共享與創(chuàng)新：銅官山棚改調(diào)查

范琦娟

棚戶區(qū)改造既是民生工程，也是民心工程，還是拉動經(jīng)濟(jì)的重要引擎，在一舉多贏的效應(yīng)下，一間房、一平米都非常珍貴。正因如此，銅陵市銅官山區(qū)用共享和創(chuàng)新的理念，塑造了一個基層政府推進(jìn)棚改的鮮活樣本。

看著初冬蕭雨不停，銅陵市銅官山區(qū)金山社區(qū)一冶廠區(qū)職工樓里，沒有排水的地面坑洼不一，屋頂漏水滴滴答答，但住在這里的張?zhí)禅P，已沒有了往年的擔(dān)憂，“雖然現(xiàn)在一家人還擠在40平方的小屋里，但我們馬上就能拿到換購的97平米安置房。等裝修好了，一家人可以在新房里過個暖和年?！闭劶靶录?，張大媽的喜悅之情溢于言表。

張?zhí)禅P是今年銅官山區(qū)4000多戶受益的棚戶居民之一，他們將搬到新建的安置樓里，“出棚入樓”不僅是居民的期盼，也是政府的努力?！霸趨^(qū)里工作多年，每年到梅雨季節(jié)、冬季大雪，大家最擔(dān)心的就是棚戶區(qū)居民的避險和轉(zhuǎn)移。一年一年的抽水排水，感覺刻骨銘心。”銅陵市銅官山區(qū)委書記昌紅梅告訴《決策》，“我們把棚戶改造作為全區(qū)的‘一號民生工程’來落實?！?/p>

放在全國的棚戶區(qū)改造中，銅官山區(qū)只是一個具體的實施點，但在推進(jìn)棚改的進(jìn)程中，銅官山區(qū)因共享和創(chuàng)新的理念而引人注目。

體制：理順人、錢、地

一份特殊的人事調(diào)動，不僅改變了銅官山區(qū)財政局局長王基宏的工作，也改變了他很多觀念。2014年12月，王基宏調(diào)任為銅陵市銅官山區(qū)金山社區(qū)書記，棚改成為他的中心工作。

從2010年銅陵市啟動第一輪棚戶區(qū)改造工作以來，銅官山區(qū)作為主城區(qū)，一直發(fā)揮著主戰(zhàn)場、主陣地作用，主動擔(dān)綱承梁。2015年以來，銅官山區(qū)深入實施“棚戶區(qū)改造推進(jìn)年”活動，全年共實施20個棚戶區(qū)改造項目，涉改居民4200余戶，占銅陵市總量的70%。

政策與市情王基宏都明白，只是突然間接到調(diào)令，有些猶豫?！敖M織上找我談話時，心里確實有點接受不了。我原本是區(qū)建投總經(jīng)理，2012年3月到區(qū)財政局，一直從事經(jīng)濟(jì)工作。”王基宏告訴《決策》，“但作為一名黨員，一線需要我們，我們就要把這個擔(dān)子挑下來。先把自己的心結(jié)打開，然后認(rèn)真工作?！?/p>

除了王基宏，還有另外13名干部，在此次銅官山區(qū)棚改三年計劃中出現(xiàn)職務(wù)變動。濱江社區(qū)書記張波由區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)局局長調(diào)任，友好社區(qū)書記是一位聘用干部?！耙敫珊门锔墓ぷ鳎紫仁且环葚?zé)任，要將百姓的利益最大化。其次是業(yè)務(wù)熟悉，把握政策。最后需要敬畏意識，敬畏手中的權(quán)力?！便~官山區(qū)區(qū)長汪發(fā)進(jìn)這樣闡述選取干部的標(biāo)準(zhǔn)。

