回望“十二五”，中國的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)換與評估

劉瑞

【摘要】觀察“十二五”規(guī)劃目標(biāo)完成情況，有一個(gè)突出的印象：在29項(xiàng)規(guī)劃目標(biāo)中，經(jīng)濟(jì)目標(biāo)只占4個(gè)，數(shù)量少且完成情況非常好；其他非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)25項(xiàng)，數(shù)量多但完成情況有快有慢。相對于經(jīng)濟(jì)增長任務(wù)，環(huán)保、社會、民生任務(wù)更加繁重和艱巨，更加不輕松?！笆濉币?guī)劃期實(shí)際成為了實(shí)現(xiàn)發(fā)展從經(jīng)濟(jì)為主轉(zhuǎn)向社會、環(huán)保、民生為主的重要?dú)v史轉(zhuǎn)折期。

【關(guān)鍵詞】十二五 經(jīng)濟(jì) 發(fā)展 【中圖分類號】F211 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)：經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)出色完成；科技教育、資源環(huán)境、人民生活等方面雖然任務(wù)艱巨，但也基本上能夠完成

國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃期將在今年年底結(jié)束。依照慣例，人們要總結(jié)過去，展望未來?；仡欉@五年的經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展軌跡，人們可以從不同的角度去理解，但是都需要首先集中到最基本的問題上來：五年規(guī)劃的目標(biāo)是否順利地如期實(shí)現(xiàn)？規(guī)劃工作千頭萬緒，最終全部歸結(jié)為目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的核心問題。

首先，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)上看，四個(gè)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)均已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。國內(nèi)生產(chǎn)總值規(guī)劃目標(biāo)是55.8萬億元，年均增長7%，實(shí)際上到2014年就已經(jīng)超過63萬億元，各年都超過了7%。2015年尚未結(jié)束，但實(shí)際前三季度增長7%，因此全年實(shí)現(xiàn)7%計(jì)劃目標(biāo)也是有望的。服務(wù)業(yè)增加值比重規(guī)劃目標(biāo)是在2010年的43%基礎(chǔ)上提高4個(gè)百分點(diǎn)，到2014年，服務(wù)業(yè)增加值比重就上升到48.2%，提前完成了規(guī)劃目標(biāo)。城鎮(zhèn)化率規(guī)劃目標(biāo)也是在2010年47.5%的基礎(chǔ)上提高4個(gè)百分點(diǎn)，到2014年，實(shí)際城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到54.7%，提前超額完成了規(guī)劃目標(biāo)。①盡管“十二五”規(guī)劃沒有將通貨膨脹管控列入規(guī)劃目標(biāo)，但是由于計(jì)劃管理與宏觀調(diào)控有效結(jié)合，使得經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長而通貨膨脹保持低水平，實(shí)現(xiàn)了比較理想的經(jīng)濟(jì)增長即低通脹增長。總之，中國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)方面干得非常出色。國民經(jīng)濟(jì)在平穩(wěn)中持續(xù)增長，并實(shí)現(xiàn)了一次巨大躍升，到達(dá)10萬億美元產(chǎn)出水平，穩(wěn)穩(wěn)地坐在了世界經(jīng)濟(jì)總量排名第二的位置上。僅此而言，“十二五”規(guī)劃期將足以被載入歷史史冊。

其次，在科技教育方面，九年義務(wù)教育鞏固率目標(biāo)規(guī)劃達(dá)到93%，而2014年已經(jīng)達(dá)到92.6%，離目標(biāo)值還有0.4%的差距，這就取決于2015年的努力情況了。高中階段教育毛入學(xué)率規(guī)劃目標(biāo)是87%，到2014年實(shí)現(xiàn)到86.5%，離目標(biāo)值差0.5%，同樣要取決于2015年的努力情況。研究與實(shí)驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重規(guī)劃目標(biāo)是2.2%，到2014年實(shí)際為2.09%，還有0.11%差距。而每萬人口發(fā)明專利擁有量規(guī)劃值是3.3件，到2014年已經(jīng)達(dá)到4.9件，大大超過規(guī)劃值?？傮w上看教育科技任務(wù)比較艱巨，但是基本上能夠完成。

