立法打響反恐攻堅(jiān)戰(zhàn)

江平 鄒偉

嚴(yán)峻的反恐形勢(shì)下，反恐立法勢(shì)在必行。2014年10月，反恐法草案一審引起社會(huì)的廣泛關(guān)注與討論。在匯聚各方民意基礎(chǔ)上，2015年2月，全國(guó)人大常委會(huì)再次審議了反恐法草案。反恐法如能順利出臺(tái)，將為我國(guó)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定筑起一道堅(jiān)實(shí)的法律圍墻。

恐怖襲擊，響徹世界的悲鳴

近期，一部關(guān)于“9·11”事件的高清視頻正在微信圈里瘋傳，讓人們又一次回憶起了那十分慘痛的歷史。當(dāng)日，三架被恐怖分子劫持的民航客機(jī)撞向位于紐約的世貿(mào)中心大樓和位于華盛頓的國(guó)防部五角大樓，2996人喪生。

近些年來(lái)，恐怖事件頻頻發(fā)生，不斷刺激著人們的神經(jīng)。據(jù)新華網(wǎng)報(bào)道，莫斯科時(shí)間2010年3月29日，恐怖分子在莫斯科制造了地鐵連環(huán)爆炸案，造成40余人死亡，70余人受傷；2014年4月14日，尼日利亞首都阿布賈郊區(qū)一汽車站發(fā)生恐怖襲擊事件，造成至少75人死亡，215人受傷；2015年1月7日，法國(guó)巴黎《沙爾利周刊》雜志社遭到恐怖分子襲擊，造成12人死亡，8人受傷……

對(duì)于恐怖主義，沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家能夠獨(dú)善其身。隨著我國(guó)對(duì)外開(kāi)放水平的不斷提高，國(guó)際間的人員與貿(mào)易往來(lái)日益頻繁，威脅我國(guó)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定的恐怖事件也不斷增多。

據(jù)新華社報(bào)道，2009年，以境外民族分裂分子熱比婭為首的“世界維吾爾代表大會(huì)”通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)等多種渠道煽動(dòng)鬧事、遙控指揮，境內(nèi)具體組織實(shí)施，有預(yù)謀、有組織地制造了新疆烏魯木齊“7·5”打砸搶燒事件，波及1700多名民眾，造成197人死亡，其中無(wú)辜死亡群眾達(dá)156人。

據(jù)央視報(bào)道，2014年，新疆分裂勢(shì)力一手策劃組織“3·1”昆明火車站暴力恐怖案，8名暴徒持刀在云南昆明火車站廣場(chǎng)、售票廳等處砍殺手無(wú)寸鐵的無(wú)辜群眾，造成31人死亡，140余人受傷。

一幕幕的觸目驚心，一次次的支離破碎，無(wú)不控訴著恐怖襲擊的罪惡。

中共中央政法委書記（時(shí)任公安部部長(zhǎng)）孟建柱指出，我國(guó)主要面臨來(lái)自境內(nèi)外“東突”恐怖勢(shì)力和國(guó)際恐怖組織、恐怖分子進(jìn)行的各種恐怖活動(dòng)威脅。以“東伊運(yùn)”為代表的多個(gè)“東突”恐怖組織長(zhǎng)期在中亞、南亞等地活動(dòng)，給中國(guó)和地區(qū)各國(guó)人民生命財(cái)產(chǎn)造成了重大損失。

從恐怖活動(dòng)的類型來(lái)看，當(dāng)前主要包括襲擊、劫持以及破壞等恐怖活動(dòng)方式。襲擊如爆炸，自殺性襲擊，化學(xué)襲擊，投毒和縱火等；劫持如劫持人質(zhì)，劫持飛機(jī)，劫持車輛等；破壞如破壞交通樞紐等重要設(shè)施或系統(tǒng)。

近年來(lái)，上述三類恐怖活動(dòng)方式接連在國(guó)內(nèi)外發(fā)生，造成大量人員傷亡，令世界各國(guó)痛心疾首，紛紛打響反恐之戰(zhàn)。

