“寧海小微權(quán)力清單”改革實(shí)踐與思考

褚銀良

十八屆四中全會將依法治國作為治理現(xiàn)代化的核心，既為基層治理轉(zhuǎn)型指出了方向，同時也提出了新的要求。社會治理的重心在基層，重點(diǎn)在農(nóng)村。如何將依法治國的理念落實(shí)到基層尤其是農(nóng)村，是基層治理實(shí)踐中一個緊迫而關(guān)鍵的問題。近幾年寧?？h委縣政府從踐行群眾路線和依法治國的理念出發(fā)，從本地村民自治民主實(shí)踐中存在的基本問題著手，積極探索創(chuàng)新，建立了自下而上和自上而下相結(jié)合的公開透明、群眾廣泛參與的制度性解決辦法，將涉及村級重大事項(xiàng)和村級事務(wù)的權(quán)力通過系統(tǒng)的消化、清理、歸納和總結(jié)，形成了簡便易學(xué)、公開透明的36條村級權(quán)力運(yùn)行規(guī)范程序，即《寧?？h村務(wù)工作權(quán)力清單36條》（下稱“36條”），在基層治理實(shí)踐中摸索出了一整套將村級權(quán)力規(guī)范化運(yùn)行的制度改革措施，把權(quán)力放在村民和公眾的監(jiān)督下陽光運(yùn)行，為治理民主和過程民主提供了制度基礎(chǔ)保障。

一、寧海縣村級小微權(quán)力清單改革的主要做法

權(quán)力清單改革的核心是限權(quán)。限權(quán)的前提是確權(quán)和清權(quán)，使其受到自下而上的有效監(jiān)督。寧海縣制定了村級組織和村干部權(quán)力清單——《寧?？h村級工作權(quán)力清單三十六條》，著力編織關(guān)住村級“小微權(quán)力”的籠子，建立規(guī)范運(yùn)作流程，并強(qiáng)化過程監(jiān)管控制，構(gòu)建決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約相互協(xié)調(diào)的權(quán)力運(yùn)行體系，給基層帶來了“為民、務(wù)實(shí)、清廉”的新風(fēng)，也為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和實(shí)現(xiàn)基層社會的長治久安提供有力保障。其主要做法是：

厘清村干部權(quán)力邊界，建立“小微權(quán)力”清單。深入農(nóng)村基層第一線，廣泛聽取干部群眾意見建議，收集和匯總了村級組織和村干部權(quán)力事項(xiàng)60余項(xiàng)，其中涉及村級集體管理40余項(xiàng)，便民服務(wù)20余項(xiàng)。本著簡政放權(quán)、便民利民的原則，梳理出村級事務(wù)權(quán)力清單，固化了村干部在村級重大事項(xiàng)決策、項(xiàng)目招投標(biāo)管理、資產(chǎn)資源處置等集體管理事務(wù)19條，村民宅基地審批、計劃生育審核、困難補(bǔ)助申請、土地征用款分配以及村民使用村級印章等便民服務(wù)事項(xiàng)17條，基本實(shí)現(xiàn)了村級組織和村干部行使村務(wù)權(quán)力內(nèi)容的全覆蓋。

制定權(quán)力運(yùn)行規(guī)范流程，編織“小微權(quán)力”籠子。切實(shí)做到每項(xiàng)村務(wù)工作的事項(xiàng)名稱、具體實(shí)施的責(zé)任主體、權(quán)力事項(xiàng)的來由依據(jù)、權(quán)力運(yùn)行的操作流程、運(yùn)行過程的公開公示、違反規(guī)定的追究辦法等“六個”明確。并將村級組織、村干部和村文書等權(quán)力主體的崗位職責(zé)，涵蓋事項(xiàng)流程圖45張，整理附屬中央、省市縣各級文件依據(jù)28項(xiàng)，編制形成《農(nóng)村小微權(quán)力操作手冊》。確保農(nóng)村小微權(quán)力運(yùn)行“一切工作有程序、一切程序有控制、一切控制有規(guī)范、一切規(guī)范有依據(jù)”。如在辦理便民服務(wù)事項(xiàng)時，群眾一看流程圖，就知道所辦事項(xiàng)的具體步驟，而且享有一次性告知、限時答復(fù)、按時辦結(jié)等權(quán)利。村干部享有審核權(quán)的同時，也承擔(dān)服務(wù)職責(zé)，切實(shí)防范村干部推諉扯皮、故意發(fā)難、吃拿卡要等現(xiàn)象的發(fā)生。

