行政爭議調(diào)解的制度架構(gòu)

摘 要：社會轉(zhuǎn)型期政府的社會管理活動(dòng)日趨頻繁，急劇變化的社會讓行政爭議成倍增長。在行政爭議解決的制度化途徑中，無論是行政復(fù)議還是行政訴訟，都有大量的案件是通過爭議雙方達(dá)成合意后結(jié)案而不是通過審理作出決定或判決的，可見爭議雙方對于行政爭議的調(diào)解有著較大的可接受度。社會對于眾多非正式的行政爭議調(diào)解模式的認(rèn)同意味著其潛在的合法性，而更多的行政爭議需要通過法治化的行政調(diào)解途徑來解決，因而建構(gòu)起正式的行政爭議調(diào)解制度是行政法治實(shí)踐的客觀需求。

關(guān) 鍵 詞：行政爭議調(diào)解；概念辨析；制度架構(gòu)

中圖分類號：D922.112 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2015）06-0078-06

收稿日期：2015-01-09

作者簡介：廖原（1973—），男，壯族，廣西南寧人，蘇州大學(xué)王健法學(xué)院博士后研究人員，廣西政法管理干部學(xué)院法律系副教授，法學(xué)博士，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)與行政法學(xué)。

基金項(xiàng)目：本文系第51批中國博士后科學(xué)基金面上資助項(xiàng)目“服務(wù)型政府的法治實(shí)現(xiàn)機(jī)制”的階段性成果，項(xiàng)目編號：2012M511312；廣西高等學(xué)校優(yōu)秀中青年骨干教師培養(yǎng)工程資助成果。

現(xiàn)代社會中政府的社會管理任務(wù)日益繁重，而且因行政活動(dòng)引發(fā)的法律糾紛也呈現(xiàn)出不斷增長的態(tài)勢，解決行政爭議的制度主要有行政復(fù)議和行政訴訟兩種。在這兩大制度之中，行政爭議調(diào)解制度無論是理論上還是實(shí)踐上都已被提到議事日程上來。無論是行政復(fù)議還是行政訴訟，都有大量的案件是通過爭議雙方達(dá)成合意后結(jié)案而不是通過審理作出決定或判決的，可見爭議雙方對于行政爭議的調(diào)解實(shí)際上有著較大的可接受度。因社會轉(zhuǎn)型期，法制建設(shè)尚需完善，在沒有正式法律規(guī)范的情況下，更多的行政爭議仍需要通過法治的途徑解決，因而建構(gòu)起正式的行政爭議調(diào)解制度是行政法治實(shí)踐的客觀需求。

一、行政調(diào)解概念之辨

（一）對于行政調(diào)解的兩種理解

目前，理論與實(shí)踐兩個(gè)層面對于行政調(diào)解概念的認(rèn)識并不統(tǒng)一，客觀而言，行政調(diào)解概念與本題的行政爭議調(diào)解并不是同一的。綜合來看，主要有以下兩種認(rèn)識范疇。其一，是比較主流的觀點(diǎn)，“行政調(diào)解，是指由行政主體出面主持的，以國家法律、法規(guī)和政策為依據(jù)，以自愿為原則，以平等主體之間的民事爭議為對象，通過說服教育等方法，促使雙方當(dāng)事人平等協(xié)商、互讓互諒、達(dá)成協(xié)議，消除糾紛的一種具體行政行為?！盵1]其二，是將調(diào)解的內(nèi)容定位于行政主體與行政相對人之間基于其雙方之間的行政法律關(guān)系而產(chǎn)生的行政爭議。與其說這是一種觀點(diǎn)倒不如說這是一種制度上的需求，并且隨著實(shí)踐中行政復(fù)議與行政訴訟中和解案件的增多，讓此種觀點(diǎn)在理論上逐漸成熟。

