我國戰(zhàn)略石油儲備基地建設(shè)法律問題探析

馬波 梁東霞

摘 要：本文介紹了我國戰(zhàn)略石油儲備基地建設(shè)的概況，分析了儲備基地建設(shè)的必要性和重要性，著重探討了與戰(zhàn)略石油儲備基地建設(shè)相關(guān)的資金來源、管理模式、儲備量監(jiān)控、石油動用條件等方面的法律保障措施，并在借鑒發(fā)達(dá)國家石油儲備立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出了完善我國戰(zhàn)略石油儲備基地建設(shè)的相關(guān)法律建議。

關(guān) 鍵 詞：戰(zhàn)略石油儲備基地；能源法律體系；保障措施；法制體系

中圖分類號：D920.0 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2015）06-0064-08

收稿日期：2015-01-09

作者簡介：馬波（1976—），男，黑龍江人，法學(xué)博士，廣東石油化工學(xué)院法律系副教授，廣東海洋大學(xué)廣東省地方立法研究評估與咨詢服務(wù)基地特邀研究員，研究方向為環(huán)境資源法學(xué)；梁東霞（1993—），女，廣東佛山人，廣東石油化工學(xué)院文法學(xué)院研究生，研究方向為環(huán)境資源法學(xué)。

基金項目：本文系2013年度廣東省學(xué)科建設(shè)專項課題“我國石油儲備法立法問題研究”的階段性成果，項目編號：2013WYXM0085；2014年度教育部人文社科青年基金項目“霧霾治理視角下的能源效率監(jiān)管法律制度研究”的階段性成果，項目編號：14YJC820041。

一、我國戰(zhàn)略石油儲備基地建設(shè)概述

（一）戰(zhàn)略石油儲備基地的界定

所謂戰(zhàn)略石油儲備，“是指國家為應(yīng)對戰(zhàn)爭及和平時期的突發(fā)意外情況，保障國民經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和國防需求而在平時有計劃地建立的一定數(shù)量的石油儲備，具體可分為政府儲備和商業(yè)儲備。”[1]承擔(dān)著戰(zhàn)略石油儲備任務(wù)的儲備基地，是石油儲備的物理載體與地理空間的核心區(qū)域。而所謂戰(zhàn)略石油儲備基地，則是為了滿足國內(nèi)石油需求，保障國家能源安全，建立健全石油儲備體系，籌建的專門用于石油儲備的以儲油罐或地下巖鹽洞為主要儲備方式的地理空間區(qū)域。戰(zhàn)略石油儲備基地的建設(shè)，有利于周邊區(qū)域內(nèi)的大型石化聯(lián)合項目和其他重大項目發(fā)展，有利于促進(jìn)基地附近土地的開發(fā)和啟動，也有利于帶動當(dāng)?shù)厥嚓P(guān)產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展，當(dāng)然，也會帶來一些安全保障問題。此外，戰(zhàn)略石油儲備基地的建成還會對石油輸出國的政策制定、國際油價控制等方面產(chǎn)生重要的影響，因此，必須將其納入法制化的軌道之中。

