地方創(chuàng)新10年：跌撞中累積制度遺產(chǎn)

夏自釗

鑒往事，有資于治道。梳理過去10年的創(chuàng)新案例，深入地方創(chuàng)新的機理進行觀察，無疑能給地方政府和改革者們帶來諸多啟迪。

2014年，東海之濱小城溫嶺的參與式預算改革平穩(wěn)的走到了第10個年頭。巧合的是，《決策》雜志的地方公共決策評選也始于2005年，在本刊關注到的數(shù)百個地方創(chuàng)新案例中，溫嶺是少有的從未間斷的長青樣本，10年來一直沿著螺旋式上升的軌道，完成了一個完整的創(chuàng)新系統(tǒng)。

同樣是2005年，河北邯鄲公布全國首份市長權力清單，市長的權力被嚴格限定在93項。所不同的是，邯鄲未能像溫嶺那樣制度化的可持續(xù)演進，只是曇花一現(xiàn)。

地方創(chuàng)新制度化與否、可持續(xù)與否的背后支撐究竟是什么？過去10年的地方創(chuàng)新呈現(xiàn)出怎樣的階段性和區(qū)域特征？鑒往事，有資于治道。梳理過去10年的創(chuàng)新案例，深入地方創(chuàng)新的機理進行觀察，無疑能給地方政府和改革者們帶來諸多啟迪。

“靶點”形成怎樣一條曲線

縱觀這10年的地方政府創(chuàng)新，創(chuàng)新“靶點”具有一定的階段性特征。為呈現(xiàn)這種變化曲線，本刊記者選取了這10年榜單中的115個有效樣本進行了梳理。這些樣本大致可分為五個類別，其中行政改革類和政治改革類分別以46個、30個位列前兩名，此兩類改革細分領域也最為豐富。社會管理和公共服務類改革在伯仲之間，分別有16個和15個，“三農(nóng)”類改革最少，僅有8個上榜。

在細分領域中，行政改革中的流程優(yōu)化和簡政放權類改革上榜數(shù)量最多，有10個。政治改革范疇中的基層民主和干部人事制度改革，與社會管理創(chuàng)新中的政社互動類改革均有9個上榜，并列第二。同有6個上榜并列第三的是預算改革和財產(chǎn)申報、規(guī)范政府行為和依法行政類，兩者分屬政治改革和行政改革范疇。

民主選舉類創(chuàng)新2005年前后出現(xiàn)了一個小高峰，隨后逐年下降，創(chuàng)新重點也退回到民主決策、民主監(jiān)督和預算改革等風險較小的領域。這一時期的民主選舉類創(chuàng)新也最為豐富，村委會“海選”、“兩票制”選舉村書記、“公推公選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)長候選人直選、縣級黨代表直選、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表直選等。探索最多的當屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導產(chǎn)生方式的改革，并出現(xiàn)了一些突破性變革。

過去10年里，每年都有上榜且年度分布、區(qū)域分布最均勻的是行政改革類創(chuàng)新，顯示出旺盛的生命力，創(chuàng)新重點也從節(jié)約成本、提高效率、流程再造等淺層次改革轉向依法行政、政府績效和簡政放權。

2008年之后，公共服務和社會管理創(chuàng)新開始遍地開花，數(shù)量僅次于行政改革類創(chuàng)新，成為創(chuàng)新最密集的兩個領域。

繼2005年基層民主之后的第二個創(chuàng)新高潮出現(xiàn)在2011年，《決策》也將是年稱為“社會出殼年”。該年十大地方創(chuàng)新中有6個屬于社會管理類創(chuàng)新，而且區(qū)域分布極為均衡，6個創(chuàng)新分屬6個省份。

與基層民主試驗高潮更多源自底層自發(fā)突破“禁區(qū)”不同，2011年社會管理創(chuàng)新直接來自高層的推動。是年，“加強和創(chuàng)新社會管理”頻見于中國政治話語，頂層設計使得社會管理創(chuàng)新獲得極大的勢能，這也解釋了為何2011年之后的社會管理創(chuàng)新遍布東、中、西部。

中央編譯局經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略研究處處長丁開杰分析認為，創(chuàng)新的階段性與改革的機會窗口有很大關系，2005年前后的公推直選是某些地方和官員抓住了機會窗口，而現(xiàn)在改革創(chuàng)新更多來自公眾需求的壓力。同時，改革也從機會窗口過渡到了平臺期，公共服務就是一個大平臺，而且公共服務創(chuàng)新無風險，屬于“加分型”改革，各層級、各部門都可以從中找到創(chuàng)新的點，所以近年來該領域創(chuàng)新最為密集。