（二）行政權(quán)力不可處分性的辨析

目前，第一種觀點(diǎn)中使用的行政調(diào)解概念較為主流，并且有學(xué)者將行政調(diào)解定位為一種具體行政行為。確立此種概念的思路是以誰是主體來確定的，因?yàn)橹鞒终{(diào)解的主體是行政主體，因而將其定位為行政調(diào)解。第二種觀點(diǎn)則將概念定位在調(diào)解所解決爭議的性質(zhì)上，以行政爭議作為調(diào)解的內(nèi)容，然而此種制度類型在現(xiàn)實(shí)中則較少觸及。有不少學(xué)者認(rèn)為行政爭議調(diào)解較為隱晦，在實(shí)踐中并未能明確的定位為行政調(diào)解，其原因在于行政爭議的解決途徑。一般而言，制度化的解決方式是通過行政復(fù)議、行政訴訟等方式來進(jìn)行的。

那么在復(fù)議與訴訟中能否對于行政爭議本身進(jìn)行調(diào)解，在行政法的傳統(tǒng)理論中，國家權(quán)力的不可處分性的理論定性使得對于主要基于行政權(quán)力行使而產(chǎn)生的行政爭議難以在制度設(shè)置中得到成文法規(guī)范的確認(rèn)，但在具體的法治實(shí)踐中，在制度上無法成立的行政調(diào)解卻在實(shí)際上發(fā)揮著解決行政爭議的功能。第二種觀點(diǎn)在理論及實(shí)踐中愈來愈迫切的需要進(jìn)行理論的重解和實(shí)踐的重構(gòu)，而更為關(guān)鍵的問題在于理論上的更新及制度上的推進(jìn)。

國家權(quán)力的不可隨意處分在當(dāng)代行政法的觀念推進(jìn)下，形成了一種以合作、協(xié)商為價(jià)值基準(zhǔn)的公權(quán)力規(guī)制路徑，當(dāng)然合作與協(xié)商也并非完全打破公權(quán)力的隨意處分，只是將公權(quán)力的處分進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)。其標(biāo)準(zhǔn)在于既要保證公權(quán)力的合法性，也要保證公權(quán)力行使的合理性。基于此種理念，行政復(fù)議制度中確定了調(diào)解的制度，而所謂的行政復(fù)議調(diào)解，是指在行政復(fù)議程序啟動(dòng)后的過程中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)以當(dāng)事人的自愿和合法的原則，對所涉及的行政爭議進(jìn)行的調(diào)解。此項(xiàng)制度是在《〈行政復(fù)議法〉實(shí)施條例》中第50條所確定的，其主要涉及兩類行政爭議：一類是復(fù)議申請人對行政主體依據(jù)行政裁量權(quán)作出的具體行政行為不服而產(chǎn)生爭議的案件；另一類是申請人與被申請人之間基于行政賠償或補(bǔ)償?shù)募m紛。行政復(fù)議中的調(diào)解基礎(chǔ)在于行政自由裁量權(quán)的運(yùn)行空間，從某種程度來看，其仍然是遵循了所謂的國家權(quán)力的不可處分性，因?yàn)樾姓杂刹昧繖?quán)是有處分空間的行政權(quán)力，如果是屬于羈束性的行政權(quán)力行為，則難以得到行政復(fù)議調(diào)解的處置。雖然行政自由裁量行為在行政行為的運(yùn)行中所占的比重較大，但行政羈束性行為在實(shí)踐運(yùn)作中也有相當(dāng)數(shù)量。此時(shí)，行政法理念中的合法性則由法律性向可接受性推進(jìn)。“例如，《行政訴訟法》第54條第4項(xiàng)明確規(guī)定，法院在行政訴訟中變更判決只能針對行政處罰作出。但是，實(shí)踐中已有不少案例表明法院對某些行政裁決也會適用此類判決形式?！盵2]這些都說明嚴(yán)格依法律條文的作法在實(shí)踐中已有較大突破，而此種突破實(shí)際上能達(dá)到有利于訴訟當(dāng)事人及法院判決的效果，其原因在于，作為非行政處罰類的其他行政處分行為，如若顯失公正，法院按照既定法律的規(guī)定只能駁回起訴或撤銷判決，可能導(dǎo)致的是行政相對人仍舊不服，而通過信訪或申訴等渠道繼續(xù)尋求救濟(jì)，而行政主體若因具體行政行為被撤銷則又需要重新作出決定，決定同樣可能導(dǎo)致行政相對人的不服，如此循環(huán)往復(fù)費(fèi)時(shí)耗力而糾紛并未得到真正解決。這說明嚴(yán)格法條主義并不都能實(shí)現(xiàn)定紛止?fàn)幍哪康?。?dāng)事人的可接受度，才是糾紛解決的核心問題。我國憲法在2004年的修正案中加入了“國家尊重和保障人權(quán)”的條款，該條款為行政法治中的行政權(quán)力規(guī)制提供了方向，權(quán)力只有有利于國民權(quán)利之保護(hù)才是真正的具有合法性，這也為行政爭議的調(diào)解提供了制度與理論上的重要支撐。因此，即便法院進(jìn)行行政訴訟時(shí)并未按照《行政訴訟法》的規(guī)定嚴(yán)格審理，也不能得出法院不依法審理的決斷。實(shí)踐中，完全機(jī)械式的法治不但難以操作，而且也會在較大程度上背離其保障和落實(shí)人民權(quán)利的真正目的和終極目標(biāo)。筆者認(rèn)為，如何運(yùn)行權(quán)力應(yīng)是法治解決的問題。只要國家權(quán)力的運(yùn)行是為了保障公民權(quán)利，其權(quán)力就不存在隨意處分的情形；如果權(quán)力的運(yùn)行是為了權(quán)力行使者自身或?yàn)榱似渌划?dāng)利益的獲取，就是隨意處分了國家權(quán)力?？梢姡瑢τ谛姓幾h的調(diào)解，不僅與行政法治理念不相違背，而且有利于國家權(quán)力的運(yùn)行并能更好地實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的憲法精神和保證行政相對人的合法權(quán)益。

