科學(xué)構(gòu)建大執(zhí)法體系

【編者按】深化行政執(zhí)法體制改革是黨中央在新形勢下推進(jìn)全面依法行政的重大戰(zhàn)略部署。作為中央編辦確定的全國綜合執(zhí)法改革試點(diǎn)，青島市黃島區(qū)（西海岸新區(qū)）立足問題導(dǎo)向，先行先試，積極推進(jìn)跨領(lǐng)域、跨部門的綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法和推諉扯皮等執(zhí)法難題，走出了一條成效彰顯、富有特色的綜合執(zhí)法改革新路徑。

為全面了解黃島綜合行政執(zhí)法改革的經(jīng)驗(yàn)與探索，2015年5月中旬，人民論壇雜志社組織國家行政學(xué)院、中國社會(huì)科學(xué)院、北京大學(xué)、北京師范大學(xué)的專家學(xué)者，對(duì)黃島區(qū)綜合行政執(zhí)法改革實(shí)踐進(jìn)行了專題調(diào)研。

青島市黃島區(qū)（西海岸新區(qū)），是經(jīng)國務(wù)院批復(fù)設(shè)立的全國第九個(gè)國家級(jí)新區(qū)。新區(qū)地處膠州灣西岸，包括青島市黃島區(qū)全部行政區(qū)域，其中陸域面積2096平方公里，海域面積5000平方公里、海岸線282公里，轄27個(gè)街鎮(zhèn)、1221個(gè)村居，總?cè)丝?71萬。2014年，完成地區(qū)生產(chǎn)總值2453億元，海洋經(jīng)濟(jì)增加值590億元，公共財(cái)政預(yù)算收入175億元。作為全國改革創(chuàng)新的試驗(yàn)田和綜合行政執(zhí)法改革試點(diǎn)，黃島區(qū)充分發(fā)揮先行先試的體制機(jī)制優(yōu)勢，按照“權(quán)責(zé)統(tǒng)一、集中管理、統(tǒng)籌推進(jìn)、分步實(shí)施”的原則，逐步推進(jìn)、科學(xué)構(gòu)建“大執(zhí)法”體系，為社會(huì)治理創(chuàng)新提供了鮮活樣本。

5月的黃島，驕陽未滿，海風(fēng)拂面，舒爽宜人，人民論壇專題調(diào)研組一行踏上了這片“每個(gè)月推出1-2項(xiàng)重要改革”的熱土。走進(jìn)黃島區(qū)綜合行政執(zhí)法局，整齊劃一的隊(duì)伍引人注目，“有素的隊(duì)伍、有力的執(zhí)法、有效的秩序”的宣傳標(biāo)語令人眼前一亮。對(duì)此，黃島區(qū)綜合行政執(zhí)法局局長王波頗為自豪：“全國各地都有警察，但是只有黃島有‘巡察’”。創(chuàng)建巡察隊(duì)伍是黃島區(qū)綜合行政執(zhí)法改革的重要舉措，但綜合執(zhí)法改革的

“黃島實(shí)踐”遠(yuǎn)不止于此。

黃島綜合行政執(zhí)法改革緣起及進(jìn)展

在新區(qū)獲批之前，面對(duì)行政執(zhí)法部門權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法、推諉扯皮等體制機(jī)制性問題，行政執(zhí)法體制改革工作被納入新黃島區(qū)的整體改革發(fā)展規(guī)劃。

綜合行政執(zhí)法體制改革涉及領(lǐng)域?qū)拸V，職權(quán)繁雜。改革前，黃島百姓對(duì)綜合執(zhí)法涉及到的城管、國土、海洋、交通、文化等六大領(lǐng)域很多長期得不到解決的問題極為不滿，每年通過各種渠道反映民生問題的投訴舉報(bào)近6萬件，熱點(diǎn)難點(diǎn)集中在違法建設(shè)、公用事業(yè)、超載超限、環(huán)境保護(hù)等多方面。由于執(zhí)法監(jiān)管范圍廣、涉及人口數(shù)量大，執(zhí)法問題復(fù)雜，“專業(yè)執(zhí)法”小隊(duì)伍、大領(lǐng)域的矛盾凸顯，無法實(shí)現(xiàn)全面有效監(jiān)管，基于此，黃島綜合行政執(zhí)法改革立足問題導(dǎo)向，科學(xué)構(gòu)建“大執(zhí)法”體系。