人員調(diào)整只是銅官山區(qū)為三年棚改工作計劃準(zhǔn)備的一部分。棚戶改造工程涉及人、錢、房、地，復(fù)雜程度超乎想象?！斑^去也有棚改、搬遷，其中都涉及到征收。這項工作非常難，政策無論多么合理，在實施過程中都會遇見各種難題。銅官山區(qū)的棚戶區(qū)改造工作，首要是理順體制。”昌紅梅如是說。

首先在政策制定上，銅官山區(qū)完善土地和房屋征收“1+5”制度體系，先后出臺了《征收建筑物拆除管理暫行辦法》等一攬子規(guī)范性文件，并且對重點事項和關(guān)鍵環(huán)節(jié)實行全公開，聘請社區(qū)居民代表、義務(wù)監(jiān)督員全程參與監(jiān)督。有法可依與公開公示，成為棚改工作中“有情征收”與“堅守底線”的關(guān)鍵。

其次在征收機(jī)制上，汪發(fā)進(jìn)總結(jié)為“政府組織、社區(qū)實施、部門配合、居民參與”。早在2011年，銅陵市在全國率先取消街道辦，將行政職能下放到社區(qū)，社區(qū)力量不斷壯大。此次銅管山區(qū)棚改工作由各社區(qū)作為征收實施主體，成立專班工作小組，主要負(fù)責(zé)政策宣傳、房產(chǎn)登記、住戶動遷等內(nèi)容；征收部門則抽調(diào)專人進(jìn)駐工作組，負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)、協(xié)議審核、資料核查等，二者搭配，形成合力。

與工作體制同步解決的另一個關(guān)鍵點是資金保障，即“錢從哪里來？”

汪發(fā)進(jìn)告訴《決策》，“資金的主要來源包括中央預(yù)算內(nèi)補(bǔ)助、市區(qū)兩級投入，平均每戶補(bǔ)貼投入約20萬元?；I措過程中，還有金融機(jī)構(gòu)提供政策性貸款。面對部分改造價格較高、開發(fā)商投資意愿不強(qiáng)的棚改地塊，區(qū)政府作為責(zé)任主體進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。自2011年開工自建安置房以來，累計籌措資金約6億元用于解決工程建設(shè)，為2000余戶棚戶區(qū)居民解決了住房問題。”

對于棚改工作后騰挪出的凈地去向問題，本刊記者了解到主要有三大用途：安置建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。對能夠成片改造適宜建房的地段，就地消化，建設(shè)安置點；對離廠區(qū)太近、不宜居住的地段，就發(fā)展為物流及企業(yè)用地；最后對什么都不能建設(shè)的區(qū)域，改為綠化用地、休閑用地，建設(shè)成綠廊或公園。

預(yù)簽：群眾的事情自己定

回遷安置一直是棚改工作的掣肘環(huán)節(jié)，是全國各地推進(jìn)棚改工作都遇到的難題。銅官山區(qū)不斷摸索，通過加快棚改搬遷戶的回遷安置進(jìn)程推進(jìn)棚改搬遷和舊房拆遷等工作，特別是“預(yù)簽安置法”，獲得破題之效。

在金山社區(qū)文化新村、光明片棚改項目組辦公現(xiàn)場，擺放著一排公示墻，上面詳細(xì)記錄著轄區(qū)棚戶區(qū)居民的姓名、舊屋面積、新房面積、選房序號等信息。不到十分鐘內(nèi)，有六位群眾來到公示墻前，關(guān)切的找到自己的信息，甚至有居民一天要跑幾次來觀看。嚴(yán)肅端詳?shù)纳袂?，透露出是對公示墻上信息的敬畏和保護(hù)。

設(shè)置公示墻，是預(yù)簽安置法的一個環(huán)節(jié)。預(yù)簽安置法，是指因舊城改造需要征收房屋的，由房屋征收部門組織被征收人預(yù)先簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議，預(yù)簽戶數(shù)達(dá)到一定比例的，可作為房屋征收決定，反之則暫?；蚪K止征收，其中的“一定比例”為90%。

