(fā)條件、使用年限和流轉(zhuǎn)方式等作出規(guī)定。

（四）做好頂層設(shè)計(jì)，修訂相關(guān)法規(guī)，為農(nóng)村集體建設(shè)用地改革提供制度保障

⒈盡快修改和完善相關(guān)的法律法規(guī)。2015年一號(hào)文件指出，完善相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)、農(nóng)戶(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。因此，推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地改革，必須加快農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)法制建設(shè)，以法律的形式對(duì)參與農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)主體，流轉(zhuǎn)原則、條件、范圍、形式、程序、違約責(zé)任、收益處置等作出明確的規(guī)定，以保證農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)在入市流轉(zhuǎn)時(shí)有章可循，有法可依，使農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)運(yùn)作健康有序。

⒉加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控和管理。通過(guò)土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃以及土地利用年度計(jì)劃的實(shí)施，控制農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的數(shù)量;參照國(guó)有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法，借鑒各試點(diǎn)地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，建立農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)決策管理、審批管理、交易管理以及收益管理制度，以此規(guī)范市場(chǎng)主體行為，調(diào)控交易環(huán)境和交易過(guò)程，維護(hù)市場(chǎng)秩序。通過(guò)以上調(diào)控與管理，彌補(bǔ)市場(chǎng)配置資源固有的缺陷。

⒊依法保障農(nóng)村改革發(fā)展。2015年中央一號(hào)文件指出，農(nóng)村重大改革都要于法有據(jù)，立法要主動(dòng)適應(yīng)農(nóng)村改革和發(fā)展需要。近年來(lái)，一些發(fā)達(dá)地區(qū)先后出臺(tái)了關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地有償使用的地方規(guī)章，但沒(méi)有國(guó)家層面的法律支持，在具體實(shí)踐中遇到了許多法律障礙，影響了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的效果。按照中央統(tǒng)一部署，實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)工作。加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)監(jiān)督，切實(shí)做到封閉運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)可控、邊試點(diǎn)、邊總結(jié)、邊完善，形成可復(fù)制、可推廣的改革成果。在農(nóng)村集體建設(shè)用地抵押融資和使用權(quán)流轉(zhuǎn)稅費(fèi)方面進(jìn)行制度試驗(yàn)和封閉運(yùn)行，待試點(diǎn)成熟后，將試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)上升到制度層面，進(jìn)而推動(dòng)全局性的農(nóng)村集體建設(shè)用地改革。

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