（二）我國戰(zhàn)略石油儲備基地建設(shè)現(xiàn)狀

我國石油儲備基地建設(shè)從2000年發(fā)展至今，經(jīng)歷了從無到有的過程，現(xiàn)已形成一定的數(shù)量規(guī)模。其實，早在2001年，我國《石油工業(yè)“十五”規(guī)劃》就明確提出，“加快建設(shè)國家石油儲備體系（包括戰(zhàn)略和民用），到2005年儲備能力達(dá)到800萬立方米”的要求?！赌茉粗虚L期發(fā)展規(guī)劃綱要（2004-2020年）》（2004）則強(qiáng)調(diào)，“要高度重視能源安全，搞好能源供應(yīng)多樣化，加強(qiáng)戰(zhàn)略石油儲備建設(shè)，健全能源安全預(yù)警應(yīng)急體系?！薄秶窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》（2011）也提出，“要合理規(guī)劃建設(shè)能源儲備設(shè)施，完善石油儲備體系，加強(qiáng)天然氣和煤炭儲備與調(diào)峰應(yīng)急能力建設(shè)?！薄赌茉窗l(fā)展“十二五”規(guī)劃》（2013）更是直接提出，“建成國家石油儲備基地二期工程，啟動三期工程，推進(jìn)石油儲備方式多元化”的任務(wù)。因此，本著“盡快落實石油儲備方案，建立健全規(guī)章制度”的要求，國家發(fā)改委統(tǒng)一規(guī)劃部署的國家石油儲備一期工程，自2004年開始啟動建設(shè)?！暗谝浑A段的國家石油儲備設(shè)計儲量為1.02億桶（1640萬立方米，約合1400萬噸）”，[2]分別由位于浙江鎮(zhèn)海、浙江舟山、山東黃島以及遼寧大連的四個儲備基地構(gòu)成。2006年10月，我國首個石油儲備基地——鎮(zhèn)?；亟ǔ刹⒔桓妒褂茫瑯?biāo)志著中國戰(zhàn)略石油儲備真正拉開帷幕。緊接著，第二期石油儲備基地建設(shè)在2008年底開始啟動，到2012年底也已經(jīng)基本完工，分別是鄯善石油儲備基地、獨(dú)山子石油儲備基地、蘭州石油儲備基地、天津石油儲備基地、錦州石油儲備基地、湛江石油儲備基地、惠州石油儲備基地、金壇石油儲備基地，這8個基地的總儲油能力達(dá)到1.69億桶（2680萬立方米，約合2300萬噸）。據(jù)《2012年國內(nèi)外油氣行業(yè)發(fā)展報告》（2013）測算，“2012年我國石油凈進(jìn)口量達(dá)2.84億噸，石油對外依存度達(dá)58%”。而截至2012年底，我國戰(zhàn)略石油儲備能力則為1.41億桶，輸入與輸出之間還存在較大的差距，未來油氣供應(yīng)依然面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。值得注意的是，“雖然我國目前已確定分期建設(shè)國家石油儲備庫，但離戰(zhàn)略石油儲備體系的建立尚為時過早?！盵3]此外，我國已建或在建的石油儲備基地還無法全面滿足石油企業(yè)生產(chǎn)和國家應(yīng)付突發(fā)事件的需要。因此，國家發(fā)展與改革委員會于2013初開始組織建設(shè)第三期石油儲備基地建設(shè)。根據(jù)公開資料顯示，“第三期山東日照和黑龍江大慶的石油儲備基地也已經(jīng)開始建設(shè)?！盵4]

二、推進(jìn)我國戰(zhàn)略石油儲備

基地建設(shè)的必要性

（一）應(yīng)對國際石油供應(yīng)短缺的需要

根據(jù)國際能源署（IEA）的最新預(yù)測，全球石油供應(yīng)將因中國對能源需求的增加以及歐佩克產(chǎn)量的下降而出現(xiàn)緊張局勢。盡管國際能源署表示，現(xiàn)在說全球供應(yīng)緊張是否是長期趨勢且會導(dǎo)致價格上漲還為時過早，但是全球石油供應(yīng)情況確實不容樂觀。作為一個發(fā)展中的大國，我國石油進(jìn)口量和消費(fèi)量正在不斷增加。2009年我國石油進(jìn)口依存度達(dá)到51.29%，2012年更是達(dá)到58%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國際通常認(rèn)定的50%警戒線。根據(jù)《2012 年國內(nèi)外油氣行業(yè)發(fā)展報告》統(tǒng)計，2012年我國油氣對外依存度繼續(xù)上升，未來油氣供應(yīng)仍面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。毋庸置疑，國際石油供應(yīng)的短缺勢必會給我國經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展帶來巨大的沖擊，為了有效應(yīng)對可能發(fā)生的此種狀況，推進(jìn)我國戰(zhàn)略石油儲備基地建設(shè)刻不容緩。當(dāng)石油供應(yīng)出現(xiàn)嚴(yán)重短缺的緊急情況時，戰(zhàn)略石油儲備基地投放的石油可以在較短的時間內(nèi)直接滿足市場對石油的需求，從而保障市場的有序運(yùn)行與政治穩(wěn)定。