（三）從行政調(diào)解到行政爭議調(diào)解

從概念清理的視角來分析，行政調(diào)解可以通過包涵的方式將行政爭議囊入其中，成為行政調(diào)解中的一種類型，如學(xué)者史衛(wèi)民即將行政爭議的調(diào)解作為我國行政調(diào)解適用范圍中的一種主要形式。[3]但是此種理論使得行政調(diào)解的概念過于龐雜，在使用時(shí)指代不清，導(dǎo)致學(xué)者之間對話及法規(guī)范語言的含糊，不利于其制度的建構(gòu)和學(xué)術(shù)上的交流。因此，筆者認(rèn)為并無必要對行政調(diào)解本身的概念作出顛覆現(xiàn)有主流的觀點(diǎn)而進(jìn)行重構(gòu)，也不贊成以擴(kuò)大含義的途徑，將行政爭議調(diào)解納入行政調(diào)解之中，而是主張立足于矛盾本身，將行政爭議的調(diào)解定位為行政爭議調(diào)解，單獨(dú)設(shè)立。這樣既遵從了目前眾多法律規(guī)范中對于行政調(diào)解的規(guī)定，亦可有針對性地把握概念本身。實(shí)際上，隨著2007年11月全國首家行政爭議調(diào)處機(jī)構(gòu)在北京市海淀區(qū)的掛牌成立，就標(biāo)志著專門類型的行政爭議調(diào)解制度已正式開始運(yùn)行。

二、行政爭議調(diào)解的制度架構(gòu)

