干預(yù)追責(zé)：司法獨(dú)立保障的擴(kuò)展與提升

〔摘要〕 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》要求，司法機(jī)關(guān)之外的領(lǐng)導(dǎo)干部和司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員，在干預(yù)司法審判時(shí)都要追究其責(zé)任。從制度發(fā)展的角度來(lái)看，最高人民法院確立的過(guò)問(wèn)登記制是干預(yù)追責(zé)制的雛形，但是存在著不少缺陷，表現(xiàn)在過(guò)問(wèn)登記的動(dòng)機(jī)、對(duì)象范圍和懲戒措施等方面。干預(yù)追責(zé)制是對(duì)過(guò)問(wèn)登記制的超越，其實(shí)踐價(jià)值表現(xiàn)在主體的擴(kuò)展以及內(nèi)容上的豐富與完善。當(dāng)然，干預(yù)追責(zé)制還需要完善提升，這包括實(shí)行辦案責(zé)任制、建立履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制、推進(jìn)司法系統(tǒng)去“地方化”和構(gòu)建法治政績(jī)考核指標(biāo)體系等，這樣才能夠全面推動(dòng)司法獨(dú)立在中國(guó)法治建設(shè)中的實(shí)現(xiàn)。

〔關(guān)鍵詞〕 司法獨(dú)立，地方保護(hù)主義，錯(cuò)案責(zé)任倒查問(wèn)責(zé)制，法治政績(jī)考核指標(biāo)

〔中圖分類號(hào)〕D90 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2015）01-0104-05

〔收稿日期〕 2014-10-10

〔基金項(xiàng)目〕 國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“社會(huì)矛盾化解的法律適用方法研究”（11CFX002）、司法部國(guó)家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目“實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義的法律方法論研究”，負(fù)責(zé)人孫廣寧。

〔作者簡(jiǎn)介〕 孫光寧（1981-），男，山東棗莊人，山東大學(xué)威海法學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師、法學(xué)博士，山東大學(xué)（威海）法律方法論研究基地研究人員，吉林大學(xué)理論法學(xué)研究中心“法律方法與司法理論研究所”兼職研究人員，主要研究方向?yàn)榉煞椒ㄕ摗?/p>

只有司法獨(dú)立才能保障司法公正，這已經(jīng)是法治國(guó)家的普遍共識(shí)。在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)建成的背景下，司法領(lǐng)域已經(jīng)成為法治建設(shè)的重中之重，司法獨(dú)立的問(wèn)題也亟待解決?，F(xiàn)實(shí)中還存在著相當(dāng)多影響司法獨(dú)立的因素，需要多元的制度予以規(guī)制?！叭绻痉ㄟ^(guò)程中不能以某種方式避開(kāi)社會(huì)中行政機(jī)構(gòu)或其他當(dāng)權(quán)者的擺布，一切現(xiàn)代的法律制度都不能實(shí)現(xiàn)它的法定職能，也無(wú)法促成所希望的必要的安全與穩(wěn)定。這種要求通常被概括為司法獨(dú)立原則?！?〔1 〕 （P134 ）《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》也高度重視司法獨(dú)立問(wèn)題，采取了多種措施，其中干預(yù)追責(zé)制就是一種制度創(chuàng)新，值得細(xì)致分析?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確：“建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度?！蓖瑫r(shí)還規(guī)定：“司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員不得違反規(guī)定干預(yù)其他人員正在辦理的案件，建立司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過(guò)問(wèn)案件的記錄制度和責(zé)任追究制度。”前一規(guī)定是從外部保證司法活動(dòng)的獨(dú)立性，后一規(guī)定則是健全了司法內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。由于這兩種機(jī)制都針對(duì)干擾司法獨(dú)立的行為，并且也都強(qiáng)調(diào)了對(duì)相關(guān)責(zé)任人員追究其責(zé)任，我們可以將其概括為“干預(yù)追責(zé)制”。