（二）平抑石油市場價格的需要

21世紀(jì)是金融市場急劇動蕩的時代，國際金融資本和投機(jī)資本的巨大套利空間使得國際石油價格暴漲暴跌越來越成為一種常態(tài)?！皣H石油期貨交易中，約有70%是屬于投機(jī)行為，每桶油價上漲10美元中其炒作因素就占6到8美元?！盵5]當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)正處于持續(xù)高速增長階段，預(yù)計未來對石油的需求只會有增無減，這帶來的直接后果便是，一旦國際石油價格產(chǎn)生劇烈波動，我國經(jīng)濟(jì)將受到巨大的沖擊。如果我們不能制定行之有效的應(yīng)對之策，則國際石油價格的急劇波動勢必會對中國的經(jīng)濟(jì)增長造成一定的消極影響。例如，2008年國際油價的瘋狂飆升，就給我國航空運(yùn)輸業(yè)帶來沉重的打擊。2009年1月6日，中國民用航空局副局長楊國慶在全國民航工作會議上透露，“去年1月至11月全行業(yè)總計虧損39.5億元，航空公司虧損70.7億元。此外，油價上漲還將增加居民能源、燃料以及相關(guān)生產(chǎn)、生活資料的支出。據(jù)測算，油價上漲10%，天然氣、煤炭價格將分別上漲4.8%和1.4%，這將從多方面增加居民生活負(fù)擔(dān)?！盵6]2012年9月，美國政府為平抑石油價格，曾有計劃的釋放石油儲備，石油期貨價格隨即出現(xiàn)下滑，這一做法值得我國借鑒。因此，我國需要進(jìn)一步加快戰(zhàn)略石油儲備基地建設(shè)，不斷提升國家石油儲備能力。當(dāng)出現(xiàn)國際油價劇烈波動時，通過釋放儲備油阻擊國際原油期貨炒作，平抑油價，進(jìn)而減輕石油價格波動對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的不利沖擊，保障我國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康增長。

（三）完善能源法律體系的需要

石油儲備法律的建立是能源法制體系的重要組成部分之一，為形成完備齊全的能源法律制度譜系，需要推進(jìn)戰(zhàn)略石油儲備基地建設(shè)的法治化進(jìn)程。黨的十一屆三中全會以來，隨著改革開放和市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，按照建設(shè)社會主義法治國家的要求，我國不斷加快能源立法的步伐，已經(jīng)初步建立起了能源法律體系。但有關(guān)石油儲備方面的立法卻幾乎為空白，急需解決儲備基地建設(shè)立法缺位與不到位的問題。縱觀大部分發(fā)達(dá)國家的石油儲備基地建設(shè)，均是立法先行，但我國卻尚未形成完整的石油儲備法律體系，這明顯不利于我國能源法治化的發(fā)展進(jìn)程。加強(qiáng)我國能源法制建設(shè)，離不開制定有關(guān)石油儲備在內(nèi)的各項立法專項規(guī)劃，也離不開有關(guān)石油儲備管理體制方面的制度安排。而戰(zhàn)略石油儲備基地建設(shè)，作為石油儲備系統(tǒng)不可或缺的重要環(huán)節(jié)之一，更加需要完備的石油儲備法律、法規(guī)體系的支撐，從而為深化我國能源體制改革與法治保障提供制度動力。

三、國外戰(zhàn)略石油儲備基地

建設(shè)法律保障措施

在構(gòu)建本國戰(zhàn)略石油儲備項目的過程中，發(fā)達(dá)國家普遍通過立法來保障戰(zhàn)略石油儲備體系的建立。世界上大多數(shù)國家都在因第四次中東戰(zhàn)爭爆發(fā)而引起的第一次石油危機(jī)之后，逐步認(rèn)識到石油儲備基地建設(shè)對國家安全的重要意義，開始運(yùn)用立法工具引導(dǎo)戰(zhàn)略石油儲備的實施，許多經(jīng)驗值得我國予以借鑒。

美國是目前世界上最大的石油儲備國，主要由政府投資進(jìn)行石油儲備建設(shè)。美國已經(jīng)頒布實施的與石油儲備有關(guān)的法律、法規(guī)大致如下：1975年頒布的《能源政策與儲備法》（EPCA）、1976年頒布的《海軍油儲生產(chǎn)法》、1994年頒布的《美國應(yīng)對石油供應(yīng)中斷政策》、1998年頒布的《美國關(guān)于戰(zhàn)略石油儲備政策的國家聲明》、2005年頒布的《能源政策法》（EPACT）等。除此之外，還有“大約200條職能部門和研究機(jī)構(gòu)提出的具體措施建議，基本實現(xiàn)了從石油儲備的體系建立到流程設(shè)計，從戰(zhàn)略決策到具體實施都有法可依、有章可循?！盵7]根據(jù)美國《能源政策與儲備法》的規(guī)定，“戰(zhàn)略石油儲備基地選址在墨西哥沿岸地理位置優(yōu)越的地區(qū)，均采用地下鹽穴儲備方式?！蓖瑫r，基地的環(huán)境要求還必須符合《清潔空氣法》（1990）、《清潔水法》（1987）等一系列環(huán)境保護(hù)法規(guī)條例的規(guī)定。石油儲備基地的管理則由美國政府授權(quán)能源部負(fù)責(zé)，具體項目的實施、運(yùn)行管理則是通過能源部戰(zhàn)略石油儲備項目管理辦公室進(jìn)行，該辦公室在每個石油儲備基地都設(shè)有分支機(jī)構(gòu)。石油儲備基地的日常維護(hù)、調(diào)試和管理等工作則外包給民間公司來完成。而有關(guān)戰(zhàn)略石油儲備基地的財政預(yù)算和資金來源，在《綜合預(yù)算調(diào)節(jié)法》及《內(nèi)政部和相關(guān)機(jī)構(gòu)撥款法》中作了較為詳盡的規(guī)定。儲備基地從建設(shè)儲庫、采購石油到日常運(yùn)行管理費(fèi)用均由聯(lián)邦財政支付。聯(lián)邦財政設(shè)有專門的石油儲備基金預(yù)算和帳戶，基金的數(shù)量由國會批準(zhǔn)。因此，基地的收儲和動用也完全由政府負(fù)責(zé)，并具有嚴(yán)格的動用條件和程序?！澳茉床?、財政部以及白宮預(yù)算辦公室共同擬定收儲決策，由總統(tǒng)提出，經(jīng)國會批準(zhǔn)后委托能源部戰(zhàn)略石油儲備辦公室通過市場化公開競標(biāo)的方式組織實施?！盵8]基地石油儲備的動用則嚴(yán)格按照能源部制定的《標(biāo)準(zhǔn)出售條款》執(zhí)行，分為全面動用、有限動用、測試性動用和輪庫四種方式。

