關(guān)于人大對(duì)“兩院”工作監(jiān)督的若干思考和建議

日前，黃浦區(qū)人大工作研究會(huì)法治專題小組立足黃浦實(shí)際，以“人大對(duì)‘兩院’工作監(jiān)督的若干思考和建議”為課題，通過(guò)學(xué)習(xí)黨的十八屆三中全會(huì)《決定》精神，邀請(qǐng)區(qū)人大常委會(huì)研究室、內(nèi)司工委介紹情況，組織部分人大代表座談，走訪外區(qū)學(xué)習(xí)、借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)等方式開(kāi)展集中調(diào)研，在掌握現(xiàn)狀、分析問(wèn)題的基礎(chǔ)上，深入思考，形成了若干建議。

一、對(duì)“兩院”工作監(jiān)督的現(xiàn)狀分析

黃浦區(qū)一屆人大常委會(huì)組建以來(lái)，注重結(jié)合本區(qū)實(shí)際，努力創(chuàng)新工作載體和工作方法，依法履行職責(zé)，不斷加大對(duì)審判工作和檢察工作監(jiān)督力度，總體情況是好的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，本屆區(qū)人大常委會(huì)組建兩年多來(lái)，通過(guò)主任會(huì)議聽(tīng)取工作匯報(bào)、主任專項(xiàng)視察、工作委員會(huì)調(diào)查研究、舉辦專題法律知識(shí)講座、組織法院庭審旁聽(tīng)、開(kāi)展市區(qū)聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)與“兩院”的溝通等各類活動(dòng)有14次。區(qū)人大對(duì)區(qū)“兩院”的監(jiān)督，堅(jiān)持監(jiān)督與支持并重，寓支持于監(jiān)督之中，較好地履行了職責(zé)，為保證憲法和法律的正確實(shí)施，促進(jìn)審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)提高公正司法的能力和水平起到了積極的作用。

在肯定對(duì)“兩院”監(jiān)督取得成效的同時(shí)，也必須看到工作中存在的不足。在調(diào)研過(guò)程中，大家感到對(duì)“兩院”的監(jiān)督與對(duì)政府的監(jiān)督相比，無(wú)論是監(jiān)督的廣度還是監(jiān)督深度都存在的不足，常委會(huì)聽(tīng)取和審議“兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告至今還成為空白。一年一度的人代會(huì)對(duì)“兩院”工作報(bào)告的審議比較淺，涉及“兩院”執(zhí)法中的重點(diǎn)問(wèn)題較少；涉及“兩院”工作的代表議案或缺、書(shū)面意見(jiàn)不多。主要原因：一是“兩院”工作專業(yè)性強(qiáng)，審判工作和檢察工作各有側(cè)重，需要分別熟悉掌握相關(guān)的法律法規(guī)。二是人大代表來(lái)自方方面面，本職工作和“兩院”關(guān)聯(lián)度不大，對(duì)“兩院”工作了解得少，很難講出“道道”。三是人代會(huì)安排審議“兩院”報(bào)告的時(shí)間偏緊，很容易議不深議不透匆匆過(guò)場(chǎng)。這些問(wèn)題和不足，應(yīng)該引起高度重視，并采取切實(shí)措施予以解決。

二、提升監(jiān)督“兩院”工作實(shí)效的建議

人大依法監(jiān)督法院和檢察院工作，是履行法律監(jiān)督和工作監(jiān)督的重要職責(zé)。人大監(jiān)督“兩院”工作的重點(diǎn)，必須始終抓住依法辦案，促進(jìn)司法公正。針對(duì)存在問(wèn)題和不足，有如下工作建議：