一、干預(yù)追責(zé)制的雛形及其局限

任何制度都不是憑空出現(xiàn)的，干預(yù)追責(zé)制也不例外。從歷史淵源上來(lái)看，司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的干預(yù)追責(zé)制最早是由最高人民法院確立并推廣的，當(dāng)時(shí)的名稱為過(guò)問(wèn)登記制，可以稱為干預(yù)追責(zé)制的雛形和前身。在最高人民法院2009年1月8日的《關(guān)于違反“五個(gè)嚴(yán)禁”規(guī)定的處理辦法》中規(guī)定：“插手過(guò)問(wèn)他人辦理的案件”是指違反規(guī)定插手、干預(yù)、過(guò)問(wèn)、打聽(tīng)他人辦理的案件，或者向案件承辦單位（部門(mén)）的領(lǐng)導(dǎo)、合議庭成員、獨(dú)任審判人員或者其他輔助辦案人員打招呼、說(shuō)情等行為。在同年底的《關(guān)于司法公開(kāi)的六項(xiàng)規(guī)定》中的“審務(wù)公開(kāi)”中也規(guī)定：“建立健全過(guò)問(wèn)案件登記、說(shuō)情干擾警示、監(jiān)督情況通報(bào)等制度，向社會(huì)和當(dāng)事人公開(kāi)違反規(guī)定程序過(guò)問(wèn)案件的情況和人民法院接受監(jiān)督的情況?！痹谌嗣穹ㄔ骸叭甯母锞V要”中也有類似的規(guī)定：“研究建立違反法定程序過(guò)問(wèn)案件的備案登記報(bào)告制度?！?011年《關(guān)于在審判工作中防止法院內(nèi)部人員干擾辦案的若干規(guī)定》更是直接確定了過(guò)問(wèn)登記制度的一些具體操作。

從以上最高人民法院出臺(tái)的多個(gè)文件可以看到，過(guò)問(wèn)登記制主要是針對(duì)案件審理過(guò)程中違反規(guī)定的干預(yù)行為，進(jìn)行登記并向有關(guān)人員公開(kāi)。在最高人民法院強(qiáng)調(diào)過(guò)問(wèn)登記制的背景下，很多地方法院也出臺(tái)了實(shí)施細(xì)則。例如，佛山中院《關(guān)于非案件承辦人過(guò)問(wèn)案件登記管理暫行規(guī)定》中明確指出：“在承辦案件過(guò)程中，對(duì)非案件承辦人過(guò)問(wèn)案件的，案件承辦人須于當(dāng)日向所在庭庭長(zhǎng)報(bào)告，并填寫(xiě)‘非案件承辦人過(guò)問(wèn)案件情況登記表’，如實(shí)登記被過(guò)問(wèn)的事項(xiàng)?！弊罡呷嗣穹ㄔ涸O(shè)計(jì)該制度的初衷是為了幫助主審法官抵制法院內(nèi)部對(duì)審判活動(dòng)的不當(dāng)干預(yù)，這一點(diǎn)是值得肯定的。在司法權(quán)威不強(qiáng)、法官個(gè)人承受多方壓力的背景下，過(guò)問(wèn)登記制能夠使得案件審理的情況獲得更加公開(kāi)的說(shuō)明，使得對(duì)案件有所影響和過(guò)問(wèn)的相關(guān)人員都能夠由此“暴露”，從而減輕法官個(gè)人的壓力和責(zé)任。雖然登記的內(nèi)容并不會(huì)完全消除主審法官的壓力，但是，至少可以使得案件的審理更加透明。這些都是過(guò)問(wèn)登記制可能帶來(lái)的預(yù)期效果。

但是，從該制度的實(shí)踐運(yùn)行情況來(lái)說(shuō)，結(jié)果并不理想。不僅理論界對(duì)該制度表現(xiàn)出極大的冷漠，實(shí)務(wù)界對(duì)該制度的關(guān)注度也不夠。有實(shí)證調(diào)查顯示，對(duì)于過(guò)問(wèn)登記制，只有25%的人表示很了解，22%的人表示知道但不關(guān)注，48%的法官表示根本不知道該制度。14%的法官認(rèn)為該制度沒(méi)有一點(diǎn)作用，43%的法官認(rèn)為效果一般，只有43%的法官認(rèn)為有作用。法官態(tài)度冷漠及不贊同的原因有二：一是該制度的可操作性差;二是認(rèn)為解決非法過(guò)問(wèn)案件的根本是法官獨(dú)立審判，而不是制定一個(gè)制度?！? 〕可以說(shuō)，最高人民法院設(shè)計(jì)過(guò)問(wèn)登記制的目標(biāo)在司法實(shí)踐中受到了冷遇。過(guò)問(wèn)登記制并沒(méi)有很好地發(fā)揮保障司法獨(dú)立、遏制過(guò)問(wèn)說(shuō)情的功能。具體來(lái)說(shuō)，該制度的缺陷主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