建立完善多維監(jiān)督體系，限制權(quán)力尋租空間?！?6條”將權(quán)力運(yùn)行過程進(jìn)行分解，實(shí)施主體內(nèi)部以及各主體之間存在監(jiān)督制衡。除了實(shí)施主體和監(jiān)督主體之間的內(nèi)部制約，“36條”還實(shí)現(xiàn)了村級權(quán)力外部監(jiān)督主體的多元化。其外圍監(jiān)督主體主要有三個方向：一是下面監(jiān)督，監(jiān)督者主要是村民、村民代表和普通黨員。二是橫向監(jiān)督，主要是專門的村級監(jiān)督機(jī)構(gòu)，即村監(jiān)會。三是上向監(jiān)督，監(jiān)督者主要是上級相關(guān)部門，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）紀(jì)委、三資管理服務(wù)中心等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）紀(jì)委是基層反腐敗的職能部門，對村干部具有法定監(jiān)督職責(zé)，也是“36條”的重要推動和實(shí)施力量。

強(qiáng)化關(guān)鍵環(huán)節(jié)監(jiān)督管理，實(shí)行干部違規(guī)問責(zé)。充分考慮農(nóng)村實(shí)際和村干部工作狀況，研究制訂了《寧?？h農(nóng)村干部違反廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定責(zé)任追究辦法草案》、《寧?？h農(nóng)村集體三資和財務(wù)管理責(zé)任追究辦法》、《寧海縣村干部辭職承諾實(shí)施辦法》等制度，詳細(xì)界定了村干部違反工作紀(jì)律、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督以及移風(fēng)易俗等48項(xiàng)責(zé)任追究的行為。此外，還細(xì)化了責(zé)任追究的標(biāo)準(zhǔn)，從警示談話、責(zé)令公開檢討、通報批評、停職檢查、責(zé)令辭職和免職等組織處理手段，到警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍等黨紀(jì)處分標(biāo)準(zhǔn)，還配套實(shí)施扣發(fā)固定報酬、養(yǎng)老保險和績效考核獎。

推行“小微權(quán)力”公開運(yùn)作，打造村務(wù)陽光工程。強(qiáng)化村務(wù)公開，梳理出來的36條村務(wù)工作的責(zé)任人以及運(yùn)行流程，以漫畫、流程圖等簡單易懂的方式全部上墻公布，將村級權(quán)力運(yùn)行過程清晰地呈現(xiàn)在村民面前，讓群眾明白事情“找誰辦、怎么辦”，讓村干部小微權(quán)力的行使公開透明，保障村民的知情權(quán)。除堅(jiān)持農(nóng)村黨務(wù)、村務(wù)、財務(wù)定期公開之外，還做到經(jīng)常性工作定期公開、階段性工作及時公開、臨時性工作隨時公開、制度性工作長期公開，其它村級重大事項(xiàng)根據(jù)需要同步公開。積極探索網(wǎng)絡(luò)科技+傳統(tǒng)模式的村務(wù)公開辦法，投資200余萬元建成寧?！瓣柟獯鍎?wù)網(wǎng)”和數(shù)字電視公開平臺，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村“三務(wù)”、“三資”管理網(wǎng)絡(luò)、電視渠道公開，讓群眾通過家里電視或手機(jī)等就可查詢到村級事務(wù)辦理情況，真正實(shí)現(xiàn)“讓群眾明白，還干部清白”。