“10年前基層社會還沒有那么多利益糾葛，基層民主無非是舉舉手、說說話，但現(xiàn)在有利可圖的村居、社區(qū)又受到家族和各種勢力的影響，急于搞選舉的是想在集體資產(chǎn)和利益中分一杯羹，由此出現(xiàn)了很多賄選。無利可圖的地方卻沒人愿意出來選舉?！北本┐髮W政府管理學院教授燕繼榮認為這樣的“基層民主”往上推已經(jīng)意義不大，就暫時擱置了。

從近期來看，行政改革類和公共服務類將繼續(xù)成為政府創(chuàng)新的熱點，而從中長期來看，政治改革將不得不繼續(xù)完成其未竟的使命。

115個樣本中立法和司法領域的創(chuàng)新都只有1個上榜，分別是2007年重慶試行立法回避制度和2014年上海的司法改革，排名末尾。地方立法和司法改革尚任重道遠。

階段性變化還不足以立體呈現(xiàn)地方創(chuàng)新機理，各區(qū)域創(chuàng)新特點背后的東西更值得探究。

地域圖景中的“主力軍”

省級行政區(qū)中，浙江、廣東以18個樣本位居榜首，看似不相上下，各自的18個樣本卻大有分析價值。梳理發(fā)現(xiàn)，兩省不相上下僅僅在行政改革領域，分別有8個和7個上榜，然而在政治改革和社會建設方面這一“上”一“下”之間，兩省卻有了明顯的分野。

在政治改革領域，浙江在廣度和深度上都走在了最前列，以6個樣本位居榜首，而且這些創(chuàng)新覆蓋了政治改革的各個方向。椒江模式指向黨內(nèi)民主，嵊州村治試水基層民主，樂清探路人大監(jiān)督，杭州則實實在在的踐行了民主決策，從民主懇談到參與式預算，溫嶺長達15年的創(chuàng)新是制度化、系統(tǒng)化改革的長青樣本。

而廣東則在社會組織成長和政社互動方面獨樹一幟，以7個樣本一騎絕塵。市場經(jīng)濟孵育了有參與意愿和行動能力的公民，倒逼政府治理改弦更張，從珠海到深圳、從中山到佛山，社會組織蓬勃發(fā)育，政社亦形成良性互動，廣東一步步邁入公民社會。

政治改革和社會改革是“高端”創(chuàng)新的兩翼，浙粵兩省的上榜表現(xiàn)某種程度上反應一個共同點，民營經(jīng)濟和草根活力永遠是推動可持續(xù)、制度化創(chuàng)新的最大動力，同時也是最大保障。

而以12個樣本位列第二的江蘇則僅僅在行政改革領域有些許亮點，政治改革和社會建設都乏善可陳。這與江蘇的政府主導型經(jīng)濟發(fā)展模式不無關系，強政府下難以成長出有倒逼能力的市場經(jīng)濟和草根社會。

四川和湖北均以7個上榜位列第三，所不同的是，四川在政治改革方面勝出，湖北則更多在行政改革領域。

長期跟蹤調(diào)研四川政治改革的中央編譯局研究員高新軍分析認為，四川“政改”是用選舉獲得的政治合法性來彌補經(jīng)濟發(fā)展不足而欠缺的合法性。由此，四川的政治改革多數(shù)為一把手的政績工程，人走政息，不可持續(xù)，缺乏制度化的條件和動力，而且沒有給普通干部和民眾帶來好處，認同度較低。

而湖北在行政改革領域的創(chuàng)新集中在治庸問責和簡政增效，主要來自經(jīng)濟發(fā)展的壓力和招商引資的需要。

頗感意外的是，上海、北京、天津、山東等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)卻無多少創(chuàng)新案例涌現(xiàn)，分別僅有6個、4個、2個、2個上榜。

丁開杰分析認為，浙粵等發(fā)達地區(qū)是一種承繼性的創(chuàng)新，即經(jīng)濟社會的發(fā)展自然而然的到了創(chuàng)新的階段，這個時候既有需求也有氛圍，一個接一個的創(chuàng)新就出來了。創(chuàng)新活躍地區(qū)已經(jīng)形成了有利于創(chuàng)新的人才儲備、組織文化和政治生態(tài)，將繼續(xù)保持較高的創(chuàng)新活躍程度。而中西部地區(qū)的創(chuàng)新，更多的是一種發(fā)展壓力的倒逼和闖關型人物的個人抱負。

中國人民大學公共管理學院教授孫柏瑛則發(fā)現(xiàn)了一個需要警惕的現(xiàn)象，越是經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)行政化越厲害，因為財政充裕，可以保證一批批的人力下沉，比如北京的網(wǎng)格、上海的區(qū)域化黨建、廣東的智慧城市。反而欠發(fā)達地區(qū)無力建設北京、廣東那么好的網(wǎng)格監(jiān)控平臺，只能另辟蹊徑，更多選擇社會自治。