首先，特定動(dòng)機(jī)影響著法官主動(dòng)進(jìn)行過(guò)問(wèn)登記。從目前最高人民法院和地方法院對(duì)過(guò)問(wèn)登記的具體規(guī)定來(lái)看，主審法官是進(jìn)行過(guò)問(wèn)登記的發(fā)起者，過(guò)問(wèn)等各種干擾司法獨(dú)立的行為也主要是針對(duì)主審法官進(jìn)行的。因此，案件的主審法官是否決定提出要求，是整個(gè)過(guò)問(wèn)登記制開(kāi)始運(yùn)作的最初節(jié)點(diǎn)。此時(shí)，主審法官是否有足夠的動(dòng)機(jī)來(lái)啟動(dòng)該制度，就顯得相當(dāng)關(guān)鍵。如前所述，過(guò)問(wèn)登記制的初衷是遏制法外干擾因素、減少法官個(gè)人壓力，這在一定程度上可以推動(dòng)主審法官啟動(dòng)該制度。但是，主審法官所面對(duì)的是綜合復(fù)雜的司法環(huán)境，需要進(jìn)行多種因素的考量。目前司法系統(tǒng)中仍然帶有比較明顯的行政化色彩，在這種背景下，主審法官需要綜合考慮啟動(dòng)過(guò)問(wèn)登記的多種后果。就過(guò)問(wèn)登記的對(duì)象范圍來(lái)說(shuō)，被登記的所謂相關(guān)人員，多是辦案法官的同事甚至是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，辦案法官也會(huì)考慮由此交惡之后對(duì)自身的消極影響。這是一種基于在特定工作環(huán)境中長(zhǎng)期博弈考量基礎(chǔ)上的自然選擇。同樣的情況發(fā)生在收到辦案法官報(bào)告的庭長(zhǎng)身上，作為上傳下達(dá)的中間環(huán)節(jié)，庭長(zhǎng)對(duì)是否繼續(xù)推進(jìn)過(guò)問(wèn)登記程序也有自己的考量，其中案外因素的比重也將更大。在這種單向線性程序中，每個(gè)環(huán)節(jié)都可能成為終點(diǎn)。作為司法潛規(guī)則，“過(guò)問(wèn)”的長(zhǎng)期存在本身就內(nèi)含著不愿明說(shuō)、不便說(shuō)明之義，對(duì)這種過(guò)問(wèn)的公開(kāi)登記將在一定程度上破壞既有的潛規(guī)則，辦案法官也由此可能受到相應(yīng)的懲罰。