（一）目前行政爭議和解及調(diào)解的制度實(shí)踐情形

在目前的法治實(shí)踐中，正式立案的行政復(fù)議案件與行政訴訟案件中有相當(dāng)一部分是通過行政復(fù)議的調(diào)解與和解等行政訴訟的方式解決的?！皬?003年至2007年，全國共審結(jié)行政復(fù)議案件34.08萬件，申請人撤回申請66939件，占審結(jié)數(shù)的19.6%。2003年至2007年，上海市各級行政復(fù)議機(jī)關(guān)運(yùn)用調(diào)解機(jī)制處理的案件數(shù)量為1700件，占結(jié)案數(shù)的19.2%，2005年全國各級人民法院受理行政案件96178件，撤訴28539件；2006年全國各級人民法院受理行政案件95617件，撤訴31801件；2007年全國各級人民法院受理行政案件101510件，撤訴37210件；2008年全國各級人民法院受理行政案件108398件，撤訴39169件；2009年全國各級人民法院受理行政案件120312件，撤訴46327件。”從2005年到2009年，全國院一審行政案件的撤訴結(jié)案率分別為：29.7%、33.3%、36.7%、33.4%、38.4%，經(jīng)調(diào)查，撤訴率如此之高的一個(gè)重要原因是雙方當(dāng)事人達(dá)成了案外和解?！盵4]

從以上數(shù)據(jù)可以看出，盡管有著部分制度化和非制度化的限制，但是并沒有阻礙類似于調(diào)解制度在本已制度化的行政復(fù)議和行政訴訟中存在。因?yàn)樾姓幾h具有一定的特殊性，爭議雙方中，行政主體一方與行政相對人在實(shí)際社會管理中地位不平等，在和解中基本是行政主體主動(dòng)與相對人和解。這種非制度化的狀態(tài)能夠得以存在并不斷攀升，是因?yàn)榇朔N形式基本上可以達(dá)至“三贏”。因?yàn)槎鄶?shù)地方政府對此都設(shè)有一定的指標(biāo)，如果一個(gè)行政部門多次成為行政復(fù)議被申請人或行政訴訟的被告，有的甚至是敗訴者，這將會對該部門產(chǎn)生一定的不利影響。因此，在被行政相對人告到復(fù)議機(jī)關(guān)或人民法院之后，行政主體一般都會主動(dòng)與相對人進(jìn)行協(xié)商和解，避免以上不利后果的產(chǎn)生。而對于行政相對人而言，打官司或進(jìn)行行政復(fù)議基本是無奈之舉，如能通過非訴訟方式其權(quán)益能得到救濟(jì)，當(dāng)然是求之不得的好事。復(fù)議機(jī)關(guān)與人民法院在受理案件之后，由申請人撤回申請或申請撤訴，即滿足了受案率，又解決了結(jié)案率的問題?；谝陨显?，即便是在沒有正式的制度支撐的情況下，行政復(fù)議與行政訴訟案件的和解率呈上升趨勢就不難理解了。當(dāng)然從行政復(fù)議的調(diào)解與和解、行政訴訟和解等情況來看，行政復(fù)議調(diào)解有了一定的法律規(guī)范支撐，而行政訴訟的調(diào)解則欠缺法律規(guī)范，尤其是《行政訴訟法》在其第50條中已明文規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解?！币虼?，法院在審理行政爭訟案件時(shí)，不得不以暗示或者非正常程序，私下通過審理法官作雙方當(dāng)事人的工作來實(shí)現(xiàn)和解。