梳理還發(fā)現(xiàn)，省級行政區(qū)發(fā)起實施的政府創(chuàng)新日益增多，縣級行政區(qū)在過去十年中始終是最為活躍的創(chuàng)新主體，各類創(chuàng)新居首。地級市和副省級城市非?；钴S，有后來居上之勢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在鄉(xiāng)財縣管、行政執(zhí)法權上收、機構和人員精簡后，自主權日益萎縮，在各領域的創(chuàng)新都有趨于沉寂的傾向。

如何走向制度化

制度化和可持續(xù)化一直是地方創(chuàng)新成功與否的關鍵所在。塞繆爾·亨廷頓在代表作《變動社會的政治秩序》中頗有洞見的指出，較高的制度化水平是國家和社會轉型的關鍵所在。

《決策》記者梳理發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)唯一的可持續(xù)創(chuàng)新出現(xiàn)在溫嶺，1999年民主懇談以來，歷經(jīng)5任書記、市長、人大主任，改革一直在制度化地向深度廣度推進。市場經(jīng)濟和草根活力倒逼改革等都是常識，本刊在此不做贅述。梳理溫嶺的改革，記者發(fā)現(xiàn)了更有價值的東西。

溫嶺改革的核心是“激活人大”，充分利用現(xiàn)有體制中未被開發(fā)的空間，而非另起爐灶，在法律上避開了風險。

2005年前后，民主懇談到了一個瓶頸，作為體制外的渠道，不定期和難以承載繁雜事務使其難以為繼，民主懇談的存在還使得體制內(nèi)的人大進一步虛化。溫嶺人發(fā)現(xiàn)，激活人大不僅可以降低改革的成本，減少改革的阻力，而且可以直接推動原有體制的改革，于是把體制內(nèi)外兩種渠道的融合點鎖定在“參與式公共預算”。

改革最終需要人去落實，官員群體的共識是溫嶺創(chuàng)新成功的重要保證。高新軍曾跟蹤調(diào)研過溫嶺，他清楚記得新河鎮(zhèn)剛開始搞參與式預算時，當時的鎮(zhèn)長心里很緊張。但是幾次下來，他感到這樣做對他的工作是有好處的，預算的執(zhí)行也得到民眾的理解。在極強的示范效應下，改革創(chuàng)新在其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)也蔚然成風。

高新軍同時表示，不可否認，溫嶺許多干部搞改革創(chuàng)新是有政績心的，但溫嶺決策層很好的將政績沖動與改革結合在一起，非常智慧的引導和“利用”了這種心理。改革既能解決問題，又被默認在政績中，遂成為溫嶺干部的普遍共識。

同時，改革還給當?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展帶來了實實在在的好處。讓更多的民眾分享改革創(chuàng)新的紅利，是改革創(chuàng)新可持續(xù)的又一個重要保證。

“民主懇談已經(jīng)成為一種習慣，停不下來了，”2013年重訪溫嶺時，當?shù)毓賳T告訴《決策》，這不僅僅因為它已經(jīng)成為政府的一種工作方式，更成為老百姓一種生活方式。

中西部地區(qū)唯一的可持續(xù)樣本出現(xiàn)在合肥。2006年合肥“大拆違”以來，外界對合肥的印象是大規(guī)模的城市建設和高速的經(jīng)濟發(fā)展，其實，2006年以來，合肥的制度創(chuàng)新建設一直與城市發(fā)展同步進行。投融資機制創(chuàng)新、公共資源交易改革、城市基建工程“六分開”、公務員大輪崗等等，合肥的改革任務被分解到一項項制度建設上。9年以來，隨著種種創(chuàng)新帶來的多重利好，一系列制度逐漸內(nèi)化為政府運行的機理和規(guī)范動作。

與溫嶺一樣，合肥的改革創(chuàng)新從受惠者和服務對象的支持中獲得強大的力量，無形中抵制了壓力和質(zhì)疑，從而保證了持續(xù)不間斷。

合肥是如何避免人走政息的呢？因為創(chuàng)新帶來切切實實的好處，后來者和絕大多數(shù)官員都能從中受惠，繼續(xù)創(chuàng)新與其政績追求絲毫不矛盾，從而使制度獲得了持久的生命力。更重要的是，因為改革的巨大利好，在體制內(nèi)獲得了極大的認同，重塑了官員的思想觀念和官場政治生態(tài)，還鍛煉儲備了大量的改革人才，保證了創(chuàng)新的不間斷。

回望過去10年的地方創(chuàng)新，有逢山開道、遇水搭橋的魄力和堅持，有迫于壓力、囿于條件而“中道崩殂”的扼腕嘆息，有繞石而過的改革策略，更有累積形成制度遺產(chǎn)和良性循環(huán)系統(tǒng)的大智慧。改革的智慧是在屢遭躓踣中碰撞出來的，我們深信，溫嶺和合肥的創(chuàng)新樣本絕不會是制度化創(chuàng)新的“孤本”。