日本目前共有10個國家石油儲備基地。由于其國土四面環(huán)海，多火山地震的特殊地理環(huán)境，石油儲備基地采取了地面儲備、半地下儲備、海上儲備和地下洞穴儲備等多種儲備方式。能夠決定這些基地的收儲、動用、儲備費(fèi)用及擔(dān)保等預(yù)算審定的是日本政府經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省的資源能源廳，它代表政府對石油儲備實施決策權(quán)，負(fù)責(zé)制定石油儲備政策。日本的戰(zhàn)略石油儲備法律體系由兩部分組成：一部分是1975年制定的，要求所有石油公司和石油進(jìn)口商在政府財政援助下進(jìn)行基礎(chǔ)儲備的《石油儲備法》；另一部分是《石油開發(fā)公團(tuán)法》和《石油公團(tuán)法》，1978年頒布的《石油公團(tuán)法》決定建立戰(zhàn)略石油儲備基地。在日本對石油儲備體制管理模式進(jìn)行改革前，按照《石油公團(tuán)法》（1978）的相關(guān)規(guī)定，作為政府特別法人的日本石油公團(tuán)（JNOC）在經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省的指導(dǎo)下，承擔(dān)制定基地建設(shè)、石油儲備運(yùn)作計劃的職責(zé)，并且要對8個國家石油儲備公司行使管理權(quán)。國家石油儲備公司則負(fù)責(zé)石油儲備基地的建設(shè)與管理、基地的安全、設(shè)備操作、石油進(jìn)出庫等具體工作。石油公團(tuán)對基地的土地和所儲石油享有毋庸置疑的所有權(quán)，而儲備基地設(shè)施設(shè)備的產(chǎn)權(quán)則歸石油儲備公司所有。2004年，由于日本石油天然氣金屬礦產(chǎn)資源機(jī)構(gòu)的成立，石油公團(tuán)與金屬礦產(chǎn)事業(yè)團(tuán)合二為一，國家石油儲備基地的管理事項權(quán)限隨之轉(zhuǎn)入“資源機(jī)構(gòu)”，由其在經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省的委托下對石油儲備進(jìn)行管理?！皣沂蛢涔緞t轉(zhuǎn)變?yōu)槿坑擅耖g投資的操作服務(wù)公司，只負(fù)責(zé)基地的運(yùn)行管理，對設(shè)施不再擁有產(chǎn)權(quán)?！盵9]政府還與“資源機(jī)構(gòu)”簽訂了《國家儲備石油管理委托契約》（2004年）和《國家儲備設(shè)施管理委托契約》（2004年），將石油儲備基地的土地、設(shè)施設(shè)備、石油全部收歸國有。根據(jù)《石油儲備法》和《石油公團(tuán)法》的規(guī)定，日本戰(zhàn)略石油儲備基地的資金來源主要是征收石油稅、政策支持以及政府扶持。“日本政府設(shè)立了石油專門賬戶，把針對原油、各種石油產(chǎn)品、石油氣以及液化天然氣征收的稅收全部作為石油儲備基金。同時，采取了財政投資和貸款的措施來保證石油儲備計劃的落實并在貸款、土地使用和稅收等方面對民間、國家石油儲備公司給予扶持。”[10]日本將動用石油儲備作為應(yīng)對能源危機(jī)的最終手段，因而設(shè)定了非常嚴(yán)格的動用手續(xù)。根據(jù)《動用儲備手冊》的規(guī)定，動用的第一順位是減少石油企業(yè)的法定儲備量，接著是動用商業(yè)儲備，政府戰(zhàn)略儲備是留到最后才動用的。