二、寧海縣村級小微權(quán)力清單改革的成效及價值

自去年年初36條權(quán)力清單實(shí)施以來，全縣農(nóng)村發(fā)放權(quán)力清單21000余冊，組織10480名村干部參加考試，開展全縣村干部村務(wù)知識競賽活動，在村遠(yuǎn)教廣場、文化廣場反復(fù)宣傳，并依托網(wǎng)絡(luò)和數(shù)字電視公開，使基層群眾全面了解權(quán)力清單，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。從實(shí)施情況看，雖然時間不長，但基層治理狀況得到明顯改善，不僅減少了權(quán)力尋租，提高了辦事效率，還改善了干群關(guān)系，促進(jìn)了社會和諧。

（一）取得的成效

促進(jìn)了村干部規(guī)范用權(quán)和廉潔履職。村務(wù)工作36條將村干部的權(quán)力邊界以及運(yùn)作過程進(jìn)一步理清，對村干部履行職權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，使得村級權(quán)力行使程序化、規(guī)范化，大大促進(jìn)了村干部的法律意識和民主意識。暗箱操作、謀取私利的可能性大大降低，改善了干群關(guān)系。工程招投標(biāo)一直是權(quán)力尋租的重災(zāi)區(qū)，也是“36條”推行后效果最為明顯的領(lǐng)域。通過36條，把工程的建設(shè)公開，通過程序化，公開招投標(biāo)，村監(jiān)會和村民代表組成監(jiān)督隊(duì)隨時進(jìn)行監(jiān)督，村民恢復(fù)了對過程公平的信任，確保了項(xiàng)目的順利推進(jìn)，同時也有效保護(hù)了村干部。小微權(quán)力清單的實(shí)行，使村干部對一些經(jīng)營性集體資產(chǎn)不敢隨意發(fā)包，促進(jìn)了村級集體資產(chǎn)的保護(hù)和保值增值。據(jù)寧?？h紀(jì)委統(tǒng)計，“權(quán)力清單”實(shí)施后的8個月時間里，全縣反映村干部廉潔自律問題的初信初訪案件下降8成。共糾正違規(guī)辦理村務(wù)行為64件，對村干部警示談話46人，通報批評25人，黨紀(jì)立案及處理16人，移交檢察機(jī)關(guān)2人，起到了良好的警示教育效果。

基層群眾辦事更加便捷。推行36條后，村干部的權(quán)力行使過程受到了監(jiān)督制約，有效消除了“小村官，大權(quán)力”現(xiàn)象。加之權(quán)力清單充分考慮農(nóng)村實(shí)際情況，大幅精簡了操作環(huán)節(jié)——除了村莊規(guī)劃等重大事項(xiàng)，其他流程都控制在五步左右，極大地提高了村民辦事效率，真正做到了“讓群眾減少跑腿，干部勤快跑腿”。

干群矛盾緩和，上訪事件減少，促進(jìn)了農(nóng)村的穩(wěn)定與和諧。權(quán)力清單通過讓農(nóng)村小微權(quán)力在制度籠子里規(guī)范運(yùn)行，扎實(shí)推進(jìn)了農(nóng)村基層民主治理的規(guī)范化、高效化、系統(tǒng)化運(yùn)行，有效優(yōu)化了干群關(guān)系，提升了農(nóng)村基層組織建設(shè)和農(nóng)村治理水平。以往農(nóng)村基層“重制度，輕落實(shí)”的情況得到有效改變，一批群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題得到有效解決，一批棘手的矛盾糾紛得到及時化解，權(quán)力清單真正讓干部受到了教育，群眾得到了實(shí)惠。據(jù)縣信訪局統(tǒng)計，去年3月份至11月份共接待群眾來訪74批121人次，比去年同期減少30%。2014年全縣農(nóng)村28530名困難黨員和困難群眾、8410名低保戶對象都按要求申報審核、全程公示，沒有接到1例投拆。

縮短了干部履職適應(yīng)時間。目前，村黨支部書記、村委會主任的一屆任期都是三年。對于一位新村官而言，第一年是學(xué)習(xí)、試錯階段，第三年是為了連任而布局的時期，真正可以干事的時間很短。而36條的推行，大大縮短了新村官上任后的適應(yīng)期與磨合期，村官可以干事的時間變長了，也在很大程度上促進(jìn)了農(nóng)村基層的穩(wěn)定。