1、加強(qiáng)內(nèi)司工委建設(shè)。內(nèi)務(wù)司法工作委員會(huì)是人大常委會(huì)重要的工作機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著監(jiān)督“兩院”在本行政區(qū)域內(nèi)貫徹執(zhí)行法律情況，協(xié)助常委會(huì)開(kāi)展法律監(jiān)督和工作監(jiān)督的重要職責(zé)。一是要重視內(nèi)司工委組織建設(shè)。工委的組成人員尤其是工委主任，必須選擇具有法律專業(yè)知識(shí)并有司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人員擔(dān)任。努力避免司法監(jiān)督講“外行話”的現(xiàn)象，使內(nèi)司工委切實(shí)成為懂法律、精通業(yè)務(wù)，對(duì)“兩院”工作監(jiān)督建言獻(xiàn)策的“智囊團(tuán)”。同時(shí)要加強(qiáng)與市人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)和常委會(huì)法制工作委員會(huì)的聯(lián)系，爭(zhēng)取具體的工作幫助和工作指導(dǎo)；發(fā)揮人大代表中從事司法工作者的作用，引導(dǎo)更多的代表重視“兩院”工作監(jiān)督；外聘專家、學(xué)者參與監(jiān)督工作，提升專業(yè)化水平；保持與“兩院”特聘的人民陪審員、人民檢察監(jiān)督員等經(jīng)常性聯(lián)系，拓寬監(jiān)督工作的廣度。二是要切實(shí)發(fā)揮好橋梁紐帶作用。針對(duì)“兩院”工作專業(yè)性較強(qiáng)，大多數(shù)代表專門(mén)法律知識(shí)欠缺，對(duì)“兩院”工作不熟悉不了解的現(xiàn)狀，內(nèi)司工委要引導(dǎo)人大代表積極履職，包括通過(guò)各種途徑加強(qiáng)法律法規(guī)培訓(xùn)，努力增強(qiáng)其履職能力；采取多種措施為代表針對(duì)“兩院”工作開(kāi)展視察、檢查、調(diào)研等職務(wù)活動(dòng)創(chuàng)造條件，積累必要知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)；引導(dǎo)和促進(jìn)代表廣泛聯(lián)系選民、傾聽(tīng)選民對(duì)“兩院”工作的意見(jiàn)，敢于為民說(shuō)話，善于建言獻(xiàn)策。特別是在新形勢(shì)下，要認(rèn)真研究法制建設(shè)所面臨的新問(wèn)題、新課題，為推進(jìn)公正司法提出建設(shè)性意見(jiàn)和建議；深入開(kāi)展執(zhí)法檢查和調(diào)查視察活動(dòng)，組織代表參加旁聽(tīng)庭審，為人大代表知政知情、促進(jìn)依法辦案、公正執(zhí)法提供方便；組織代表提出有質(zhì)量的議案和書(shū)面意見(jiàn)，認(rèn)真督辦有關(guān)公正司法方面的代表建議和常委會(huì)的審議意見(jiàn)；重視來(lái)信來(lái)訪處理，善于從涉法涉訴案例中發(fā)現(xiàn)工作上的瑕疵和問(wèn)題，提出整改意見(jiàn)。

2、抓住重點(diǎn)實(shí)施監(jiān)督。人大對(duì)“兩院”的監(jiān)督就是對(duì)執(zhí)法情況的監(jiān)督。沒(méi)有具體內(nèi)容就談不上監(jiān)督，泛泛而談解決不了問(wèn)題。人大對(duì)“兩院”工作監(jiān)督要?jiǎng)?wù)實(shí)就要了解大量的個(gè)案。要在深入了解、綜合分析“兩院”辦案數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，針對(duì)辦案質(zhì)量開(kāi)展監(jiān)督。包括緊緊抓住捕后不訴、訴后不判、立后又撤、判了又改，久拖不決、超期羈押，以及人民群眾不滿意、反映較大的問(wèn)題開(kāi)展監(jiān)督。

3、探索對(duì)檢察官、法官執(zhí)法能力的監(jiān)督。人大作為法定的監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)司法工作的監(jiān)督，不僅要落實(shí)在“兩院”的執(zhí)法監(jiān)督上，而且應(yīng)當(dāng)延伸到檢察官、法官是否公正司法的監(jiān)督上。從以往的管理體制來(lái)看，法院副院長(zhǎng)、檢察院副檢察長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、檢察委員會(huì)委員均由人大常委會(huì)任命，但在實(shí)際工作中，這些人大常委會(huì)任命的司法人員，由組織部門(mén)管理和考核，而多數(shù)的審判員、檢察員并非組織部門(mén)管理的干部，僅有“兩院”的內(nèi)部績(jī)效管理，而缺乏外部的有力監(jiān)督。針對(duì)上述情況，人大要積極探索一些新的監(jiān)督方式和措施，切實(shí)提高法官、檢察官執(zhí)法的水平、能力和效果，并形成具體的監(jiān)督意見(jiàn)。比如，人大常委會(huì)在任命檢察員、審判員之前應(yīng)該進(jìn)行更為充分的考察，包括全面了解被任命人員是否為辦案人員，辦了多少案件，辦案的能力以及質(zhì)量如何等，作一個(gè)總體評(píng)價(jià)。與此同時(shí)，要加強(qiáng)任命之后的跟蹤督促，運(yùn)用各種方式了解其政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、依法辦事、秉公辦案、工作實(shí)績(jī)等方面的情況。要嚴(yán)格把好任命關(guān)，避免不是辦案人員被任命，或者任命后不辦案，以及被任命后辦案能力不足、辦案質(zhì)量差等現(xiàn)象，確保人大監(jiān)督工作落到實(shí)處。