組建“六合一”綜合行政執(zhí)法局。從領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注、公眾關(guān)心、存在問題較多、客觀條件較為成熟的領(lǐng)域入手，將城管、海洋、國土、交通、文化、環(huán)保等六個(gè)部門的執(zhí)法隊(duì)伍整建制劃入綜合行政執(zhí)法局，集中行使城市管理、國土資源、文化市場、海洋漁業(yè)、交通運(yùn)輸、環(huán)境保護(hù)等六大領(lǐng)域的全部或部分行政執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)跨部門、跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法，建立起權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。

構(gòu)建“條塊結(jié)合、以塊為主”綜合執(zhí)法模式。通過實(shí)行一“綜”到底、“一職多能”，真正實(shí)現(xiàn)“一支隊(duì)伍管全部”，完成從條狀“專業(yè)執(zhí)法”模式向“條塊結(jié)合、以塊為主”的“綜合執(zhí)法”模式轉(zhuǎn)變。其執(zhí)法過程更為簡單，權(quán)責(zé)更為明了，最直接的效果是，百姓知道有問題該找哪個(gè)部門，不再有被“踢皮球”的苦惱。

創(chuàng)建職業(yè)化巡察隊(duì)伍。致力于樹立群眾認(rèn)可的“巡察”形象和打造精誠執(zhí)法品牌，在干部隊(duì)伍建設(shè)上，實(shí)行半軍事化管理，逐步完成了執(zhí)法程序、法律文書、管理機(jī)制、服裝裝備統(tǒng)一等核心基礎(chǔ)工作，樹立起新區(qū)綜合行政執(zhí)法的嶄新形象，打造出一支精誠執(zhí)法、文明巡察的鐵軍。

創(chuàng)新人事管理制度。打破原有體制身份界限，按照“身份封存、全員聘用、績效考核、以崗定薪”原則，統(tǒng)一實(shí)行崗位管理，實(shí)現(xiàn)人員能進(jìn)能出、崗位能上能下、待遇能增能減。對(duì)派遣人員依據(jù)學(xué)歷、工齡等條件，建立與崗位等級(jí)相對(duì)應(yīng)的薪酬和待遇標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行梯次工資制度和彈性晉升機(jī)制，激發(fā)員工積極性。

打造智能化科學(xué)管理平臺(tái)。將高科技智能化的系統(tǒng)運(yùn)用到執(zhí)法辦案管理中，實(shí)現(xiàn)對(duì)轄區(qū)所有社會(huì)治理信息及監(jiān)控資源的采集和調(diào)取，以完成對(duì)轄區(qū)社會(huì)治安、安全生產(chǎn)、城市防汛等狀況的監(jiān)控。一線執(zhí)法人員配置移動(dòng)執(zhí)法終端，便于其與指揮中心進(jìn)行實(shí)時(shí)、可視化溝通，方便及時(shí)發(fā)現(xiàn)、快速通報(bào)并動(dòng)態(tài)處置風(fēng)險(xiǎn)隱患，構(gòu)架起“指揮在機(jī)關(guān)，執(zhí)法在大隊(duì)，服務(wù)在基層”的高效運(yùn)行機(jī)制。