在資源環(huán)境方面，“十二五”規(guī)劃目標(biāo)達(dá)12項(xiàng)之多，指標(biāo)最多，實(shí)現(xiàn)難度也很大。到2014年的實(shí)際情況看，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)有5項(xiàng)，其他7項(xiàng)接近完成?？傮w上看規(guī)劃任務(wù)艱巨，但基本上能夠完成。

在人民生活方面，“十二五”規(guī)劃列出了9項(xiàng)規(guī)劃目標(biāo)。到2014年，已有4項(xiàng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，其他5項(xiàng)還有一定差距。總體上看，民生問題非常重要，但任務(wù)同樣十分艱巨，順利完成有壓力。

觀察“十二五”規(guī)劃目標(biāo)完成情況，有一個(gè)突出的印象：在29項(xiàng)規(guī)劃目標(biāo)中，經(jīng)濟(jì)目標(biāo)只占4個(gè)，數(shù)量少且完成情況非常好；其他非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)25項(xiàng)，數(shù)量多但完成情況有快有慢。實(shí)際上從“十一五”規(guī)劃期開始，我國規(guī)劃工作在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，發(fā)展重心就已經(jīng)從經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)向可持續(xù)發(fā)展。到“十二五”期間，非經(jīng)濟(jì)的發(fā)展任務(wù)更加居于整個(gè)國家發(fā)展的中心位置。經(jīng)濟(jì)增長要繼續(xù)，但是更重要的是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，把環(huán)保、社會、民生放在重要位置上。相對于完成經(jīng)濟(jì)增長任務(wù)，環(huán)保、社會、民生任務(wù)更加繁重和艱巨，更加不輕松。“十二五”規(guī)劃期實(shí)際成為了實(shí)現(xiàn)發(fā)展從經(jīng)濟(jì)為主轉(zhuǎn)向社會、環(huán)保、民生為主的重要?dú)v史轉(zhuǎn)折期。

戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)換：強(qiáng)力反腐、深化改革、精準(zhǔn)調(diào)控、設(shè)立自貿(mào)區(qū)、籌建亞投行

“十二五”規(guī)劃期間，國內(nèi)發(fā)生了許多重大事件，這些事件在一定程度上改變了原來“十二五”的國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展軌跡。第一件重大事件是2013年黨和國家最高層的新老更換。以習(xí)近平為總書記的黨中央形成了新的領(lǐng)導(dǎo)核心，并提出了一系列新的發(fā)展理念和發(fā)展戰(zhàn)略。隨著“十二五”期間國家發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)化和新的戰(zhàn)略推出，原定的戰(zhàn)略及其目標(biāo)就可能有所變化了?！笆濉逼陂g明顯出現(xiàn)戰(zhàn)略性變化的事件有：

第一，從嚴(yán)治黨，強(qiáng)力反腐，引發(fā)了從上到下的政治生態(tài)變化，這給社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系的完善創(chuàng)造了良好的制度條件以引發(fā)更進(jìn)一步的政治改革?！笆濉焙笃陂_始形成的一系列從嚴(yán)治黨和強(qiáng)力反腐行動(dòng)，會不會改變20世紀(jì)60年代以來形成的經(jīng)濟(jì)開發(fā)型模式或升級為高版本的開發(fā)型模式，可以拭目以待。

第二，深化改革，釋放市場活力，產(chǎn)生新的經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力?！笆濉币?guī)劃之初，盡管有改革的設(shè)想和內(nèi)容，但是全面深化改革以至于形成一個(gè)新的改革高潮，卻始于“十八大”召開之后。不斷改革是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持續(xù)動(dòng)力，但是改革的難度也隨著深度而加大。尤其是在以往的改革中形成了一批既得利益集團(tuán)，這些利益集團(tuán)會有意無意成為下一輪改革的阻力。新的領(lǐng)導(dǎo)層敢于面對改革的難題，繼續(xù)推進(jìn)改革，掀起新一輪大規(guī)模的改革。與以前的改革不同的是，此輪改革著重頂層設(shè)計(jì)和底線思維，是全面而系統(tǒng)的，從而避免了單項(xiàng)改革捉襟見肘的尷尬結(jié)局。這也使得“十二五”后期的國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展呈現(xiàn)出新特點(diǎn)和新景象。