德國從1965年開始建立石油儲備系統(tǒng)，并先后制定了《石油產(chǎn)品儲備最低限量法》（1965）、《石油儲存法》（1975）、《石油及石油制品儲備法》（1978）等與石油儲備相關(guān)的政策法規(guī)。1974年制定的《能源安全保障法》，決定在平原的地下巖洞建立國家戰(zhàn)略石油儲備基地。1999年德國政府修改了《石油及石油制品儲備法》，決定由1978年成立的設(shè)有儲備基地部的石油儲備聯(lián)盟（EBV）承擔(dān)國家法定石油儲備任務(wù)。2000年，政府戰(zhàn)略石油儲備正式取消。至上世紀(jì)末止，德國共建立了64個大型地下油罐，承擔(dān)著全國50%的儲備任務(wù)?；亟ㄔO(shè)伊始，儲備基地的資金完全來源于政府財政支出，不向企業(yè)和公民籌集。石油儲備聯(lián)盟（EBV）接管后，由于其法人機(jī)構(gòu)的性質(zhì)而得不到政府資助，其費(fèi)用開支只能通過銀行貸款（主要用于購買石油和建設(shè)石油儲備設(shè)施）和會員繳納的會費(fèi)（日常維護(hù)費(fèi)用開支）兩部分獲取。此外，根據(jù)《石油及石油制品儲備法》的規(guī)定，石油儲備聯(lián)盟儲備石油的動用控制非常嚴(yán)格，輕易投放的情況幾乎不存在。只有在市場出現(xiàn)嚴(yán)重供應(yīng)短缺的情況時，德國聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部才可以通過發(fā)布緊急投放法令動用石油儲備，并對投放品種和數(shù)量作出了明確規(guī)定。

四、我國戰(zhàn)略石油儲備基地

建設(shè)的法制保障

我國有關(guān)能源以及石油儲備方面立法主要有：《石油天然氣勘探、開采登記管理暫行辦法》（1987）及其《實施細(xì)則》（1990）、《礦產(chǎn)資源法》（1986）、《能源效率標(biāo)識管理辦法》（2004年）、《中華人民共和國節(jié)約能源法》（2007年）、《中華人民共和國對外合作開采陸上石油資源條例》（2011）、《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》（2011）、《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營管理辦法》（2014）等極少數(shù)法律、法規(guī)，而專門針對石油儲備基地建設(shè)的政策法規(guī)則基本沒有，只有一部國家發(fā)改委、財政部聯(lián)合發(fā)布的《國家石油儲備基地第一期項目建設(shè)管理試行辦法》（2004）。但近年來，我國的能源立法工作也在逐步完善。例如，2007年底公布了《能源法》征求意見稿，而有關(guān)戰(zhàn)略石油儲備基地建設(shè)的政策文件數(shù)量也在逐年遞增。其中主要包括：《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年規(guī)劃綱要》（2001年）、《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》（2006年）、國家能源局、財政部《關(guān)于委托企業(yè)承擔(dān)國家石油儲備基地運(yùn)行管理任務(wù)通知》（2009年）、《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》（2013年）等，但顯然這些政策、規(guī)定還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，要想我國石油儲備基地建設(shè)能夠有效運(yùn)行，還必須為其提供更加有力的法律制度保障。