其次，過(guò)問(wèn)者的范圍并不明確。過(guò)問(wèn)登記制的目標(biāo)是減少法外因素對(duì)司法獨(dú)立的干擾，但是，法外的過(guò)問(wèn)者具體包括哪些主體，最高人民法院的多個(gè)文件中僅僅列舉出其中比較典型的一部分，仍然不夠全面。就某些社會(huì)比較關(guān)注的案件來(lái)說(shuō)，“很多錯(cuò)案背后，都有潛規(guī)則——政法委辦案的問(wèn)題在背后運(yùn)作。確切地說(shuō)，加強(qiáng)黨對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)，更主要的是對(duì)先進(jìn)司法理念的引領(lǐng)和改進(jìn)不科學(xué)的司法運(yùn)作機(jī)制。政法委不能決定具體的案件，工作上的協(xié)調(diào)不等于決定具體的案件，參與個(gè)案的協(xié)調(diào)、先定后審，甚至拿出具體的指導(dǎo)性意見(jiàn)是有違法律的。同樣，在我國(guó)目前的體制下，由于人大掌握法院人事權(quán)，政府掌握法院財(cái)權(quán)，而各級(jí)黨委掌握法院領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，法院審判往往受到這些部門(mén)的不正當(dāng)干預(yù)，實(shí)踐中所謂‘批示’定案、‘條子’定案、‘指示’定案、‘招呼’定案、‘電話’定案等現(xiàn)象也會(huì)造成錯(cuò)案?！?〔3 〕就絕大多數(shù)的普通案件而言，還存在著另外一群辦案法院之外的“特殊過(guò)問(wèn)者”：他們受到當(dāng)事人的委托，憑借與辦案法官的社會(huì)關(guān)系而對(duì)案件的審理過(guò)程與結(jié)果進(jìn)行某種程度的影響。這種情況在基層法院中表現(xiàn)的尤為明顯，因?yàn)榫唧w辦案的法官經(jīng)常是當(dāng)?shù)厝?，至少也在?dāng)?shù)厣疃嗄辏兄鴱V泛的社會(huì)關(guān)系。在“官司一進(jìn)門(mén)，兩邊都托人”的情況中，受托人往往與辦案法官有著各種關(guān)系，無(wú)論是親友、師生、故交、同鄉(xiāng)、同窗，或者僅僅熟識(shí)等等，都可能成為這些法院之外的過(guò)問(wèn)者可資利用的社會(huì)關(guān)系。較之于相關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)重大案件的影響，這些過(guò)問(wèn)者雖然并不“顯赫”，但是對(duì)于普通案件同樣會(huì)產(chǎn)生相當(dāng)影響。

第三，過(guò)問(wèn)的方式以及相關(guān)的懲戒措施并不配套。在目前地方法院的內(nèi)部規(guī)定中，對(duì)于如何界定過(guò)問(wèn)存在著相當(dāng)混亂的情況。有些法院直接規(guī)定，任何非職務(wù)內(nèi)的過(guò)問(wèn)行為都屬于違紀(jì)范圍，應(yīng)當(dāng)受到懲戒;但是也有部分地方法院的規(guī)定還需要其他條件，例如還必須結(jié)合打招呼或者請(qǐng)求照顧等特定傾向才能夠成為過(guò)問(wèn)登記懲戒的依據(jù)。后一種規(guī)定被多數(shù)法院所確定，但是問(wèn)題仍然存在：如何準(zhǔn)確地界定包含“要求照顧”的過(guò)問(wèn)行為。在司法系統(tǒng)仍然存在著比較嚴(yán)重的行政色彩背景下，如何解讀過(guò)問(wèn)以及其中所包含的傾向，對(duì)于辦案法官來(lái)說(shuō)是一種充滿智慧的藝術(shù)。特別是在解讀領(lǐng)導(dǎo)意圖時(shí)，尤為明顯。如果說(shuō)明確的“要求照顧”還可以明確理解，那么，所謂的“暗示”內(nèi)容就難以把握了，遑論那些間接暗示。在法治進(jìn)程日益深入的背景下，那種直接明示“要求照顧”的情況將越來(lái)越少。對(duì)于受到待遇或者晉升激勵(lì)的辦案法官來(lái)說(shuō)，這些內(nèi)容就更需要高超的智慧來(lái)揣摩。如果界定“過(guò)問(wèn)”都非常困難，那么，后續(xù)的懲戒措施就更難以準(zhǔn)確適用了。從過(guò)問(wèn)登記制的實(shí)際運(yùn)行來(lái)說(shuō)，極少有法官基于該制度而受到懲戒，這種“無(wú)效”的情況與過(guò)問(wèn)方式難以準(zhǔn)確界定有著直接關(guān)系。

二、干預(yù)追責(zé)制在保障司法獨(dú)立中的優(yōu)勢(shì)