黃島綜合行政執(zhí)法改革成效評(píng)估

調(diào)研組認(rèn)為，通過上述創(chuàng)新，黃島區(qū)提升了行政執(zhí)法效能，取得了較高社會(huì)效益：

破除行政壁壘，綜合行政執(zhí)法彰顯“集中力量辦大事”優(yōu)勢?！耙恢ш?duì)伍管全部”有效化解了推諉扯皮問題，問題處理 “一步到位”。例如，原來國土資源管理局衛(wèi)星系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)的違章建筑，因沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，無法處理，信息共享后，綜合執(zhí)法局就可以依據(jù)城管相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)違章建筑進(jìn)行強(qiáng)制拆除。2015年1月初，綜合行政執(zhí)法局接到第一批159個(gè)圖斑，僅用30天全部完成，整改面積2000多畝。改革以來，綜合行政執(zhí)法局有效消除執(zhí)法盲區(qū)，通過高密度巡查、網(wǎng)格化管理、精細(xì)化執(zhí)法，共辦理國土、文化、交通、海監(jiān)、環(huán)保等領(lǐng)域簡易程序案件4300余件、一般程序案件521件，拆除各類違法建筑10萬余平方米，查辦總案件數(shù)量同比增長約50%，舉報(bào)投訴數(shù)量下降30%，綜合執(zhí)法效果顯著。

創(chuàng)新工作方法和執(zhí)法手段，全方位提升社會(huì)治理效能。無論是農(nóng)村執(zhí)法的重服務(wù)，還是城市執(zhí)法的智能化，黃島區(qū)綜合執(zhí)法改革通過行動(dòng)上軍事化和規(guī)范化、管理上扁平化和數(shù)據(jù)化、指揮上智能化和可視化、考核上梯次化和人性化、辦案上法治化和程序化，從而實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)執(zhí)法到新型執(zhí)法的轉(zhuǎn)型升級(jí)。調(diào)研組認(rèn)為，黃島綜合行政執(zhí)法改革作為新區(qū)社會(huì)治理創(chuàng)新的有機(jī)組成部分，通過建立綜合執(zhí)法與社會(huì)治理聯(lián)動(dòng)機(jī)制、推進(jìn)執(zhí)法管理力量下沉、執(zhí)法巡查與管區(qū)網(wǎng)格有效疊加，真正融入到社會(huì)治理體系中。在常態(tài)監(jiān)管上，黃島向全區(qū)27處鎮(zhèn)街派駐執(zhí)法中隊(duì)，實(shí)行徒步巡查、流動(dòng)巡查、夜間巡查相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了無縫隙覆蓋、高密度巡查、網(wǎng)格化管理，形成了“連貫執(zhí)法”、“組合執(zhí)法”的新模式，解決了街鎮(zhèn)“看得見、管不著”等問題。

改革人事管理制度，以凝聚隊(duì)伍向心力，促群眾滿意度提升。通過隊(duì)伍建設(shè)、思想建設(shè)、人事管理制度革新、業(yè)務(wù)能力培養(yǎng)，提升巡察對(duì)綜合行政執(zhí)法工作的認(rèn)同度、責(zé)任感和榮譽(yù)感，打造服務(wù)型、學(xué)習(xí)型、專業(yè)型行政執(zhí)法鐵軍，將執(zhí)法為民、精誠執(zhí)法、文明巡察理念貫徹到具體的執(zhí)法細(xì)節(jié)中，以有素的文明巡察和有力的綜合執(zhí)法有效地維護(hù)了法律威嚴(yán)，贏得百姓的認(rèn)可和信任，激發(fā)了社會(huì)對(duì)法治的敬畏之心。目前，綜合執(zhí)法局的六大領(lǐng)域執(zhí)法投訴率從原先每月1200余件，下降到每月600余件。

黃島綜合行政執(zhí)法改革的啟示

黃島區(qū)把握西海岸新區(qū)建設(shè)的有利時(shí)機(jī)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，明確改革方向，從體制機(jī)制創(chuàng)新入手，進(jìn)行總體布局。調(diào)研組認(rèn)為：黃島區(qū)在管理中創(chuàng)新，在創(chuàng)新中改革，在改革中深化，打開了綜合執(zhí)法的良好局面，不僅具有改革創(chuàng)新精神，還蘊(yùn)涵很強(qiáng)的法治思維和執(zhí)法理性。在具體實(shí)踐層面，黃島綜合行政執(zhí)法改革有以下幾方面啟示：