（一）基地選址的法律要求

基地選址工作的規(guī)范化、制度化以及法治化，是推進(jìn)基地建設(shè)的重要前提。我國戰(zhàn)略石油儲備基地建設(shè)一期工程均建在沿海區(qū)域，而二期建設(shè)的8個基地則兼顧了沿海與內(nèi)地之間的均衡，三期的儲備基地則可能主要選址在內(nèi)陸地區(qū)。戰(zhàn)略石油儲備基地的選址布局要綜合考慮多種因素，包括貨源充足量、安全系數(shù)、運(yùn)輸成本、地質(zhì)構(gòu)造等。沿海地區(qū)選址上受到青睞的主要原因是因為其具備了對外進(jìn)口吞吐的運(yùn)輸優(yōu)勢。作為戰(zhàn)略石油儲備基地，“要求港口及周邊地區(qū)的交通運(yùn)輸條件良好，公路、鐵路、水運(yùn)及管道運(yùn)輸設(shè)施齊全，以利于儲備原油安全、快捷、經(jīng)濟(jì)的二次中轉(zhuǎn)運(yùn)輸?！盵11]但選址沿海地區(qū)也有相應(yīng)的弊端，例如，沿海地區(qū)通常是一個國家經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，易成為敵方發(fā)動攻擊的首選，易受到嚴(yán)重破壞進(jìn)而影響國家的能源安全。因此，國家在選擇石油儲備基地時，應(yīng)該考慮向內(nèi)地擴(kuò)散，形成適度均衡的布局模式。同時，內(nèi)陸地區(qū)本身也具備靠近大煉油廠、快速響應(yīng)等獨(dú)特條件。總體而言，國家戰(zhàn)略石油儲備基地建設(shè)選址是一項全局性、戰(zhàn)略性的決策，涉及的因素很多。因此，必須對基地選址建章立制，制定一套完善的基地選址的決策機(jī)制、程序規(guī)范、乃至法律要求，并應(yīng)明確以下幾點(diǎn)：選址工作的負(fù)責(zé)部門以及選址流程；選址地點(diǎn)的地質(zhì)條件符合國家戰(zhàn)略石油儲備布局要求的具體標(biāo)準(zhǔn)；基地選址的程序符合規(guī)范；安全系數(shù)的等級劃分；確定地點(diǎn)后相關(guān)原油輸送管道和原油碼頭建設(shè)等配套設(shè)施的改進(jìn)，以及需要承擔(dān)的法律責(zé)任等。必須對基地選址工作的整個過程予以規(guī)范化，做到選址條件有章可循，選址程序公開透明，選址地點(diǎn)分布合理，選址后相關(guān)配套設(shè)施及時跟進(jìn)。

（二）儲備資金來源的法律依據(jù)

戰(zhàn)略石油儲備基地的建設(shè)、維護(hù)、管理、運(yùn)營等需要投入巨額的資金，如何依法籌集充足的資金就成為必須予以解決的問題。例如，日本《石油公團(tuán)法》（1978）規(guī)定：“國家石油儲備公司由石油公團(tuán)出資70%、民間出資30%成立，負(fù)責(zé)石油儲備基地的建設(shè)、實施石油儲備的具體運(yùn)作，管理國家石油儲備基地。”而按照我國的石油儲備計劃，國家是主要投資者，一期工程四個基地總計60多億元的建設(shè)資金就是由國家財政負(fù)擔(dān)的。根據(jù)《國家石油儲備基地第一期項目建設(shè)管理試行辦法》（2004）規(guī)定：“國家發(fā)展改革委國家石油儲備辦公室（簡稱石油儲備辦），作為儲備基地項目的投資者，行使國家石油儲備出資人職責(zé)?！北M管儲備基地建設(shè)由國家財政包攬的做法具有一些優(yōu)點(diǎn)，但這無疑也會給中央政府帶來較為沉重的壓力，隨著三期工程建設(shè)的進(jìn)展，投入資金不足的問題可能會制約基地建設(shè)的發(fā)展。我們認(rèn)為，隨著我國石油儲備基地一、二期工程的相繼完成，第三期基地建設(shè)的資金籌措可嘗試仿效日本與德國的資金來源多渠道化的做法，充分發(fā)揮國家、地方政府和企業(yè)的積極性、主動性和創(chuàng)造性，對各方面費(fèi)用進(jìn)行細(xì)分，相應(yīng)由政府、社會、企事業(yè)單位共同承擔(dān)，尤其是針對各類石化企業(yè)及發(fā)電企業(yè)，要求必須承擔(dān)一定量的石油儲備義務(wù)，并由國家給予一定的財政補(bǔ)貼。當(dāng)然，政府的主導(dǎo)性是不會改變的?！拔覈鴳?zhàn)略石油儲備的主體是國家，儲備資金的來源主體也應(yīng)該以政府撥款為主?！盵12]此外，在戰(zhàn)略石油儲備基地建設(shè)中還應(yīng)當(dāng)“充分依托當(dāng)?shù)刭Y源，并在招投標(biāo)進(jìn)行基地選址與設(shè)計、建設(shè)、監(jiān)理和基地管理者選擇的基礎(chǔ)上，通過各種法律合同對各方進(jìn)行約束，明確各方的責(zé)、權(quán)、利。”[13]