（二）價值和意義

“法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”。寧?？h村級36條權(quán)力清單改革試驗(yàn)正是在國家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，政府職能轉(zhuǎn)變，反腐制度化建設(shè)這一宏觀背景下，在群眾路線和依法治國依法行政的政策指導(dǎo)下展開的一個地方鄉(xiāng)村治理改革與治理現(xiàn)代化的探索與嘗試。寧海村級36條權(quán)力清單的改革，貫徹落實(shí)“轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)”要求，突出監(jiān)督方式的轉(zhuǎn)變，更加注重源頭預(yù)防和制度建設(shè)，緊緊抓住了村干部這一權(quán)力主體，抓住了規(guī)范村干部權(quán)力運(yùn)行這一核心，梳理了村級組織和村干部權(quán)力事項(xiàng)，細(xì)化規(guī)范了小微權(quán)力的運(yùn)行程序，做到了“定位準(zhǔn)確、邊界清晰”，找準(zhǔn)了監(jiān)督的關(guān)鍵點(diǎn)和著力點(diǎn)，使權(quán)力監(jiān)督真正起到了標(biāo)本兼治的作用。

實(shí)踐表明，村級權(quán)力清單打開了權(quán)力運(yùn)行的暗箱，通過運(yùn)行過程的程序信息透明、公開和可問責(zé)，實(shí)現(xiàn)了讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行和把權(quán)力關(guān)在籠子里，消除了對政策信息的壟斷和村民民主參與的制度性障礙，在制度上落實(shí)和保障了村民民主選舉后的民主決策、民主監(jiān)督和民主管理的參政議政民主權(quán)利。特別是村務(wù)監(jiān)督委員會由事后監(jiān)管轉(zhuǎn)到事前監(jiān)督、全程監(jiān)督，解決了長期未能實(shí)現(xiàn)的對于村干部權(quán)力缺乏有效監(jiān)督約束的問題，有效限制了村級權(quán)力行使中的專權(quán)、亂權(quán)，避免了權(quán)力尋租、以權(quán)謀私和政策的選擇性執(zhí)行，（轉(zhuǎn)下頁）（接上頁）改變了基層政治生態(tài)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了從選舉民主到治理民主的制度轉(zhuǎn)變。通過規(guī)范權(quán)力、確權(quán)、限權(quán)，為基層治理找到了一條依法治村和可操作民主的方法途徑，對于實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化具有典范性的價值和意義。

寧海的村級治理改革實(shí)踐才剛剛起步，其效果還未完全顯現(xiàn)，同時因?yàn)榇迩f基層治理制度結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，人員素質(zhì)能力的差異和機(jī)制本身還不完善，也暴露出一系列問題和障礙，如基層治理的運(yùn)行成本增加、村干部權(quán)力被限制后如何保持其積極性等問題。需要在下一步工作中不斷完善，確保村級權(quán)力行使更為細(xì)致、精準(zhǔn)、有效，運(yùn)行成本更低，實(shí)施更簡便，更可持續(xù)。但總體看，已呈現(xiàn)出十分可喜的變化，這種改變是基于制度規(guī)則的內(nèi)在改變，其從制度規(guī)則上徹底改變了原有體制的弊端，消解了權(quán)力尋租空間和腐敗土壤。村級權(quán)力清單改革實(shí)踐，對于治理和改革當(dāng)前村級治理結(jié)構(gòu)和制度，完善村民自治制度和基層治理與政策銜接，具有很強(qiáng)的示范性和可復(fù)制性，操作易學(xué)簡便，是實(shí)現(xiàn)依法治村和基層治理現(xiàn)代化的一個可貴探索與實(shí)踐。但改革永遠(yuǎn)不是一蹴而就和一勞永逸的，還需要我們在實(shí)踐中不斷改革、完善和發(fā)展，并建立一整套與之相適應(yīng)的基層治理體系。從這一點(diǎn)來說，村級權(quán)力清單改革只是邁出了基層治理現(xiàn)代化改革的第一步，農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化仍然十分艱巨，任重道遠(yuǎn)。

（作者系中共寧?？h委書記）