預(yù)簽安置法在2012年開始實施，目前已在銅陵全市推廣。濱江社區(qū)作為銅官山區(qū)棚戶改造工作主戰(zhàn)場，張波這樣解釋日常的預(yù)簽工作法流程：“首先是對轄區(qū)內(nèi)1303戶棚戶區(qū)居民，發(fā)放征求意見表，同意棚改征收的戶主，簽名簽約。小區(qū)內(nèi)只有達(dá)到全部人數(shù)的90%以上，才正式立項。隨后，社區(qū)工作人員挨家挨戶，建立檔案，發(fā)放房屋征收公告和方案。接著是組建項目班子，組建現(xiàn)場辦公室，審核戶主戶口本、身份證、土地證等相關(guān)證件，一戶一檔存案。最后是反復(fù)與棚改居民溝通具體事宜，包括房屋面積丈量、評估、認(rèn)證，安置房補(bǔ)償面積、購買價格、房子戶型等?！?/p>

預(yù)簽安置法帶來的效果，超乎王基宏的預(yù)料?！昂芏痰臅r間內(nèi)打開了局面。預(yù)簽一個月后，已經(jīng)簽約的居民采取10天一排隊，排隊取號選房，形成了一個小高潮?！碑?dāng)時火熱的情景，王基宏記憶猶新，“第一次排隊取號，大家是前兩天去排隊，拿著小板凳，24小時一家人輪流‘坐鎮(zhèn)’，造成了轟動。第二次排隊取號時，已經(jīng)提前三天開始排隊，而且自發(fā)組成巡邏隊，防止插隊。第三次，我們就不敢排隊了，社區(qū)里很多老人在其中，擔(dān)心他們的身體狀況，就有了這個公示墻?！?/p>

公示墻上顯示著每戶棚戶居民最重要的房屋征收信息，這讓復(fù)雜的棚改工作變得井然有序，發(fā)展進(jìn)度一目了然?！邦A(yù)簽安置法是從過去征收工作中出現(xiàn)的一些問題、經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，逐漸形成的，它的推行帶來兩個方面的益處?！闭魇罩行闹魅胃嫡袂甯爬ㄕf，首先是讓居民百姓表達(dá)意愿，把改造的選擇權(quán)交給被征收戶，避免在拆遷工作中出現(xiàn)過激行為；第二，社區(qū)工作者逐門逐戶派發(fā)表格，從源頭上對居民情況把握，杜絕造假。

預(yù)簽安置法不僅實現(xiàn)了群眾事情自己做主，還建立起一整套行之有效的推進(jìn)機(jī)制。昌紅梅總結(jié)說：“預(yù)簽工作法實現(xiàn)由單向接受變?yōu)殡p向互動、由閉門決策變成民意主導(dǎo)，由封閉管理變?yōu)楣_透明，確保了棚改工作改得快、改得好?！?/p>

“房票”：多贏的創(chuàng)新

在銅官山區(qū)梅塘社區(qū)服務(wù)站，本刊記者聽到轄區(qū)居民王大姐正在咨詢有關(guān)“房票”的事宜?！胺科薄?，一個新鮮詞語，頓時吸引了記者的注意，王大姐解釋說，“我們的舊房值多少錢，就可以領(lǐng)到值多少錢的房票。拿著房票就像拿著現(xiàn)金一樣，可以去市里買想買的房子！”

聽著王大姐的解釋，記者不禁對房票更感興趣，房票與征收房屋有什么關(guān)系？符合什么條件才能領(lǐng)取房票？

“房票安置法，從梅塘社區(qū)搬遷項目開始啟動?！泵诽辽鐓^(qū)黨委書記王雙虎告訴《決策》，“梅塘社區(qū)正在進(jìn)行的是環(huán)境治理搬遷項目?！?/p>