（三）基地管理模式的法律訴求

石油儲備基地建設(shè)與管理，是一項“事關(guān)國家與產(chǎn)業(yè)安全，且投資巨大、選點(diǎn)嚴(yán)格、建設(shè)周期較長的系統(tǒng)工程?！盵14]要完成這樣的工程建設(shè)，沒有法律、法規(guī)的保障必然是不行的。例如，國際能源署（IEA）成員國家，為保證石油儲備建設(shè)的規(guī)范與順利進(jìn)行，毫無例外地都動用了立法工具，做到法制建設(shè)先行，使儲備基地的管理模式有法可循，依法進(jìn)行。在我國，盡管針對基地建設(shè)，國家發(fā)改委、財政部已經(jīng)制訂了多項管理辦法和實施細(xì)則，但這些文件主要是針對石油儲備項目的建設(shè)管理、招投標(biāo)及資金使用等方面，并未明確規(guī)定建成后儲備基地的組織機(jī)構(gòu)、生產(chǎn)管理和運(yùn)行方式等內(nèi)容，這無疑將制約我國戰(zhàn)略石油儲備基地生產(chǎn)運(yùn)行管理的有序進(jìn)行。隨著2008年國家石油儲備中心劃歸國家能源局管理，國家石油儲備中心就成為我國石油儲備建設(shè)和管理的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，即“代行國有資產(chǎn)出資人權(quán)利，按照國家石油儲備建設(shè)計劃，負(fù)責(zé)國家石油儲備基地建設(shè)與運(yùn)行管理。”而根據(jù)國家能源局、財政部《關(guān)于委托企業(yè)承擔(dān)國家石油儲備基地運(yùn)行管理任務(wù)通知》（2009）文件的精神，建成后的石油儲備基地的資產(chǎn)管理、法人治理結(jié)構(gòu)、安全責(zé)任、財務(wù)管理等事項均委托中石化、中石油、中化三大專業(yè)石油公司管理。換句話說，由各大石油公司代為管理的委托生產(chǎn)運(yùn)行管理模式，就是仍由國家石油儲備中心履行出資人權(quán)利職責(zé)，對各石油儲備基地資產(chǎn)擁有使用、收益和處置權(quán)。而日常生產(chǎn)、設(shè)備維修等具體操作層面的經(jīng)營管理事務(wù)性工作，則在石油儲備中心監(jiān)管下，全部委托給具有較強(qiáng)經(jīng)營管理能力，并能夠承擔(dān)相應(yīng)經(jīng)營風(fēng)險的石油公司進(jìn)行專業(yè)化有償經(jīng)營。正是由于這種委托生產(chǎn)運(yùn)行管理模式的受托主體不同，必然導(dǎo)致儲備基地的管理機(jī)制建設(shè)多樣化，這不僅不利于石油儲備中心監(jiān)管，也不利于儲備基地規(guī)范、高效、科學(xué)管理。同時，在這種管理模式下，亦缺少站在產(chǎn)權(quán)管理者的角度，從規(guī)范化、契約化等方面提供有效保障石油儲備生產(chǎn)運(yùn)行管理的法律、法規(guī)與規(guī)章制度，難以確保委托生產(chǎn)運(yùn)行管理的可操作性和資產(chǎn)安全，因此，有必要通過立法對此予以細(xì)化與明晰。

（四）基地石油儲備量的法律監(jiān)控

事實上，關(guān)于一個國家石油的“合理”儲備量到底多少才是“安全”的，并沒有一個明確的科學(xué)依據(jù)，因其受到諸如國際政治、經(jīng)濟(jì)以及國家的經(jīng)濟(jì)實力等多種因素的影響。如果僅僅從安全的角度出發(fā)，儲備規(guī)模當(dāng)然是越大越好；但如果從企業(yè)的經(jīng)濟(jì)角度來看，庫存越少、周轉(zhuǎn)越快自然是越好。因此，既要以保證國家安全和經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展為基本出發(fā)點(diǎn)，又要結(jié)合國家和地方政府的財政承受能力以及石油企業(yè)的實際情況，還要綜合考慮國際政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境等因素，只有這樣才能確定一個科學(xué)的、合理的儲備規(guī)模。筆者建議，在石油儲備規(guī)模的立法方面，在確保一個符合國情的基本儲備量基礎(chǔ)上，可以多制定一些彈性規(guī)定。在確定儲備規(guī)模后，則應(yīng)當(dāng)制定科學(xué)、合理的法律監(jiān)控機(jī)制，如“建立石油信息報告制度，完善石油統(tǒng)計數(shù)據(jù)的采集標(biāo)準(zhǔn)、采集渠道、采集網(wǎng)絡(luò)建設(shè)”，[15]對儲備量依法加以嚴(yán)格監(jiān)測。