現(xiàn)實(shí)的需求是制度構(gòu)建的持續(xù)動(dòng)力。目前一些命名為行政爭議調(diào)解中心的機(jī)構(gòu)已悄然出現(xiàn)，“據(jù)報(bào)載，2007年11月，全國首家行政爭議調(diào)處機(jī)構(gòu)在北京市海淀區(qū)掛牌?！潭?個(gè)月，調(diào)處中心已經(jīng)受理47個(gè)行政爭議案件，成功化解23件。47件不低于北京多數(shù)區(qū)縣一年行政訴訟案件的數(shù)量。”[5]在北京市海淀區(qū)行政爭議調(diào)解中心成立之后，全國各地陸續(xù)建立了一批行政爭議調(diào)解中心，有一些是以政府的法制工作機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)設(shè)立的，其目的在于挖掘行政體系內(nèi)解決行政爭議的制度資源，以期發(fā)揮行政救濟(jì)途徑的專業(yè)及技術(shù)優(yōu)勢，以“窮盡行政救濟(jì)原則”為標(biāo)尺。還有一些行政爭議調(diào)解機(jī)構(gòu)是由政府專業(yè)行政部門設(shè)立的，據(jù)相關(guān)網(wǎng)站報(bào)道，四川自貢市地稅局于2010年4月7日掛牌成立了稅務(wù)行政爭議調(diào)解服務(wù)中心，其主要任務(wù)為受理和轉(zhuǎn)達(dá)納稅人提出的稅務(wù)行政爭議、承擔(dān)由上級部門交辦的稅務(wù)行政爭議、負(fù)責(zé)擬定撤銷不當(dāng)或違法稅收執(zhí)法行為意見書等事務(wù)，其設(shè)立的宗旨為納稅人提供調(diào)解服務(wù)，預(yù)防和化解稅務(wù)行政爭議，維護(hù)納稅人合法權(quán)益。這是一種新型的在行政機(jī)關(guān)體系中建立專門、專業(yè)的行政爭議調(diào)處機(jī)構(gòu)，以自愿、協(xié)商的調(diào)解方式解決行政主體與行政相對人的爭議，化解基于行政管理所產(chǎn)生的社會矛盾的好制度。專門的行政爭議調(diào)解中心可以處理大量的行政爭議，并且由于行政復(fù)議與行政訴訟均有法定的受案管轄的約束，難以對所有的行政行為紛爭進(jìn)行處理，行政爭議調(diào)解中心則可突破現(xiàn)有的制度瓶頸，更好地保護(hù)行政相對人的合法、正當(dāng)權(quán)益。但是由于缺乏統(tǒng)一的制度規(guī)范，目前的行政爭議調(diào)解存在較多困難，如行政爭議在調(diào)解中心調(diào)解，如無法達(dá)成協(xié)議，相當(dāng)一部分還可以再通過行政復(fù)議和行政訴訟的法定途徑繼續(xù)進(jìn)行，但已達(dá)成協(xié)議形成調(diào)解書，而雙方或一方反悔應(yīng)如何處理，則是目前的制度背景下難以預(yù)期的，調(diào)解協(xié)議過于柔性化會破壞調(diào)解的功效，從節(jié)約制度資源反成為耗費(fèi)制度資源，因此，十分有必要對此進(jìn)行國家層面的有效立法來回應(yīng)這一現(xiàn)實(shí)的疑問。另外，目前所成立的行政爭議調(diào)解中心的層級過低，盡管行政爭議在基層大量的存在，但是并不意味著縣域之上不需要行政爭議調(diào)解的存在，只是因?yàn)槟壳霸跊]有統(tǒng)一制度規(guī)范的前提之下，“摸著石頭過河”，只能從基層做起，但從理論與實(shí)踐的情況來看，建立行政爭議調(diào)解的制度已然成熟，并且實(shí)際上只有在制度上完整的建構(gòu)，才能真正讓行政爭議調(diào)解成為我國行政法治的重要制度構(gòu)成，以服務(wù)于和諧社會的建構(gòu)，貫徹好憲法保障和尊重人權(quán)的精神。

（二）突破現(xiàn)有制度困境，建立多主體參與下的行政爭議調(diào)解制度及機(jī)制

現(xiàn)實(shí)中，我國大陸的法治實(shí)踐部門已或多或少地突破了制度框架的限制，在各自的領(lǐng)域默默地嘗試著各種形式的行政爭議協(xié)商解決途徑。筆者認(rèn)為，目前通過正式途徑來對行政爭議調(diào)解進(jìn)行制度規(guī)制的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，其制度框架應(yīng)當(dāng)充分吸取已經(jīng)建立的非正常和正常的調(diào)解類型來進(jìn)行設(shè)計(jì)。之前雖然我們分析了現(xiàn)存的行政爭議調(diào)解類型存在之合理性，但是法治完善中最為重要的是制度的構(gòu)建。如何對行政爭議調(diào)解類型化進(jìn)行制度建構(gòu)，首先應(yīng)對目前所存在的行政爭議調(diào)解類型進(jìn)行梳理。