從以上分析可以看到，最高人民法院意通過(guò)過(guò)問(wèn)登記制來(lái)減輕法官壓力、推動(dòng)司法獨(dú)立，這一初衷并沒(méi)有得到地方法院實(shí)踐的有效回應(yīng)。導(dǎo)致這種情況的基本原因之一就是，過(guò)問(wèn)登記制僅僅局限于司法機(jī)關(guān)內(nèi)部，無(wú)法為對(duì)抗來(lái)自于司法系統(tǒng)之外的多種干擾力量提供有效措施。而《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的規(guī)定》所確立的干預(yù)追責(zé)制，真正針對(duì)以上過(guò)問(wèn)登記制失效的原因，規(guī)定了比較有針對(duì)性的制度措施。直言之，干預(yù)追責(zé)制有著自身獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，能夠在保障司法獨(dú)立方面發(fā)揮重要作用。我們可以從以下兩個(gè)方面來(lái)展開(kāi)分析。

其一，從主體上來(lái)說(shuō)，干預(yù)追責(zé)制將承擔(dān)責(zé)任的主體范圍擴(kuò)展到掌握權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)干部，這是其超越過(guò)問(wèn)登記制的突出優(yōu)勢(shì)。在少數(shù)具體案件特別是比較“敏感”的案件處理上，仍然時(shí)常發(fā)生黨委及其政法委過(guò)問(wèn)、“協(xié)調(diào)”乃至決定案件處理結(jié)果的情形，有時(shí)甚至并非一級(jí)黨委而是黨委個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人出面干預(yù)案件。這些既影響司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)和審判權(quán)，也不符合黨對(duì)司法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的正確方式。存在這些問(wèn)題的主要原因，首先在于一些黨的工作者對(duì)于如何行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)缺乏正確認(rèn)識(shí)，總以為既然是“領(lǐng)導(dǎo)”，就應(yīng)當(dāng)過(guò)問(wèn)具體業(yè)務(wù)，否則便是失職。其次在于黨章和憲法、法律缺乏對(duì)黨組織及其領(lǐng)導(dǎo)人越權(quán)干預(yù)司法辦案的制裁措施，使得干預(yù)者無(wú)所忌憚?！? 〕由于司法機(jī)關(guān)仍然并不具有較高的權(quán)威和較大的實(shí)質(zhì)權(quán)力，其直接與黨委等組織及其領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行對(duì)抗，是非常困難的。在多數(shù)情況下，“委曲求全”成為最終的選擇，結(jié)果就是司法獨(dú)立性的喪失。這種干預(yù)方式被稱為“舊執(zhí)政方式”：“黨通過(guò)自己的政法組織掌控著司法部門(mén)，經(jīng)常干預(yù)司法，這就往往造成司法的不獨(dú)立和不公正，從而嚴(yán)重地?fù)p害了法治原則。鑒于此，按照新的執(zhí)政方式，黨就必須從司法領(lǐng)域中退出來(lái)，不應(yīng)再去控制和干預(yù)司法，以確保法治原則真正得以實(shí)現(xiàn)?！?〔5 〕

在舊執(zhí)政方式中，政法委的作用和地位并不是十分清晰，造成了其干擾司法獨(dú)立的情況比較突出?！蛾P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中則明確：“各級(jí)黨委政法委員會(huì)要把工作著力點(diǎn)放在把握政治方向、協(xié)調(diào)各方職能、統(tǒng)籌政法工作、建設(shè)政法隊(duì)伍、督促依法履職、創(chuàng)造公正司法環(huán)境上，帶頭依法辦事，保障憲法法律正確統(tǒng)一實(shí)施?！边@種工作重點(diǎn)的定位更加準(zhǔn)確，換言之，政法委不應(yīng)直接干涉具體案件的審理過(guò)程，而是注重為司法公正創(chuàng)造有利環(huán)境。這一定位與干預(yù)追責(zé)制是相互配合的，如果出現(xiàn)了個(gè)別政法委的領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)具體案件以直接或者間接的方式進(jìn)行了干涉，那么，根據(jù)干預(yù)追責(zé)制就應(yīng)當(dāng)受到相應(yīng)的懲戒。這對(duì)于保證司法獨(dú)立、法官依據(jù)法律和事實(shí)對(duì)具體案件作出準(zhǔn)確裁判，都具有十分重要的意義。黨委、黨的領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)當(dāng)帶頭維護(hù)憲法和法律的權(quán)威，尊重和保障司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正辦案，不對(duì)個(gè)案進(jìn)行批示、批轉(zhuǎn)和過(guò)問(wèn)。對(duì)涉及國(guó)家安全、外交、政治穩(wěn)定的大案、要案，可通過(guò)黨在司法機(jī)關(guān)中的黨委（黨組）成員依法定程序和職權(quán)（如通過(guò)審委會(huì)）予以監(jiān)督，貫徹黨的意志。既然黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)有了可靠的途徑和保障，各級(jí)黨的干部就不得違反法定程序干預(yù)司法、干預(yù)審判，否則應(yīng)當(dāng)納入登記備案通報(bào)和責(zé)任追究制度的范圍。〔6 〕可以說(shuō)，將各種掌握權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)干部納入規(guī)制對(duì)象范圍，是干預(yù)追責(zé)制最為突出的特點(diǎn)，也是其保障司法獨(dú)立最為有力的因素。