第三，宏觀調(diào)控新方式的出現(xiàn)。與“十一五”期間頻繁的宏觀調(diào)控次數(shù)和細(xì)致化的宏觀調(diào)控手段應(yīng)用相比，“十二五”期間宏觀調(diào)控的方式發(fā)生了許多變化，即所謂定向調(diào)控、精準(zhǔn)調(diào)控、區(qū)域調(diào)控。大水漫灌式的宏觀調(diào)控在應(yīng)對2008年國際金融危機(jī)時(shí)發(fā)揮了積極作用，但是也給國民經(jīng)濟(jì)留下了許多后遺癥，比如高達(dá)16萬億元的地方政府融資債務(wù)平臺，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩，等等?！笆濉币?guī)劃后期宏觀調(diào)控有了許多改進(jìn)和改革，一方面通過簡化行政審批程序和取消審批權(quán)限，使得宏觀調(diào)控的作為空間大大縮小，另一方面推出負(fù)面清單的管理方式，主動(dòng)發(fā)揮市場調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的功效。宏觀調(diào)控在“十二五”期間無論是在實(shí)踐上還是體制上都有了較大的改善。

第四，自由貿(mào)易區(qū)的設(shè)立開辟了對外開放改革與試驗(yàn)的新格局。2013年9月在上海設(shè)立第一個(gè)自由貿(mào)易區(qū)，不是一個(gè)簡單的改革試驗(yàn)，它是繼深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)之后中國對外開放的一個(gè)新的大膽舉措。自由貿(mào)易區(qū)本質(zhì)上不是開發(fā)區(qū)的概念，而是政策試驗(yàn)區(qū)，是將國內(nèi)普通區(qū)域不能采用或不能全面放開的外匯和資本開放政策放在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)試驗(yàn)。時(shí)間不長，已有上海浦東、深圳前海、福建平潭、天津?yàn)I海四個(gè)自由貿(mào)易區(qū)開設(shè)，并立即將試驗(yàn)區(qū)中獲得成功的政策經(jīng)驗(yàn)，如負(fù)面清單管理迅速在普通區(qū)推廣。自由貿(mào)易區(qū)的構(gòu)想產(chǎn)生在“一帶一路”戰(zhàn)略背景下，也體現(xiàn)了中國對外經(jīng)貿(mào)格局的新變化。

第五，亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行和絲路基金的建立，對世界經(jīng)濟(jì)政治格局都產(chǎn)生了重大影響。亞投行和絲路基金脫胎于“一帶一路”戰(zhàn)略構(gòu)想，成為實(shí)施戰(zhàn)略的具體抓手。由于世界經(jīng)濟(jì)不景氣、美國經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力，中國的亞投行倡議獲得了世界各國的關(guān)注和響應(yīng)，最終57個(gè)國家成為創(chuàng)始成員國。亞投行的建立具有十分深遠(yuǎn)的歷史和國際意義，它是第一次由中國倡議和實(shí)施的國際區(qū)域化合作構(gòu)想，中國作為世界大國的形象開始確立。

規(guī)劃功能完善：整合各個(gè)重大規(guī)劃，創(chuàng)新區(qū)域性戰(zhàn)略規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃

中國經(jīng)濟(jì)自20世紀(jì)70年代末開啟改革開放以來，選擇的發(fā)展道路是與其他國家有所不同的。其中一個(gè)重要的不同就是盡管建立了市場經(jīng)濟(jì)體制，但是依然保留和改進(jìn)了在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下建立起來的中期計(jì)劃管理做法，這與其他原來實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制國家在轉(zhuǎn)型之后紛紛放棄中期計(jì)劃管理方式明顯不同。并且，這個(gè)中期計(jì)劃（“十一五”更名為規(guī)劃）連續(xù)實(shí)施了六個(gè)周期之后，一舉將中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展到世界經(jīng)濟(jì)排名第二的水平，這個(gè)巨大成果是誰也無法否認(rèn)的。改革開放30年，計(jì)劃管理改革始終沒有停止，各種試驗(yàn)不斷推出，最終形成了比較可行的計(jì)劃管理體系和方式，中國的計(jì)劃管理性質(zhì)也由此發(fā)生與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制條件下不同的特點(diǎn)，“十二五”規(guī)劃在探索計(jì)劃管理體系和方式上也有一些新的突破和嘗試。