⒈行政爭議調(diào)解主體的設(shè)計(jì)。從行政爭議調(diào)解的制度需求而言，其應(yīng)具有三個(gè)層次，其一是行政爭議的機(jī)構(gòu)調(diào)解。目前我國大多行政爭議調(diào)解機(jī)構(gòu)是由行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)設(shè)置的，主要依托政府的法制部門工作，也有在政府的部門中引進(jìn)所謂的“大調(diào)解”工作機(jī)制，如“稅務(wù)行政爭議調(diào)解服務(wù)中心”。其特點(diǎn)是在行政部門中設(shè)立調(diào)解中心進(jìn)行行政爭議的調(diào)解工作。其二是在行政復(fù)議中設(shè)置行政爭議調(diào)解的環(huán)節(jié)，但是目前的法定范圍有局限性（前文已述）。其三是在行政訴訟中盡管《行政訴訟法》已于2014年進(jìn)行了修改，但目前的制度僅允許法院作為主持方對行政賠償、行政補(bǔ)償?shù)姆绞郊皵?shù)額進(jìn)行調(diào)解，并無涉及行政爭議的實(shí)體性問題，當(dāng)然這只是法規(guī)范層面的，實(shí)際的情況是法院在“默默”地斡旋。

以上這三個(gè)層次實(shí)際上涉及到四種類型的主體——即政府法制部門、政府業(yè)務(wù)部門、行政復(fù)議機(jī)關(guān)、人民法院對于行政爭議調(diào)解的職責(zé)劃分問題。從已有的法規(guī)范來看，如果以統(tǒng)一立法的模式來訂立一部《行政爭議調(diào)解法》必然會與現(xiàn)存制度架構(gòu)發(fā)生沖突，盡管實(shí)際上這種沖突是必然的，但是如果在統(tǒng)一的《行政爭議調(diào)解法》中統(tǒng)一規(guī)范這四種行政爭議調(diào)解主體則與行政復(fù)議法和行政訴訟法產(chǎn)生一定的重復(fù)。目前，對于行政復(fù)議制度和行政訴訟制度的改革均已啟動(dòng)了相關(guān)程序，而在改革中對行政復(fù)議調(diào)解和行政訴訟調(diào)解程序的引進(jìn)是正在論證和探討的問題。因此，較為合理的作法是在制定《行政爭議調(diào)解法》時(shí)，主要規(guī)范的是處于行政系統(tǒng)內(nèi)的兩個(gè)主體——法制部門的調(diào)解、業(yè)務(wù)部門的調(diào)解。但是應(yīng)當(dāng)注意的是，如果調(diào)解的主體設(shè)立如同《信訪條例》那樣，將幾近所有的政府機(jī)關(guān)及工作部門納入到信訪體制當(dāng)中，其結(jié)果只會降低調(diào)解的實(shí)際效果，但如若將政府法制部門或者專門成立調(diào)解中心來進(jìn)行行政爭議調(diào)解，是否能夠勝任。從實(shí)踐的情況而言，一些地方已將普通高?；蛐姓W(xué)院的行政法律專業(yè)人員（行政法專業(yè)教師）依托于政府法制機(jī)構(gòu)之中，幫助其進(jìn)行行政爭議調(diào)解的試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)。目前我國各級政府正在緊鑼密鼓地推進(jìn)法治政府進(jìn)程，在此背景下，各級政府的法制工作機(jī)構(gòu)實(shí)際的工作量是很大的，如若再增加其進(jìn)行行政爭議調(diào)解的職能，顯然會不堪重負(fù)。

