燕繼榮
現(xiàn)代責(zé)任政府的原則和制度安排,要求政府及其官員要依法履行其相應(yīng)的職責(zé)。比較世界各國政府體制,中國政府在社會發(fā)展中一直發(fā)揮著主導(dǎo)作用,扮演著更加積極的角色。特別是在過去一輪的經(jīng)濟發(fā)展中,政府的作用更加凸顯,以至于形成“北京共識”的種種說法。然而,另一方面,中國政府在施政過程中,一些部門或一些地方也經(jīng)常因為“不作為”而受到批評和指責(zé)。從體制角度來看,自上而下的權(quán)力關(guān)系模式更利于保證中央政策的層層落實,所以,各級政府對自下而上的訴求表現(xiàn)得拖沓推諉甚至“不作為”并不足怪,但是,如果對中央政策和上級指令也表現(xiàn)得消極旁觀,那就值得特別關(guān)注。
中國現(xiàn)代化國家建設(shè)將進入第三個階段——通過全面深化改革,實現(xiàn)國家治理方式的現(xiàn)代化
從歷史角度看,中國的現(xiàn)代化國家建設(shè)進程大體可以分為三個不同階段:一是實現(xiàn)國家獨立,建立統(tǒng)一治權(quán);二是實現(xiàn)經(jīng)濟起飛,奠定國家發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ);三是實現(xiàn)國家治理變革,建立現(xiàn)代國家秩序。黨的十八大以后,國家領(lǐng)導(dǎo)層提出全面深化改革、推進國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo),進而制定“四個全面”的發(fā)展任務(wù)。這標(biāo)志著中國現(xiàn)代化國家建設(shè)將進入第三個階段——通過全面深化改革,實現(xiàn)國家治理方式的現(xiàn)代化。
全面深化改革、推進國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)決定了未來較長時間的國家發(fā)展和政策走向,這種發(fā)展和走向可以從多個角度去定義和闡釋。比如,在經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域,營造良好的發(fā)展環(huán)境,開發(fā)新的增長方式和增長點,轉(zhuǎn)變政府管理和激勵方式,促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展;在社會建設(shè)領(lǐng)域,以改善民生、保障民權(quán)為核心,堅持城鄉(xiāng)建設(shè)一體化原則,建立和完善國民統(tǒng)一的基本社會福利保障體系;同時,健全社會組織機制,為國民參與社會生活、協(xié)調(diào)利益訴求開通制度化管道,全面提升國民生活質(zhì)量;在法治建設(shè)領(lǐng)域,以構(gòu)建統(tǒng)一的司法體系和司法權(quán)威為目標(biāo)推進司法改革,力求將一切公權(quán)和私權(quán)活動以及社會矛盾和紛爭的化解納入法治化軌道,全面提升國家法治水平;在政府建設(shè)領(lǐng)域,規(guī)范政府及官員行為,優(yōu)化政府結(jié)構(gòu),轉(zhuǎn)變政府職能,完善政府決策體制,以現(xiàn)代政府的原則和標(biāo)準(zhǔn),提升政府服務(wù)和管理水平;在政黨建設(shè)領(lǐng)域,以反腐肅貪為開始,整頓官場秩序,并逐步依照現(xiàn)代政黨制度,重構(gòu)密切的黨群關(guān)系,增強執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)力;在軍隊建設(shè)領(lǐng)域,依照現(xiàn)代國防理念和國際國內(nèi)安全需要,推行軍隊改革,構(gòu)建現(xiàn)代化要求的安全體系和軍事力量;在對外關(guān)系領(lǐng)域,堅持在既有國際秩序基礎(chǔ)上,積極開拓新的國際合作空間和合作機制,提高中國的國際影響力,在進一步確保國家利益的同時,促進國際和平與合作。
應(yīng)當(dāng)承認(rèn),中國改革的上述目標(biāo)和任務(wù)符合現(xiàn)代國家的發(fā)展方向。國家發(fā)展的美好前景和中華民族偉大復(fù)興的宏偉藍圖,不僅可以增加中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政資源,也能夠激發(fā)中國人民的生活、學(xué)習(xí)和工作熱情。
“懶政”不作為的現(xiàn)象,需要認(rèn)真分析哪個時段、哪些機關(guān)、哪些部門和哪些官員更為常見
新一輪中國改革的總體目標(biāo)和政策取向,對中國各級黨政官員提出了新的要求,要求他們以更大的熱情、智慧和精力投入到國家建設(shè)之中。然而,時下聽到較多的反映卻是,官員們的積極性、主動性、創(chuàng)造性似乎并沒有被充分調(diào)動起來,相反,在經(jīng)濟“新常態(tài)”和反腐風(fēng)暴的雙重高壓下,一些地方干部出現(xiàn)了等待、觀望情緒,庸政、懶政、怠政現(xiàn)象抬頭。有人對這種現(xiàn)象的概括更加形象:“大領(lǐng)導(dǎo)轟油門,中領(lǐng)導(dǎo)掛空擋,小領(lǐng)導(dǎo)就是不松剎車。”那么,新形勢下政府官員“懶政”不作為的原因是什么?如何認(rèn)識這種現(xiàn)象?透過這一現(xiàn)象,我們能夠分析得出什么結(jié)論?