其二，干預(yù)追責(zé)制規(guī)定了很多具體的認(rèn)定以及責(zé)任承擔(dān)方式，更具有操作性和實(shí)踐效果。針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部影響司法獨(dú)立的行為，干預(yù)追責(zé)制將其概括為“干預(yù)司法活動(dòng)”和“插手具體案件處理”兩個(gè)方面，前者比較宏觀，而后者比較具體。這兩個(gè)方面綜合起來(lái)，能夠比較全面地界定領(lǐng)導(dǎo)干部影響司法獨(dú)立的諸多行為。尤其是“插手具體案件”這一規(guī)定，是目前影響司法獨(dú)立的主要表現(xiàn)，其中，過(guò)于濃厚的地方化色彩是導(dǎo)致某些領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法的背景因素?！八痉ǖ胤交沟盟痉C(jī)關(guān)無(wú)法克服地方黨政等因素的影響，使其成為地方黨政的附屬：一方面，司法地方化便于地方黨政的干預(yù)，特別體現(xiàn)在行政轄區(qū)與司法轄區(qū)的重合方面;另一方面，司法地方化使得司法機(jī)關(guān)無(wú)抗擊外部干擾的利器，地方黨政的干預(yù)能夠最終獲得實(shí)現(xiàn)?！?〔7 〕為了保證地方的特殊利益，某些領(lǐng)導(dǎo)干部會(huì)對(duì)司法個(gè)案進(jìn)行干涉，影響法官對(duì)案件性質(zhì)和結(jié)果的獨(dú)立判斷。受不當(dāng)政績(jī)考核與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等因素的影響，遇到一些涉及地方利益的案件，政府領(lǐng)導(dǎo)往往會(huì)給法官施加壓力，迫使其違背事實(shí)與法律作出有利于政府利益的裁判，導(dǎo)致司法不公現(xiàn)象產(chǎn)生?！? 〕專門(mén)針對(duì)插手個(gè)案的情況進(jìn)行規(guī)定，是干預(yù)追責(zé)制比較突出的特點(diǎn)。

同時(shí)，針對(duì)以上干預(yù)司法獨(dú)立的行為，相應(yīng)的懲戒措施包括“記錄、通報(bào)和責(zé)任追究”三種方式。這三種方式從輕到重，可以視具體情況針對(duì)不同的干預(yù)程度來(lái)確定不同的懲戒措施。這種規(guī)定同樣是比較全面而具體的，也符合黨的領(lǐng)導(dǎo)干部正確對(duì)待法治的基本態(tài)度。《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》也明確：“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要對(duì)法律懷有敬畏之心，牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權(quán)力，更不能以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法?！弊鳛榉ㄖ谓ㄔO(shè)的重中之重，司法活動(dòng)自然也屬于領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭依法辦事應(yīng)當(dāng)首要尊重的領(lǐng)域。而且，黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)家法律，領(lǐng)導(dǎo)干部在維護(hù)和保障司法獨(dú)立方面應(yīng)有更高的要求和責(zé)任。當(dāng)然，干預(yù)追責(zé)制的主體還包括司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員，這一點(diǎn)與過(guò)問(wèn)登記制是相同的，無(wú)須贅述。這里需要強(qiáng)調(diào)的是二者的不同，過(guò)問(wèn)登記制僅僅由最高人民法院出臺(tái)的文件規(guī)定，而干預(yù)追責(zé)制則是直接寫(xiě)入了中央文件，兩種文本在效力上的差異決定了后者更能夠產(chǎn)生積極的實(shí)際效果。

