“中間層不作為”阻滯改革深入推進(jìn)？

張俊偉

十八屆三中全會(huì)規(guī)劃了新時(shí)期全面深化改革的藍(lán)圖。會(huì)后，在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，各方面的改革都取得了明顯進(jìn)展。但也不可否認(rèn)，一些改革舉措并沒有達(dá)到預(yù)先設(shè)定的目標(biāo)。由此引發(fā)了人們對(duì)改革推進(jìn)機(jī)制等的探討。

當(dāng)前，一種很流行的觀點(diǎn)，就是認(rèn)為改革遇到了“腸梗阻”。持這種觀點(diǎn)的代表人物如新加坡國(guó)立大學(xué)教授鄭永年。他認(rèn)為，20世紀(jì)80年代和90年代，中國(guó)改革取得顯著成功，根本原因就在于充分調(diào)動(dòng)了中央和地方兩方面的積極性。中央有改革的決心和宏觀改革理念，而各部委、各省市則很積極地把中央的理念和決策落到實(shí)處。各地區(qū)、各部門到處試點(diǎn)、彼此競(jìng)爭(zhēng)，就形成了相互促進(jìn)的局面。而本輪改革在實(shí)現(xiàn)中央集權(quán)、提高決策層改革意愿的同時(shí)卻出現(xiàn)了“中間層不作為”的局面?！霸诮裉熘袊?guó)的問題就是中層不作為，使得頂層的政策理念不能有效轉(zhuǎn)化為切實(shí)可行的政策和制度，把理念轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)?！彼赋觯袌?chǎng)化絕不意味著在經(jīng)濟(jì)生活中政府不需要扮演重要角色，而是政府角色要發(fā)生轉(zhuǎn)型。由于政府有關(guān)部門的缺位，改革過程出現(xiàn)了把市場(chǎng)化改革等同于簡(jiǎn)單放低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻的誤區(qū)。由此推論，在中間層沒有積極行動(dòng)起來的背景下，直接把抽象的政策概念直接演變成微觀層面的個(gè)體經(jīng)濟(jì)行為，必然會(huì)出現(xiàn)問題。他還進(jìn)一步得出結(jié)論：中國(guó)改革能否成功，就取決于能否動(dòng)員中間層，發(fā)揮中間層的改革動(dòng)力。可事情果真如此嗎？

改革，顧名思義就是自上而下的重組和重構(gòu)。由于社會(huì)生活是由無數(shù)小系統(tǒng)耦合而成的復(fù)雜系統(tǒng)，不論是涉及全面改造的系統(tǒng)性重構(gòu)，還是僅限于局部子系統(tǒng)的專業(yè)性重構(gòu)，改革都是一個(gè)“有破有立”的過程。在這個(gè)過程中，決策層是改革的發(fā)起者、策劃者和推動(dòng)者。因此，必要的集權(quán)、較強(qiáng)的執(zhí)行能力，是改革取得成功的前提之一。但問題在于，作為改革重要依托的行政體系有時(shí)恰恰也是改革的對(duì)象，各級(jí)行政官員在改革中是利益受損方。這就使推進(jìn)改革面臨著錯(cuò)綜復(fù)雜的局面。

大家對(duì)20世紀(jì)80年代的改革津津樂道，其實(shí)并不具有代表性。以農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包制改革為例。一方面，它是帕累托改進(jìn)式改革。在這場(chǎng)改革中，農(nóng)村（農(nóng)民、集體）、城市（市民、工商業(yè)）和國(guó)家（政府）都獲得了利益。就是最高統(tǒng)治集團(tuán)，他們雖然面臨著傳統(tǒng)意識(shí)形態(tài)“走資本主義道路”的批評(píng)，也從目的論的角度獲得了意識(shí)形態(tài)辯論的勝利（如：社會(huì)主義的本質(zhì)是解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)共同富裕；貧窮不是社會(huì)主義等），也因?yàn)楦纳屏巳嗣竦纳疃M(jìn)一步強(qiáng)化了執(zhí)政基礎(chǔ)。在這場(chǎng)改革中，所有社會(huì)群體的利益都得到了改進(jìn)。另一方面，它是增量式改革。農(nóng)業(yè)是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，既不會(huì)與原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生嚴(yán)重沖突，也不會(huì)迫切提出建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理體系的政策要求。所以，其改革顯得十分簡(jiǎn)單，好像政府只要“放開”就行了。改革經(jīng)驗(yàn)也可簡(jiǎn)單地歸納為“一放就靈”。