首先，改革范圍以社會(huì)關(guān)注度、客觀條件成熟度和城市功能匹配度為依據(jù)。以“六合一”為開端，但不止步于“六合一”。黃島區(qū)綜合行政執(zhí)法改革從社會(huì)治理矛盾較為突出、群眾關(guān)注高、改革條件較成熟的領(lǐng)域切入，綜合執(zhí)法改革不搞“大呼隆”，而是針對(duì)多頭執(zhí)法、權(quán)責(zé)交叉和推諉扯皮問題較嚴(yán)重的領(lǐng)域入手，對(duì)癥下藥，開出良方，重點(diǎn)突破，有序推進(jìn)。落實(shí)好，成效快，容易爭取支持，增長信心，也有利于未來更深入改革的推進(jìn)。

其次，運(yùn)用扁平化管理方式，真正實(shí)現(xiàn)由縱向“專業(yè)行政執(zhí)法”向區(qū)域“綜合行政執(zhí)法”轉(zhuǎn)變。改革之初，黃島綜合行政執(zhí)法局在整合原來相關(guān)職能部門執(zhí)法力量的基礎(chǔ)上，設(shè)立了五個(gè)專業(yè)執(zhí)法大隊(duì)和一個(gè)綜合執(zhí)法大隊(duì)，這些執(zhí)法力量雖同屬一個(gè)部門，但業(yè)務(wù)上仍各行其是，原有的職能交叉問題雖有所緩解，成效仍顯不足。今年3月以來，黃島綜合行政執(zhí)法局進(jìn)一步改革原有人員配置，實(shí)行劃區(qū)管理，設(shè)立五個(gè)綜合執(zhí)法大隊(duì)和一個(gè)機(jī)動(dòng)執(zhí)法大隊(duì)，“集中力量辦大事”、“一個(gè)隊(duì)伍管全部”，執(zhí)法效能明顯提升。

再次，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，鑄牢社會(huì)治理執(zhí)法根基。黃島區(qū)委區(qū)政府認(rèn)為，一支維護(hù)法律尊嚴(yán)，能得到群眾支持和信任的行政執(zhí)法鐵軍，是社會(huì)治理的根基；一支有素的隊(duì)伍、進(jìn)行有力的執(zhí)法，才能迎來有序的社會(huì)管理。黃島區(qū)花大力氣、全方位打造綜合行政執(zhí)法鐵軍，從名稱、形象、人事管理制度、文化素養(yǎng)、思想建設(shè)、行政執(zhí)法業(yè)務(wù)流程培訓(xùn)等多方面著手，激發(fā)隊(duì)伍活力，打造執(zhí)法鐵軍，培養(yǎng)執(zhí)法人員的職業(yè)認(rèn)同，同時(shí)也刷新社會(huì)對(duì)綜合執(zhí)法人員的形象認(rèn)知。

最后，堅(jiān)持群眾滿意的標(biāo)準(zhǔn)尺。黃島區(qū)的綜合執(zhí)法改革，針對(duì)行政相對(duì)人群體，重制止糾正、輕處罰懲戒，充分給予當(dāng)事人以應(yīng)有的尊重與保護(hù)；將綜合執(zhí)法改革與解決人民群眾的具體問題結(jié)合起來，從群眾最期盼的領(lǐng)域改起，圍繞服務(wù)群眾來轉(zhuǎn)，朝著讓群眾滿意而行，通過綜合行政執(zhí)法改革，切實(shí)解決群眾最期盼、反映最強(qiáng)烈的問題。

黃島區(qū)綜合執(zhí)法改革時(shí)間短、推進(jìn)快、落實(shí)好、成效顯。調(diào)研組認(rèn)為，總的來說，“黃島經(jīng)驗(yàn)”充分發(fā)揮青島陸海統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體等本土優(yōu)勢，探索建立了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求和獨(dú)具特色的行政執(zhí)法體制，為全國綜合執(zhí)法改革提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)和樣本。但綜合執(zhí)法涉及面廣、集中度高，風(fēng)險(xiǎn)和基層壓力大，還有很多體制機(jī)制上的困難、挑戰(zhàn)需要克服和面對(duì)，改革之路任重道遠(yuǎn)，希望黃島區(qū)繼續(xù)發(fā)揚(yáng)改革創(chuàng)新精神，真正將“綜合執(zhí)法，執(zhí)法為民”落到實(shí)處。

（執(zhí)筆：陶建群、杜美麗、張曉）

責(zé)編/鄭清源 美編/于珊