三、干預(yù)追責(zé)制的提升思路

從以上的分析可以看到，干預(yù)追責(zé)制有著自身特定的優(yōu)勢(shì)，但是，司法獨(dú)立仍然面臨著諸多問(wèn)題，為此，有提升的必要?！蛾P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》創(chuàng)設(shè)了包括干預(yù)追責(zé)制在內(nèi)的一些新機(jī)制，可以共同推動(dòng)司法獨(dú)立的實(shí)現(xiàn)。具體來(lái)說(shuō)，提升干預(yù)追責(zé)制需從以下方面努力。

首先，實(shí)行辦案責(zé)任制。《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》規(guī)定：“完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責(zé)任制，落實(shí)誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)?！边@是對(duì)辦案責(zé)任制的集中規(guī)定。同時(shí)，該《決定》還規(guī)定：“實(shí)行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任倒查問(wèn)責(zé)制，確保案件處理經(jīng)得起法律和歷史檢驗(yàn)。”從相互關(guān)系來(lái)說(shuō)，后兩種制度從屬于辦案責(zé)任制，是其進(jìn)一步的延伸和細(xì)化。這些制度的最終目標(biāo)都是強(qiáng)調(diào)主審法官要對(duì)其審判的案件負(fù)責(zé)，也就是要推動(dòng)法官盡最大努力依據(jù)法律和事實(shí)裁判案件，排除可能影響其判斷的因素。而這些可能影響其判斷的因素正是干預(yù)追責(zé)制所針對(duì)的司法之外的干擾因素。就辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制來(lái)說(shuō)，即使法官獲得了升遷或者變動(dòng)了工作崗位，一旦發(fā)現(xiàn)其案件審判不公正，仍然需要追究其責(zé)任。這種長(zhǎng)效機(jī)制能夠有效督促法官以高度負(fù)責(zé)的態(tài)度審理案件。當(dāng)然，錯(cuò)案責(zé)任倒查機(jī)制也有利于強(qiáng)化案件的公正審判，因?yàn)樵摍C(jī)制可以“追根溯源”地確定責(zé)任者。這些機(jī)制無(wú)疑都對(duì)個(gè)體法官進(jìn)行公正審判提出了更高的要求，也相應(yīng)地要求法官排除法外因素干擾。從這個(gè)意義上講，辦案責(zé)任制是通過(guò)對(duì)司法系統(tǒng)內(nèi)部的法官進(jìn)行加壓的方式來(lái)對(duì)抗來(lái)自司法外部的干預(yù)力量，二者能夠相互配合。

其次，建立履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制。在干擾司法獨(dú)立的現(xiàn)實(shí)情況中，很多法官個(gè)人無(wú)法抵抗來(lái)自于法院內(nèi)外的壓力，這影響了其獨(dú)立性和公正審判。從法治先進(jìn)國(guó)家的普遍經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，法官都有著相當(dāng)完備的職業(yè)保障，司法之外的干預(yù)力量無(wú)法對(duì)個(gè)體法官產(chǎn)生直接的壓力，這是保證司法獨(dú)立和公正的重要機(jī)制?！蛾P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》也確立了這一機(jī)制：“建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制。”在更加細(xì)致的操作方式和流程出臺(tái)之后，履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制就能夠?yàn)榈种苼?lái)自于司法外部的壓力提供屏障。在前文關(guān)于過(guò)問(wèn)登記制的缺陷分析中可以看到，法官個(gè)人并不都愿意啟動(dòng)對(duì)過(guò)問(wèn)者的登記程序，因?yàn)檫@些被登記者可能影響主審法官個(gè)人的待遇。而履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制則能夠消除這種顧慮，使得法官更加愿意去啟動(dòng)對(duì)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部或者司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員的干預(yù)登記，這也能夠提升干預(yù)追責(zé)制的實(shí)際作用。

