地方政府為什么創(chuàng)新動力不足

楊雪冬

有效發(fā)揮地方的積極性和創(chuàng)造性是改革的重要經(jīng)驗之一。最近召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次會議上進一步明確提出，“中央通過的改革方案落地生根，必須鼓勵和允許不同地方進行差別化探索。要把鼓勵基層改革創(chuàng)新、大膽探索作為抓改革落地的重要方法?！钡谌嫔罨母镞M程中，許多地方政府以及職能部門的改革創(chuàng)新步伐在放慢，甚至出現(xiàn)了“只要不出事、寧愿不做事”、“不求過得硬、只求過得去”等懶政怠政現(xiàn)象。

地方探索創(chuàng)新動力不足是多種因素共同作用的結(jié)果，應(yīng)該進行客觀分析。

首先，利益格局的固化限制了改革創(chuàng)新。就政府治理而言，穩(wěn)定和秩序是首選目標，探索創(chuàng)新多是對挑戰(zhàn)的應(yīng)對。在改革開放進程中，之所以在各地經(jīng)常涌現(xiàn)出不同內(nèi)容和形式的改革創(chuàng)新，主要是因為當?shù)攸h委政府有著強烈的發(fā)展理念和擔當精神。但經(jīng)過30多年的發(fā)展變化后，利益格局基本形成，一些利益關(guān)系固化下來，制約和束縛了人們的思想行動。

其次，國家治理內(nèi)容的調(diào)整造成了地方官員的不適應(yīng)。盡管經(jīng)濟發(fā)展依然是整個國家治理的中心任務(wù)，同時，社會治理、環(huán)境治理、文化治理等也變得越來越重要。對于長期習(xí)慣于搞經(jīng)濟建設(shè)的各級地方官員來說，很難馬上適應(yīng)新的治理需要。這些新的治理任務(wù)，需要更細致的規(guī)劃、精細化的管理以及長期的投入，不能簡單地套用提高GDP的方式方法。

第三是頂層設(shè)計方案執(zhí)行中的“時滯效應(yīng)”。加強頂層設(shè)計，意在整體謀劃，克服決策的碎片化和行為的短期性，發(fā)揮制度優(yōu)勢。但在具體執(zhí)行中還存在著“時滯效應(yīng)”，設(shè)計方案不能及時按時落實執(zhí)行?！皸l塊”格局是造成這種現(xiàn)象的主要原因，一方面頂層方案是由作為“條條”的各職能部門執(zhí)行的，需要與這些部門的系統(tǒng)要求對接起來；另一方面頂層方案往往會通過行政層級（塊塊）來貫徹。現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)各級落實方案的形式越來越完整、語言越來越規(guī)范，但是特點越來越弱，即使是最低層級制訂的落實方案都會與頂層方案差別不大，限制了具體方案在各地方層級的操作性。

從嚴管理誘發(fā)的畏縮，甚至推諉傾向是第四個因素。全面依法治國、全面從嚴治黨，是提高國家治理制度化水平的戰(zhàn)略性舉措。然而，由于對這些戰(zhàn)略舉措的認識不到位，導(dǎo)致具體落實措施的簡單化、武斷化，扭曲了制度設(shè)計的初衷，走到了另外一個極端。比如，把從嚴管理等同于凡事都要找依據(jù)，沒有依據(jù)就不辦事、不執(zhí)行；把從嚴管理等同于凡事都要走程序，事事請示匯報，等領(lǐng)導(dǎo)批準，等等。最重要的是，由于在從嚴管理過程中，沒有厘清各級官員自主行為的空間邊界，尤其是法律和政策的邊界，使得他們行事小心翼翼，滋生了多一事不如少一事的心理。

最后是對創(chuàng)新的激勵機制不完善，效力不足。探索創(chuàng)新是由人來執(zhí)行的，沒有富有創(chuàng)新精神和主動性的各級官員，就不可能有遍布各地的創(chuàng)新探索。創(chuàng)新不能只依靠創(chuàng)新者的主觀動力、個人情懷，必須構(gòu)建可持續(xù)的激勵機制。現(xiàn)有的薪酬機制、晉升機制并沒有將鼓勵創(chuàng)新考慮進去，“出頭椽子先爛”心理依然存在于各地政治生態(tài)中，一錯抵千功現(xiàn)象時有出現(xiàn)。

此外，社會輿論對地方官員的塑造誘發(fā)的消極情緒，同樣不可忽視。輿論對地方官員的批評和消極刻畫，增加了地方官員工作的難度，也誘發(fā)了消極情緒。