（五）動用儲備石油的法律程序

儲備石油的動用必須有一套嚴(yán)格的法律依據(jù)。例如，動用的條件、動用時的批準(zhǔn)手續(xù)、動用后基地儲備量的補(bǔ)充等均需做出明確的法律規(guī)定。從美、日、德等主要石油進(jìn)口國的儲備經(jīng)驗來看，動用基地儲備石油的前提條件必須是在情況緊急的時候，而且一般應(yīng)有行政首長簽署的動用命令。至于何謂“緊急情況”，一般認(rèn)為應(yīng)符合如下標(biāo)準(zhǔn)，“一是可能出現(xiàn)石油供應(yīng)中斷的情況，如可能出現(xiàn)的美國對伊朗動武導(dǎo)致的對我國原油供應(yīng)的中斷；二是可能對國家安全或國民經(jīng)濟(jì)造成重大不利影響的情況，如在臺海危機(jī)深化，導(dǎo)致局部戰(zhàn)爭時的巨量石油消耗；三是事件的范圍和持續(xù)性具有危機(jī)的特征，如曾經(jīng)在廣東出現(xiàn)的大范圍‘油荒’情況?！盵16]除此以外，嚴(yán)格限定儲備的動用量也是至關(guān)重要的。只有全國進(jìn)入嚴(yán)重的石油供應(yīng)短缺狀態(tài)時，才可以全面動用；國際原油市場出現(xiàn)動蕩時，可以有限動用；而為了測試之用時，可以采取演習(xí)性質(zhì)的動用。

（六）基地安全的法律規(guī)范

火災(zāi)和爆炸是石油儲運(yùn)過程中最嚴(yán)重的不安全因素，石油儲備基地具有儲罐區(qū)、庫區(qū)、生產(chǎn)場所等多種危險源，因此，有必要對基地安全作出專門的法律規(guī)定，并嚴(yán)格執(zhí)行，確保基地的安全運(yùn)行。“石油儲備庫建設(shè)項目從項目立項到投入正常生產(chǎn)，需要通過設(shè)立安全審查、安全設(shè)施設(shè)計審查、試生產(chǎn)備案、安全設(shè)施竣工驗收等行政審批環(huán)節(jié)，是一項全過程的閉環(huán)管理模式。”[17]《國家原油儲備庫設(shè)計規(guī)定》（2004年）中亦明確規(guī)定，國家石油儲備基地是特級石油庫，其安全設(shè)計規(guī)定應(yīng)超過《石油庫設(shè)計規(guī)范》（2003），安全管理要求也必須比一級石油庫更為嚴(yán)格。所以，在最初儲備庫建設(shè)的時候，設(shè)計單位必須對儲備基地安全預(yù)警采取技防設(shè)計思路。同時，代管企業(yè)與國家發(fā)改委、國家石油儲備中心也要對石油儲備基地公司進(jìn)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)和行業(yè)主管部門共同監(jiān)督、管理基地公司。顯然，做好石油儲備基地安全工作，離不開國家石油儲備基地安全體系的建立健全，離不開各級石油儲備機(jī)構(gòu)安全責(zé)任制度的監(jiān)督落實，更離不開防范基地各類事故發(fā)生的監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)的建立。

總體而言，世界各國都在普遍運(yùn)用法制手段保障戰(zhàn)略石油儲備基地的建立與運(yùn)轉(zhuǎn)，并積極探索石油安全儲備的商業(yè)化運(yùn)營體系，這給我國戰(zhàn)略石油儲備基地建設(shè)也提出了新的要求。“戰(zhàn)略石油儲備的實施在我國已成定局，而法律是石油儲備戰(zhàn)略體制層面——制度層面的一個重要構(gòu)成要素?！盵18]換句話說，戰(zhàn)略石油儲備基地建設(shè)作為一項涉及面廣、規(guī)劃性強(qiáng)，需要大量資金投入的系統(tǒng)工程，在大力推進(jìn)基地建設(shè)的同時，也應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)的法治建設(shè)與評估機(jī)制。正如能源法專家楊解君所言：“現(xiàn)時代的難題，發(fā)展中的矛盾，無疑需要法律，也只能依托于法律來解決。”[19]故此，我國石油儲備基地建設(shè)唯有通過法律、法規(guī)明確規(guī)定基地建設(shè)、管理、資金、安全等運(yùn)行過程中可能遇到的問題，才能最終形成一套系統(tǒng)的、優(yōu)良的、完備的石油儲備基地建設(shè)制度保障體系。

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（責(zé)任編輯：徐 虹）