梅塘社區(qū)地處銅陵市北郊，居民共2100余戶，其中有1700多戶居民房臨近金昌冶煉廠和新亞星焦化有限公司?！扒昂?0多年，居民都有反映訴求，希望解決污染問題。為最終解決，銅陵市政府依據(jù)《環(huán)保法》，進(jìn)行衛(wèi)生防護(hù)距離界定，按照誰污染誰治理的原則，明確具體方案：金昌冶煉廠選擇工廠搬遷，解除污染源；新亞星焦化有限公司選擇作為主體，承擔(dān)其涉污范圍內(nèi)1027戶居民的所有搬遷經(jīng)費，項目操作由區(qū)政府代為實施。”王雙虎進(jìn)一步解釋道。

1027戶居民的搬遷，首先要考慮的是安置方案。按慣例，房屋征收以貨幣化安置與“就地安置”為主?！熬偷匕仓谩毙枰徒ㄔO(shè)安置點。可1027戶的大體量，找尋同等價格，較大面積，以及環(huán)境優(yōu)良的適宜地段，實現(xiàn)較快安置幾乎不可能。對此，銅官山區(qū)政府改變策略，希望能與銅陵市內(nèi)開發(fā)商談判團(tuán)購，一方面滿足搬遷居民的新房需求，另一方面能改善城市存量房源問題。

銅官山區(qū)委常委、區(qū)委辦主任都斌向《決策》總結(jié)房票模式的探索進(jìn)程說：“政府將幾大開發(fā)商組織集合在一起，談判團(tuán)購，希望對方能讓利5%-10%，結(jié)算時以房票模式，由區(qū)土地管理征收中心與房產(chǎn)商對接。企業(yè)愿意與政府打交道，慢慢地越來越多的房產(chǎn)企業(yè)認(rèn)可了這一模式，房票在銅陵市逐漸通用起來，包括現(xiàn)房、期房，以及二手房交易?！?。

具體來說，梅塘社區(qū)搬遷項目中所涉居民先簽訂搬遷協(xié)議，在與自己看中的樓盤開發(fā)商，或二手房房主簽訂購房合同后，到項目工作組開具同等價值房票，最后由房主將房票交付開發(fā)商，以抵同額購房費用，剩余部分多退少補(bǔ)。開發(fā)商或二手房主，最后拿著房票到區(qū)土地征收中心具體結(jié)帳。

“梅塘社區(qū)搬遷項目中，選擇房票安置，同等面積的房屋，會總體比貨幣化安置高出幾萬元。房票計算價格根據(jù)居民購買房屋不同又有差異，購買現(xiàn)房的話，舊屋以4400元/平方米計算總額，購買期房的話，則以4300元/平方米的價格計算總額，因為購買期房存在過渡費的支出。”王雙虎告訴《決策》。

截至2015年11月5日，共有818戶居民選擇房票安置，占總比的79.6%。據(jù)統(tǒng)計，購買現(xiàn)房與二手房的共473戶，購買期房的為345戶。房票的推行，實現(xiàn)了居民的多樣化訴求。有孩子的家庭，如愿買上心儀的學(xué)區(qū)房；老人獨居的家庭，滿意地住進(jìn)了子女所在的小區(qū)；對空氣質(zhì)量要求高的人士，高興的入住有江邊風(fēng)景的房子。正如都斌所說，“一個安置模式的創(chuàng)新，不是拍腦袋拍出來的，來源于百姓需要，來源于工作倒逼?！?/p>

房票安置法的創(chuàng)新，實現(xiàn)了多方共贏。居民多樣化需求通過市場運營，圓滿解決；緩解政府資金壓力，特別是過渡費用的支出得以有效緩解；對市場存量房源的促進(jìn)消費，給房產(chǎn)市場吹去一縷春風(fēng)。

對于房票模式，會不會應(yīng)用于棚戶區(qū)改造工作？本刊記者了解到的最新趨勢是：房票模式已推廣應(yīng)用在棚改工作中，但每個項目要結(jié)合項目現(xiàn)狀，根據(jù)項目的區(qū)域位置、資金保障、房源供應(yīng)等情況來定，不做一刀切。