反恐，正與邪的較量

加強(qiáng)反恐立法，是防范和打擊恐怖主義的重要武器。事實(shí)上，早在1997年，我國(guó)就已將恐怖組織入刑，2001年又在刑法中增加資助恐怖活動(dòng)罪，2011年首次通過(guò)了專門針對(duì)反恐工作的法律文件——《關(guān)于加強(qiáng)反恐怖工作有關(guān)問(wèn)題的決定》，這意味著我國(guó)已邁出反恐領(lǐng)域立法的第一步。

然而，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所刑法研究室主任劉仁文認(rèn)為，我國(guó)的反恐立法在臨時(shí)性和應(yīng)急性的驅(qū)使下，表現(xiàn)為對(duì)各種法律的修補(bǔ)，欠缺一部統(tǒng)一、完整的反恐法。

“反恐立法缺乏系統(tǒng)性，無(wú)法形成一個(gè)涵蓋預(yù)防、應(yīng)急、制裁與恢復(fù)等全部環(huán)節(jié)的反恐立法體系，不但嚴(yán)重影響了我國(guó)反恐能力建設(shè)，也難以滿足我國(guó)防范和打擊恐怖活動(dòng)的需要。”云南財(cái)經(jīng)大學(xué)高學(xué)敏如此表示。

近些年，每逢全國(guó)兩會(huì)期間，都有代表委員提出盡快出臺(tái)“國(guó)家反恐法”。“中國(guó)是法治國(guó)家，嚴(yán)懲這些犯罪分子，是我們每個(gè)中國(guó)人的一致看法。”十二屆全國(guó)人大常委會(huì)委員買買提·明牙生說(shuō)，要維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定，對(duì)恐怖行為必須重拳出擊。

全國(guó)政協(xié)委員、民建中央副主席、法學(xué)專家周漢民也建議，盡快推動(dòng)中國(guó)反恐立法進(jìn)程，宣示國(guó)家反恐決心，進(jìn)一步提高國(guó)家反恐能力，與一切恐怖勢(shì)力斗爭(zhēng)到底。

“出臺(tái)專門的反恐法，將健全中國(guó)反恐的法律手段，應(yīng)對(duì)暴恐活動(dòng)新趨勢(shì)、新特點(diǎn)，有力助推國(guó)家層面對(duì)恐怖主義活動(dòng)的預(yù)防和打擊，維護(hù)中國(guó)的長(zhǎng)治久安?！敝袊?guó)人民公安大學(xué)反恐怖學(xué)院副院長(zhǎng)梅建明認(rèn)為，隨著恐怖主義全球化趨勢(shì)的發(fā)展，建立反恐法律制度有利于我國(guó)在國(guó)際反恐合作中把握主動(dòng)，為中國(guó)和相關(guān)國(guó)家的執(zhí)法合作提供法律依據(jù)和平臺(tái)。

面對(duì)嚴(yán)峻的反恐形勢(shì)和社會(huì)各界的積極呼吁，全國(guó)人大常委會(huì)加緊反恐立法的工作步伐。

立法，贏與輸?shù)年P(guān)鍵

反恐立法關(guān)乎反恐工作的成敗，完善的反恐法是打贏反恐戰(zhàn)爭(zhēng)的重要利器。然而，在反恐立法過(guò)程中，難點(diǎn)頻現(xiàn)。

2014年10月27日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議審議了《中華人民共和國(guó)反恐怖主義法（草案）》。在匯聚各方民意基礎(chǔ)上，2015年2月全國(guó)人大常委會(huì)再次審議了反恐法草案。

然而迄今為止，國(guó)際社會(huì)尚不存在一個(gè)統(tǒng)一、權(quán)威的恐怖主義概念。復(fù)旦大學(xué)國(guó)際問(wèn)題研究院教授沈丁立指出，“世界上關(guān)于‘恐’的定義有兩百多種，我們對(duì)‘恐’下的很多定義是自相矛盾的，必須設(shè)立一個(gè)自身接受的、可靠的定義?！?反恐法草案一審稿規(guī)定，“恐怖主義”是“企圖通過(guò)暴力、破壞、恐嚇等手段，引發(fā)社會(huì)恐慌、影響國(guó)家決策、制造民族仇恨、顛覆政權(quán)、分裂國(guó)家的思想、言論和行為”。