客觀地講,任何時候,政府施政過程中都會不同程度地存在“懶政”不作為的現(xiàn)象,只是需要認(rèn)真分析哪個時段、哪些機關(guān)、哪些部門和哪些官員更為常見。一般來說,政府部門中普通職員和非主要領(lǐng)導(dǎo)不作為,或許可以看作是一種“偷懶”現(xiàn)象,其原因可能與動力不足、激勵不夠、官僚主義、職責(zé)不清、互相推諉有關(guān),可以歸結(jié)為管理和激勵問題。但如果政府部門中主要領(lǐng)導(dǎo)不作為,那可能就不能完全用“偷懶”來解釋。在中國的體制下,政府主要領(lǐng)導(dǎo)對于中央政策表現(xiàn)出來的不作為或不積極作為,其原因大體可以分為三類:一是態(tài)度問題——既定立場和利益結(jié)構(gòu)與中央政策取向的不一致,導(dǎo)致主要領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行政策態(tài)度不積極,從而在行動上表現(xiàn)為消極觀望、有選擇性執(zhí)行或強烈抵觸;二是認(rèn)識問題——對于新的改革舉措和政策手段的認(rèn)識不到位不充分,導(dǎo)致行動上不主動,遇到困難信心不足,畏縮不前;三是能力問題——由于缺乏應(yīng)對和解決新問題的能力和辦法,主觀上又擔(dān)心因把握和處理不當(dāng)而擔(dān)責(zé),不求有功但求無過,表現(xiàn)在行動上縮手縮腳,淺嘗輒止或敷衍了事。
一般認(rèn)為,轉(zhuǎn)變作風(fēng)、反腐倡廉、信息公開、權(quán)力清單等嚴(yán)格限制政府權(quán)力行為的改革舉措,也在很大程度上封堵了以往權(quán)力運行中所存在的利益漏洞,使權(quán)力部門可見或不可見的獲利機會大為減少,這可能在一定程度上影響了官員行為的積極性。特別是在反腐敗高壓政策之下,在社會矛盾紛繁復(fù)雜的情況下,在密切聯(lián)系群眾教育實踐活動的形勢下,一些官員確實有一種不求有功但求無過的“少整事”、“別出事”、“別惹事”的心理。
影響官員積極性的三個要素:政治信心、未來預(yù)期、政策轉(zhuǎn)型
然而,具體情況還需要做具體分析。在中國的體制下,可能有幾個方面的要素,影響了部門和地方各級政府主要領(lǐng)導(dǎo)的工作積極性。
一是政治信心:對于未來發(fā)展走向、政策持續(xù)性的認(rèn)知和判斷,影響官員的政治信心。下級官員的政治信心來自于他對國家發(fā)展的認(rèn)知,更直接地來自于他對決策層的判斷。如果來自最高決策層的政策信息不完整、不全面、不系統(tǒng)、不一致、不穩(wěn)定、不連貫,都可能會對部門和地方各級主要領(lǐng)導(dǎo)的判斷和信心造成影響。
二是未來預(yù)期:官員對于自己未來預(yù)期的不確定性,影響其工作的積極性。簡單的道理是,一個人如果對于自己參與其中的事情有一個明確的預(yù)期,那會使他形成較為明確的態(tài)度,并激勵他付諸積極行動。過去30多年的改革開放,不僅形成了相對固化的發(fā)展模式,而且也形成了結(jié)構(gòu)化的政商關(guān)系模式。這種政商關(guān)系使大批官員涉入其中,習(xí)以為常,但在今天反腐敗“打虎拍蠅”的形勢下,卻成為自身危機的根源。許多高層主要領(lǐng)導(dǎo)因此被押上法庭,更多的下級主要領(lǐng)導(dǎo)涉案在查,還有更多的大小官員惶惶然不知來日。反腐敗是關(guān)系執(zhí)政黨生死存亡的大事,所以,中央高舉反腐大旗,不斷派出巡視組,堅決要把反腐斗爭進行到底。隨著反腐運動的深入,許多官員已經(jīng)受到查處,但也有不少官員尚未過關(guān)。官員因為反腐敗而對自身未來預(yù)期不確定,不僅影響自己的工作,也影響所領(lǐng)導(dǎo)的地方或部門。