4、提高人代會(huì)審議“兩院”報(bào)告的實(shí)效?！皟稍骸惫ぷ鲌?bào)告是對(duì)其全年工作的全面總結(jié)和高度概括，一年一度人代會(huì)審議“兩院”工作報(bào)告，是人大工作的重頭戲。一是引導(dǎo)代表把握好審議重點(diǎn)。要引導(dǎo)代表讀深讀透“兩院”報(bào)告，增強(qiáng)審議的針對(duì)性。堅(jiān)持從總體上看“兩院”是否堅(jiān)持了“憲法法律至上”的原則，是否做到了“讓人民群眾在每一個(gè)案件中都能感受到公平正義”；從具體內(nèi)容上看，則要從為經(jīng)濟(jì)社會(huì)提供司法保障，嚴(yán)格依法履職、公正司法，認(rèn)真貫徹執(zhí)行法律法規(guī)，落實(shí)司法為民宗旨、拓展訴訟便民途徑，推進(jìn)司法體制機(jī)制改革，積極參與社會(huì)治理等方面的情況加以考量。要認(rèn)真分析“兩院”報(bào)告中提供的司法數(shù)據(jù)和工作不足，研究司法數(shù)據(jù)時(shí)要注意把握其內(nèi)在的規(guī)律性，把相關(guān)數(shù)據(jù)與實(shí)際工作綜合起來(lái)評(píng)價(jià)；對(duì)“兩院”工作報(bào)告中提到不足以及今后努力的方向，既要“刨根問(wèn)底”，又要堅(jiān)持用客觀的、辯證的、歷史的和發(fā)展的觀點(diǎn)來(lái)審議，把嚴(yán)格要求與熱情鼓勵(lì)結(jié)合起來(lái)，提建設(shè)性、可操作的建議。二是延伸工作審議的時(shí)段。將審議“兩院”的工作貫穿于人代會(huì)的事前、事中和事后，變一次性集中審議為多次性分散審議。在人代會(huì)審議“兩院”報(bào)告之前要深入了解情況，比如請(qǐng)“兩院”的同志提前介紹工作，對(duì)報(bào)告進(jìn)行解讀；常委會(huì)也可以組織專門(mén)力量通過(guò)走訪了解情況，做到有的放矢。做好事前工作，還包括統(tǒng)一籌劃全年的相關(guān)監(jiān)督工作的整體設(shè)計(jì)，將重點(diǎn)監(jiān)督議題的確立、常委會(huì)聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、主任會(huì)議聽(tīng)取匯報(bào)，以及法律知識(shí)培訓(xùn)輔導(dǎo)、代表工作視察等，連成有機(jī)的整體加以實(shí)施。在人代會(huì)集中審議“兩院”報(bào)告的過(guò)程中，視需要可以安排“兩院”的同志對(duì)報(bào)告涉及的內(nèi)容作解釋；就一些特定問(wèn)題通過(guò)詢問(wèn)等方式要求“兩院”作出回應(yīng)；也可以用代表議案、建議的形式提出對(duì)相關(guān)工作的意見(jiàn)建議。認(rèn)真落實(shí)審議后的跟蹤督查。審議通過(guò)報(bào)告的相關(guān)決議后，要將代表審議“兩院”報(bào)告的具體意見(jiàn)和建議告知“兩院”，并明確要求在一定期限內(nèi)落實(shí)相關(guān)措施、反饋相關(guān)情況。三是增設(shè)監(jiān)督必要的工作平臺(tái)。對(duì)“兩院”的監(jiān)督不能僅僅滿足于每年一次人代會(huì)聽(tīng)取和審議“兩院”的工作報(bào)告，更應(yīng)該著眼于建立和完善日常的工作聯(lián)系交流機(jī)制。要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，創(chuàng)建多層次溝通交流的監(jiān)督工作平臺(tái)。比如，可以利用“兩院”現(xiàn)有的網(wǎng)站建立網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，代表可以了解法院、檢察院工作進(jìn)展，即時(shí)提出問(wèn)題，開(kāi)展平臺(tái)交流；各工作委員會(huì)可以對(duì)重點(diǎn)工作進(jìn)行監(jiān)督。又如，可以增加面對(duì)面定期溝通交流的頻率。在現(xiàn)行的年末人大代表團(tuán)組長(zhǎng)與“兩院”領(lǐng)導(dǎo)班子情況交流的基礎(chǔ)上，增加年中一次的情況交流；建立人大常委會(huì)主任與“兩院”負(fù)責(zé)人的情況交流；內(nèi)司工委與“兩院”綜合職能部門(mén)的情況交流。通過(guò)這些平臺(tái)，有助于人大及其常委會(huì)動(dòng)態(tài)掌握“兩院”工作重心，及時(shí)發(fā)現(xiàn)司法工作中存在的問(wèn)題和困難，幫助“兩院”改進(jìn)工作。同時(shí)也有助于“兩院”，特別是其一線司法工作人員提高其依法接受人大監(jiān)督必要性的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)接受人大監(jiān)督的自覺(jué)性，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督與被監(jiān)督的良性互動(dòng)。