對(duì)此，法律和公共政策學(xué)者，公共衛(wèi)生治理項(xiàng)目負(fù)責(zé)人賈平認(rèn)為，草案一審稿對(duì)恐怖主義的定義過(guò)寬。在結(jié)合有關(guān)各方意見(jiàn)建議的基礎(chǔ)上，草案二審時(shí)將該定義修改為“通過(guò)暴力、破壞、恐嚇等手段，制造社會(huì)恐慌、危害公共安全或者脅迫國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)際組織的主張和行為”，進(jìn)一步完善了“恐怖主義”定義。

西南政法大學(xué)刑法學(xué)者倪春樂(lè)認(rèn)為，“在立法意旨和具體內(nèi)容的設(shè)置上如何確保高效打擊和基本權(quán)利保護(hù)的動(dòng)態(tài)平衡”是反恐立法的另一難點(diǎn)。

一方面，反恐對(duì)于維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定至關(guān)重要，通過(guò)立法強(qiáng)化國(guó)家權(quán)力，能夠更加有力地防范和打擊恐怖活動(dòng)；另一方面，反恐法賦予國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力過(guò)大，因此必須對(duì)有爭(zhēng)議的條款加以嚴(yán)格界定，以保障公民的基本權(quán)利不受侵犯。

“加大力度懲治暴恐犯罪、切實(shí)保護(hù)群眾安全和維護(hù)人民大眾權(quán)益，保障犯罪嫌疑人的基本人權(quán)，是我們面對(duì)當(dāng)前國(guó)際、國(guó)內(nèi)恐怖犯罪情勢(shì)強(qiáng)力推進(jìn)立法的最為基本的出發(fā)點(diǎn)，也是根本之目的所在。”湖南大學(xué)犯罪學(xué)研究所所長(zhǎng)王燕飛如此表示。

對(duì)此，在涉及公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)使用電信和互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)接口的規(guī)定、采取技術(shù)偵查措施的規(guī)定和關(guān)于查詢和查封、扣押、凍結(jié)措施的規(guī)定等條款中，二審稿增加或完善了批準(zhǔn)程序，并明確盤問(wèn)、檢查、傳喚等措施需“依照有關(guān)法律規(guī)定”進(jìn)行。

此外，賈平認(rèn)為，一審稿草案對(duì)可能涉及的敏感群體缺乏權(quán)利保障的平衡機(jī)制，譬如恐怖活動(dòng)嫌疑人和舉報(bào)者。梅建民也表示，很多城市目前正在推進(jìn)群眾反恐，一些城市對(duì)于舉報(bào)提供暴恐線索的人有一定獎(jiǎng)勵(lì)，但是只有相關(guān)規(guī)定，沒(méi)有落實(shí)到法律層面。反恐法應(yīng)當(dāng)對(duì)舉報(bào)暴恐線索的獎(jiǎng)勵(lì)措施有一套全面且明確的規(guī)定。在針對(duì)恐怖活動(dòng)嫌疑人的約束措施的規(guī)定中，二審稿明確了批準(zhǔn)程序、適用情形和期限。

在制定反恐法過(guò)程中，法律規(guī)范之間如何協(xié)調(diào)，包括如何使反恐法與相關(guān)法律相銜接，以保持我國(guó)法律體系內(nèi)部的和諧，是立法的又一難點(diǎn)。劉仁文認(rèn)為，還需要對(duì)專門的反恐設(shè)計(jì)進(jìn)一步深化。

對(duì)此，一審稿對(duì)反恐工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)及其辦公室以及軍隊(duì)、武警、民兵和相關(guān)部門的職責(zé)任務(wù)做了規(guī)定，并規(guī)定了相應(yīng)的保障、監(jiān)督和法律責(zé)任；通過(guò)建立國(guó)家反恐怖主義情報(bào)中心和跨部門情報(bào)信息運(yùn)行機(jī)制，統(tǒng)籌有關(guān)情報(bào)信息工作；建立健全恐怖事件應(yīng)對(duì)處置預(yù)案體系，明確了指揮長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和先期指揮權(quán)。但賈平認(rèn)為，對(duì)于反恐領(lǐng)導(dǎo)部門的協(xié)調(diào)規(guī)定還存在語(yǔ)焉不詳?shù)葐?wèn)題。