因此，筆者提出三種設(shè)置方案：一是以各級政府法制工作部門為依托，建立政府行政爭議調(diào)解中心，中心的調(diào)解人員以專、兼職相結(jié)合的方式解決；二是在各級政府法制工作部門中及市（地）級以上政府工作部門中成立專門的行政爭議調(diào)解（中心）機(jī)構(gòu)，人員由政府工作人員承擔(dān)；三是將前兩種主體混合構(gòu)成，根據(jù)各地的實(shí)際情況來設(shè)計(jì)，以便充分照顧和考慮各地的不同情況。無論哪種主體設(shè)置類型，核心問題都是便于調(diào)解。實(shí)現(xiàn)有效行政爭議調(diào)解的保障來自于法律性與專業(yè)性，畢竟行政爭議調(diào)解是一項(xiàng)考驗(yàn)解決行政紛爭的技藝與技巧的法治行為。

至于在行政復(fù)議和行政訴訟中，則應(yīng)通過行政復(fù)議法及行政訴訟法來明確行政復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院在行政復(fù)議和行政訴訟中的調(diào)解職能。在行政調(diào)解法治大框架之下，充分利用制度架構(gòu)來尋求公權(quán)力與私權(quán)利的平衡點(diǎn)。在把握國家權(quán)力運(yùn)行的基點(diǎn)——保障合法正當(dāng)權(quán)利的基礎(chǔ)上，通過復(fù)議程序與訴訟程序中的調(diào)解，來化解行政矛盾，實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力效益的最佳化。

⒉行政爭議調(diào)解效力的設(shè)計(jì)。行政爭議的調(diào)解是建立在爭議雙方自愿參與的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，有一定的意思自治性，但如果調(diào)解協(xié)議在行政爭議調(diào)解主體的主持下一旦達(dá)成，仍然保持著原先參與之前的意思自治，則會導(dǎo)致調(diào)解協(xié)議書在一念之間成為廢紙，這顯然不是行政爭議調(diào)解所期望的。因此必須賦予行政調(diào)解協(xié)議一定的確定力和執(zhí)行力。經(jīng)過自愿協(xié)商，無論在行政爭議調(diào)解中心主持下還是在行政復(fù)議機(jī)關(guān)、人民法院主持下，但凡形成了調(diào)解協(xié)議的，國家法律應(yīng)當(dāng)予以承認(rèn)，這是《行政爭議調(diào)解法》和《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》在制定和修訂時(shí)需要把握的。這里還需要設(shè)定一些例外條款，即如果調(diào)解是違背自愿、平等或公開原則，調(diào)解中行政調(diào)解機(jī)構(gòu)或設(shè)計(jì)爭議的行政主體一方通過行政權(quán)力來脅迫行政相對人達(dá)成協(xié)議，或者其中一方通過欺詐的手段達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，均應(yīng)當(dāng)認(rèn)定調(diào)解無效，一旦調(diào)解無效，則應(yīng)進(jìn)入到下一程序之中。即行政調(diào)解中心的調(diào)解協(xié)議如有一方提出異議，則應(yīng)通過向上一級行政調(diào)解中心予以認(rèn)定，對于認(rèn)定不服的，可進(jìn)入到行政復(fù)議程序或司法程序之中通過行政復(fù)議或行政訴訟程序來裁斷。而經(jīng)過認(rèn)定為無效的調(diào)解協(xié)議，當(dāng)事人可通過行政復(fù)議和行政訴訟來解決，基于行政復(fù)議和行政訴訟本身也設(shè)置了行政調(diào)解程序，如發(fā)生了前述的問題，則可引入檢察監(jiān)督程序。因?yàn)槿嗣駲z察院是憲法確立的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，因此，如若行政復(fù)議或行政訴訟調(diào)解結(jié)案的行政爭議，當(dāng)事人確有證明調(diào)解違背真實(shí)意志的，可向檢察機(jī)關(guān)申請以公訴或抗訴的形式進(jìn)行干預(yù)。這些制度設(shè)計(jì)的意義在于實(shí)現(xiàn)行政爭議調(diào)解的層次性、協(xié)調(diào)性以及各個(gè)機(jī)構(gòu)之間的銜接與配合，并且能在法治的框架下予以監(jiān)督，真正形成與國家行政權(quán)力的有機(jī)配合。

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（責(zé)任編輯：徐 虹）