三是政策轉(zhuǎn)型:思維和行動慣性的形成和政策轉(zhuǎn)型的要求,在短期內(nèi)會造成官員的迷茫困惑,不知所往,這是部分官員行動遲疑的原因之一。改革開放之初,中央政策從“以階級斗爭為綱”轉(zhuǎn)向“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的時候,也有不少官員產(chǎn)生迷茫困惑;今天,要求經(jīng)濟轉(zhuǎn)型,以改善民生為中心而實行全面改革的時候,也會有不少官員不適應(yīng)。過去30多年的改革中,政府官員對于自己的任務(wù)——想方設(shè)法把經(jīng)濟搞上去——形成了明確的認(rèn)識,對于經(jīng)濟發(fā)展的套路——“跑部錢進”,要政策要項目要投資;建立開發(fā)區(qū),修路造廠,減免稅收,招商引資;開山挖礦,開發(fā)資源;圈地造樓,商業(yè)地產(chǎn)——已經(jīng)相當(dāng)熟悉且形成了高度依賴的“慣性”?,F(xiàn)在中央高層釋放的政策信息是不惟GDP、結(jié)構(gòu)升級、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、民生發(fā)展,中央政策明確限制土地財政,嚴(yán)控樓堂館所,約束地方債務(wù),禁止環(huán)境破壞。一方面設(shè)定了種種限制,另一方面要求全面發(fā)展,這當(dāng)然增加了政府施政的難度。實現(xiàn)政策轉(zhuǎn)型并非輕而易舉,需要一個相當(dāng)長的探索期。在一種新的經(jīng)驗?zāi)J缴形疵鞔_成型的情況下,官員不再輕易上馬地方“工程”,不再熱衷跑馬圈地的項目,其表現(xiàn)出來的“不作為”可能是一時“不知如何作為”的反映。
對癥下藥,區(qū)別對待
官員懶政“不作為”并非今天特有的新問題。鄧小平在1980年8月18日《人民日報》發(fā)表的《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》一文中提到,中國領(lǐng)導(dǎo)制度存在五條弊端,即:官僚主義、權(quán)力過分集中、家長制、干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制、形形色色的特權(quán)現(xiàn)象①,其中干部制度方面的“官僚主義”現(xiàn)象,其實也可以看作是官員懶政“不作為”的另一種表述。這些年,鄧小平所批評的領(lǐng)導(dǎo)制度以及干部管理體制方面的問題可能依然存在,只是經(jīng)濟發(fā)展的熱潮沖淡了問題,或者改變了問題的存在方式,將懶政“不作為”轉(zhuǎn)化為“有錢有為”、“有官有為”。現(xiàn)在,在經(jīng)濟逐漸回歸常態(tài)、原有的政商關(guān)系受到極大約束的情況下,這個問題又逐漸凸顯了出來。
當(dāng)然,官員“不作為”的表現(xiàn)多種多樣,其原因也較為復(fù)雜,因此,要尋求克服之道,就需要進行深入細致的調(diào)查,針對不同的情況采用不同的辦法。
正如上文所言,政府主要領(lǐng)導(dǎo)的消極“不作為”,可能是態(tài)度問題,也可能是認(rèn)識問題,還可能是能力問題。從當(dāng)下中國的現(xiàn)實情況看,官員消極觀望式的“不作為”可能與對未來政治信心不足、反腐敗高壓之下官員對未來預(yù)期不明、政策轉(zhuǎn)型需要適應(yīng)期等要素有關(guān)。要改變這種境況,恐怕需要針對不同可能性制定相應(yīng)的方案。也就是說,敦促官員積極作為的話題,要轉(zhuǎn)化為一系列切實的行動:如何增強官員的政策信心;如何明確官員未來預(yù)期;如何縮短政策轉(zhuǎn)型的適應(yīng)期。
(作者為北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授,北京大學(xué)國家治理協(xié)同創(chuàng)新中心、北京大學(xué)政治發(fā)展與政府管理研究所研究員)