此外，一審稿還對(duì)認(rèn)定恐怖活動(dòng)組織和人員，安全防范措施以及國(guó)際合作等方面做了具體規(guī)定。在二審稿中，還將交通運(yùn)輸安檢制度修改為“依照規(guī)定”開(kāi)封驗(yàn)視、進(jìn)行安全檢查、配備安保人員，不再硬性規(guī)定強(qiáng)制開(kāi)箱驗(yàn)視，并增加了法院可直接認(rèn)定恐怖組織和人員的規(guī)定。

合作，內(nèi)與外的雙贏

恐怖主義已經(jīng)成為一種國(guó)際現(xiàn)象，任何一個(gè)國(guó)家都無(wú)法置身事外，任何一個(gè)國(guó)家僅僅依靠自身力量展開(kāi)反恐顯然步履維艱。在國(guó)際反恐形勢(shì)多元化的今天，加強(qiáng)國(guó)際反恐合作才是國(guó)際反恐斗爭(zhēng)最有效的方式。

中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院安全與軍控研究所所長(zhǎng)李偉認(rèn)為，國(guó)際反恐的長(zhǎng)期化、復(fù)雜化和艱巨化已成定局。在國(guó)際恐怖活動(dòng)依然猖獗的情況下，全球反恐合作卻處于“熱情高、分歧多、合力少”的狀態(tài)，反恐基本上是“各掃自家門前雪”，這樣的形勢(shì)難以真正遏制恐怖主義蔓延。

當(dāng)前，國(guó)際反恐形勢(shì)呈現(xiàn)“多元化”特點(diǎn)，即國(guó)際恐怖主義威脅、國(guó)際恐怖組織形態(tài)以及國(guó)際恐怖襲擊的多樣化。李偉表示，“我們應(yīng)該以一個(gè)更全面的視角來(lái)認(rèn)識(shí)國(guó)際恐怖組織與活動(dòng)的多元化，不以單一的角度看待全球恐怖活動(dòng)，才能從整體上促進(jìn)國(guó)際反恐的良性發(fā)展。”

恐怖主義產(chǎn)生的根源是各國(guó)分歧最大的一個(gè)問(wèn)題，但其產(chǎn)生的根源非常復(fù)雜，受貧窮、貧富差距、民族宗教矛盾、國(guó)際政治與國(guó)際關(guān)系的不公正與不民主等多重因素的影響。在李偉看來(lái)，反恐需要國(guó)際社會(huì)的廣泛合作，但國(guó)際合作的分歧又制約了合作的廣度和深度。這一問(wèn)題的根源在于，西方國(guó)家在反恐問(wèn)題上有自己的“標(biāo)準(zhǔn)”，這與發(fā)展中國(guó)家有分歧。時(shí)至今日，國(guó)際社會(huì)還沒(méi)有一個(gè)彼此都能接受的“國(guó)際恐怖主義”定義。

“在今天，任何國(guó)家或任何人都不可能成為恐怖活動(dòng)的‘局外人’。各國(guó)都有反恐的需要，而反恐又需要國(guó)際合作。”中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際法教授朱文奇表示，恐怖襲擊的跨國(guó)性質(zhì)，客觀上要求國(guó)際社會(huì)團(tuán)結(jié)起來(lái)打擊國(guó)際恐怖行為。跨國(guó)界的恐怖行為，如果一旦得逞，其受害群體必然具有國(guó)際性。因?yàn)榭植酪u擊者可能擁有不同國(guó)籍、來(lái)自不同國(guó)家，受害者也往往是不同國(guó)籍公民，所以恐怖行為是全人類的公害。

“在聯(lián)合國(guó)框架下，加強(qiáng)國(guó)際反恐合作才是國(guó)際反恐斗爭(zhēng)最重要的必由之路?！崩顐ケ硎?，雙邊合作是當(dāng)前最行之有效的國(guó)際反恐斗爭(zhēng)合作形式。

中國(guó)社科院美國(guó)研究所國(guó)際問(wèn)題專家張國(guó)慶表示，“要么一起抵制共同的敵人，要么‘一個(gè)個(gè)地失敗’，而做出正確的選擇將不僅有助于取得反恐戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利，更將有助于國(guó)際關(guān)系走向和諧與雙贏的局面。而這種選擇也將在一定程度上決定了我們是生活在‘一個(gè)最壞的時(shí)代’，還是‘一個(gè)最好的時(shí)代’?！?/p>