第三，推進(jìn)司法系統(tǒng)“去地方化”。由于司法系統(tǒng)的建制與行政區(qū)劃重合，這種情況使得在人、財(cái)、物等方面，司法機(jī)關(guān)都依賴于地方，進(jìn)而受制于地方。這種地方化色彩過(guò)于濃厚的現(xiàn)狀使得司法案件的審判經(jīng)常受到掣肘，尤其表現(xiàn)在民告官的行政訴訟中。相比于民事訴訟和刑事訴訟，行政訴訟的勝訴率不高，而且還有逐年下降的趨勢(shì)，從側(cè)面反映了司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性受到了影響?！叭サ胤交币惨蚨蔀樗痉ǜ母锏闹匾繕?biāo)?！坝捎诟骷?jí)地方法院和檢察院在人事、財(cái)務(wù)以及設(shè)施等方面完全受制于同級(jí)黨政權(quán)力，案件管轄的范圍也取決于行政區(qū)劃，使得司法活動(dòng)不可能獨(dú)立，因而也就很難公正。司法的地方保護(hù)主義四處蔓延，不僅嚴(yán)重?fù)p害了司法機(jī)關(guān)的信譽(yù)，也使得國(guó)家秩序碎片化?！?〔9 〕《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中也有很多新設(shè)制度專注于此，例如最高人民法院建立巡回法庭，處理跨地區(qū)的重大民商事案件，正是為了糾正和減少地方法院的“地方保護(hù)主義”傾向。再如探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的司法機(jī)構(gòu)，使得法院和檢察院進(jìn)一步擺脫受制于地方的困境。這些制度探索都有利于減少法外因素的干擾，與干預(yù)追責(zé)制在維護(hù)司法獨(dú)立方面是內(nèi)在一致的。當(dāng)司法機(jī)關(guān)在體制上獲得了更多的獨(dú)立性之后，法院也就沒(méi)有受制于地方的顧慮，這樣可以更好地發(fā)揮干預(yù)追責(zé)制的作用，因?yàn)榉彩菍?duì)案件有所過(guò)問(wèn)甚至干涉的地方領(lǐng)導(dǎo)干部，都有可能基于干預(yù)追責(zé)制而受到懲戒。

最后，構(gòu)建法治政績(jī)考核指標(biāo)體系。掌握權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)干部是干預(yù)司法的重要力量，而其干預(yù)的背后動(dòng)機(jī)則多是為了扭曲的政績(jī)。例如，為了維護(hù)表面上地方的穩(wěn)定，或者是維護(hù)地方政府的不當(dāng)利益等等。這些做法都將法治觀念拋諸腦后，是影響司法獨(dú)立，甚至法治進(jìn)程的消極因素?！案骷?jí)政府和官員為了謀求政績(jī)，考慮較多的是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的增長(zhǎng)，缺少對(duì)法治建設(shè)的關(guān)注。更嚴(yán)重的是，法治被視為阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的力量。這種以GDP為主要指標(biāo)的政績(jī)考核體系已經(jīng)到了迫切需要重新認(rèn)識(shí)和架構(gòu)的時(shí)候，它使公權(quán)力裹挾在利益驅(qū)動(dòng)中，導(dǎo)致超越法制的政府行為越來(lái)越多和社會(huì)價(jià)值觀的日益混亂，造成我國(guó)的法律法規(guī)在一些地方執(zhí)行不暢，已經(jīng)影響了我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?！?〔10 〕《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確了新的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)：“把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)重要內(nèi)容，納入政績(jī)考核指標(biāo)體系?！蹦切┳鹬胤伞⑦\(yùn)用法治思維和法治方法解決問(wèn)題的干部，將優(yōu)先得到提拔;相反，那些違背法治精神、法治觀念淡薄的領(lǐng)導(dǎo)干部，很有可能被降級(jí)。這一新政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)的確定，凸顯了干預(yù)追責(zé)制的重要性：凡是干預(yù)插手司法案件的領(lǐng)導(dǎo)干部，都有可能被登記、通報(bào)甚至追責(zé)。這是影響法治建設(shè)成效的反面典型，在其政績(jī)考核指標(biāo)體系中會(huì)被給予較低評(píng)價(jià)?？梢哉f(shuō)，法治政績(jī)考核與干預(yù)追責(zé)制相互配合，相互促進(jìn)。

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責(zé)任編輯 楊在平