隨著改革的深入，這樣的改革“肥肉”很快就被吃光了。改革本身所蘊(yùn)含的利益調(diào)整、“有破有立”的內(nèi)涵日漸突出。在短期內(nèi)，人們可以忽略這一點(diǎn)，但其“副作用”會(huì)隨著時(shí)間的推移而逐漸顯現(xiàn)出來。例如：放棄政府投入責(zé)任，推動(dòng)醫(yī)院負(fù)債經(jīng)營(yíng)，為“看病難”“看病貴”埋下了伏筆；在監(jiān)管缺位的背景下鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)村合作金融，招致了20世紀(jì)90年代后期農(nóng)村合作基金的大范圍破產(chǎn)；持續(xù)壓縮政府規(guī)模阻礙了政府職能轉(zhuǎn)變，為假冒偽劣產(chǎn)品泛濫、消費(fèi)者對(duì)國(guó)產(chǎn)商品和服務(wù)的質(zhì)量缺乏信心埋下了伏筆，等等。要改變上述局面，就必須切實(shí)樹立系統(tǒng)觀念、全局觀念，在統(tǒng)籌謀劃、確定藍(lán)圖的基礎(chǔ)上，分清主次，明確先后，有序推進(jìn)各項(xiàng)改革。單兵突進(jìn)固然會(huì)因?yàn)槌钢馓喽卟贿h(yuǎn)；齊頭并進(jìn)則會(huì)因?yàn)槿娉鰮舳兄赂母锪α窟^于分散，并且會(huì)因?yàn)樵诖蚱萍扔衅胶獾耐瑫r(shí)未能及時(shí)建立起新平衡而招致社會(huì)混亂。齊頭并進(jìn)戰(zhàn)略也有可能使改革陷于夭折。

現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)都是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和政府調(diào)控的結(jié)合。在政府和市場(chǎng)的關(guān)系中，政府又占據(jù)著主導(dǎo)地位，所以，市場(chǎng)化改革的核心就是轉(zhuǎn)變政府職能。在我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，政府職能的演變?cè)诓煌瑫r(shí)期體現(xiàn)出了不同的特點(diǎn)。20世紀(jì)80年代，政府職能演變的特點(diǎn)是“退”。中央向地方“放權(quán)讓利”，政府向企業(yè)“放權(quán)讓利”：20世紀(jì)90年代，政府職能演變的特點(diǎn)是“重構(gòu)”。通過重構(gòu)政企關(guān)系、銀企關(guān)系以及政府間分配關(guān)系，搭建起市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本框架；21世紀(jì)前10年，政府職能演變的特點(diǎn)則是“進(jìn)”。針對(duì)日益突出的“市場(chǎng)失靈”問題，加強(qiáng)政府在教育、科技、環(huán)境保護(hù)、養(yǎng)老、醫(yī)療、最低生活保障等方面的職能。并且，在強(qiáng)化政府職能的過程中，由于政府采用了一些傳統(tǒng)的手段而引發(fā)了部分人士關(guān)于“體制回歸”的疑慮。當(dāng)前我國(guó)政府職能的調(diào)整，是在繼承前30年政府職能演變成就的基礎(chǔ)上展開的（也是針對(duì)其缺點(diǎn)和不足而展開的），是“進(jìn)”和“退”的結(jié)合，其具體內(nèi)容就是“簡(jiǎn)政放權(quán)、加強(qiáng)監(jiān)管、強(qiáng)化服務(wù)”。在這里，我們看得更加清楚：政府不僅是改革的對(duì)象，更是改革的依靠力量，是實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)的抓手。我們只有把政府改革放到中心位置上，把轉(zhuǎn)變政府職能作為整個(gè)經(jīng)濟(jì)改革的突破口，才能使經(jīng)濟(jì)體制改革有一個(gè)光明的前景。

讓我們?cè)俅位氐浇鹑谧杂苫母锏念}目上。金融是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心，也是要求政府有效履行職能的關(guān)鍵領(lǐng)域。金融自由化改革自然是我們考察改革實(shí)施戰(zhàn)略是否適當(dāng)?shù)暮线m窗口。根據(jù)十八屆三中全會(huì)決議精神的要求，國(guó)務(wù)院于2014年5月頒布了《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)資本市場(chǎng)健康發(fā)展的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），《意見》圍繞到2020年基本形成多層次資本市場(chǎng)體系的要求，規(guī)劃了股票、債券、期貨市場(chǎng)改革和發(fā)展方向，明確了完善市場(chǎng)體系結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、基礎(chǔ)設(shè)施和外部環(huán)境的努力方向。在此基礎(chǔ)上，在領(lǐng)導(dǎo)小組的協(xié)調(diào)和督導(dǎo)下，細(xì)化改革內(nèi)容，明確部門分工，倒排工作節(jié)奏，使改革取得快速進(jìn)展。但深入考察可以發(fā)現(xiàn)，明顯發(fā)生改變的是交易規(guī)則（管制在放松、門檻在降低）和層出不窮的創(chuàng)新，政府的監(jiān)管職責(zé)和監(jiān)管能力并沒有發(fā)生相應(yīng)改變。從某種意義上講，6月份的股災(zāi)就是依托改革對(duì)象（在政府改革滯后的背景下）推進(jìn)改革所蘊(yùn)含的必然結(jié)果。

但是，把重點(diǎn)放到調(diào)動(dòng)政府部門、地方政府的積極性上（也就是鄭永年教授所提到的調(diào)動(dòng)中間層積極性）是否可行呢？怎樣才能使作為改革對(duì)象的政府成為改革的依靠力量和推動(dòng)力量呢？

首先，需要破除依靠政府推進(jìn)改革的傳統(tǒng)思維模式，從社會(huì)治理現(xiàn)代化的高度出發(fā)引入新的社會(huì)力量，把改革納入法制化、規(guī)范化的發(fā)展軌道上；其次，需要進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，“拆了廟，和尚自然就沒了”，反過來，人手增加了，一些事情自然也做起來了。只有在此基礎(chǔ)上，才有可能明確輕重緩急，協(xié)調(diào)不同改革之間的節(jié)奏，才有可能加強(qiáng)對(duì)改革措施落實(shí)情況的督導(dǎo)。