其一，“多規(guī)合一”的改革。由于部門管理分工，致使我國的一些重大規(guī)劃編制工作背靠背的進(jìn)行，而且各個(gè)重大規(guī)劃的時(shí)間期限和編制周期也不統(tǒng)一，加上其他越來越多的專項(xiàng)規(guī)劃，規(guī)劃編制工作越來越頻繁，導(dǎo)致重復(fù)性編制和規(guī)劃之間相互扯皮越來越多，規(guī)劃成本越來越大。那么，從“十二五”開始，我國在部分地區(qū)開始探索將多個(gè)規(guī)劃整合在一起編制。雖然這項(xiàng)改革還沒有完全結(jié)束，但是改革方向是值得肯定的。

其二，區(qū)域性戰(zhàn)略與規(guī)劃的創(chuàng)新。由于地方規(guī)劃編制是按照行政管轄范圍進(jìn)行的，因此各地行政主管部門編制出來和大力推行的地方規(guī)劃具有行政分割和地方利益保護(hù)的負(fù)面趨向。這是不利于建立統(tǒng)一的市場體系的改革方向。在“十二五”期間，從中央層面對此進(jìn)行了協(xié)調(diào)和改革，如長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃橫跨沿江流域包括支流11個(gè)省市，統(tǒng)一按照中央部署規(guī)劃，避免各個(gè)省市各自為政謀發(fā)展。再如京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，打破三個(gè)省市行政界限，按照區(qū)內(nèi)合理分工和優(yōu)勢互補(bǔ)原則進(jìn)行定位，打造世界最大和最具活力的首都經(jīng)濟(jì)圈，不單單是化解北京市“大城市病”問題，更是形成三個(gè)省市經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展格局。此外，在“十二五”期間還陸續(xù)出臺了20多個(gè)區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃。這些規(guī)劃的共同特點(diǎn)是不以行政劃界，而是以區(qū)域經(jīng)濟(jì)內(nèi)在聯(lián)系和整體發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，打造具有特色的功能區(qū)。在目前行政管轄權(quán)不變的前提下，成立跨區(qū)域協(xié)調(diào)小組，是推行區(qū)域規(guī)劃的合理做法。

其三，把專項(xiàng)規(guī)劃作為實(shí)現(xiàn)綜合規(guī)劃的抓手。“十二五”規(guī)劃制定之初，有關(guān)國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的問題雖然列入文件，但是如何貫徹文件精神需要有力抓手。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問題始終困擾中國經(jīng)濟(jì)前行，而且老問題剛剛解決，新的問題又不斷涌現(xiàn)。在上一個(gè)規(guī)劃周期即“十一五”規(guī)劃期間，為應(yīng)對國際金融危機(jī)，我國前后出臺了兩個(gè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃，前一個(gè)為“十大傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)振興”規(guī)劃，后一個(gè)為“七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展”規(guī)劃。這些規(guī)劃延續(xù)到“十二五”期間，需要作進(jìn)一步的補(bǔ)充和調(diào)整。因此在規(guī)劃期間，中央有針對性地出臺了若干個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃，其中最具有影響力的是剛剛出臺的《中國制造2025》規(guī)劃。這項(xiàng)專項(xiàng)規(guī)劃在整合了此前推出的各項(xiàng)相關(guān)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確提出了中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的目標(biāo)和步驟。所有這些細(xì)分行業(yè)和領(lǐng)域的專項(xiàng)規(guī)劃，對實(shí)施“十二五”總體規(guī)劃提出的目標(biāo)和任務(wù)起到了具體化和可操作的作用。

規(guī)劃未盡使命：產(chǎn)能過剩、環(huán)境保護(hù)、內(nèi)需不足等問題仍需下一個(gè)五年規(guī)劃期繼續(xù)解決

如果規(guī)劃只是墻上掛掛，而不去落實(shí)，再精心編制的規(guī)劃也不能產(chǎn)生良好的作用。因此規(guī)劃重在落實(shí)?；仡欉^去“十二五”規(guī)劃期間，有一些國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展突出的問題，依然沒有得到很好的解決，這是需要下一個(gè)五年規(guī)劃期去認(rèn)真解決的。

產(chǎn)能過剩問題。中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不平衡特征導(dǎo)致中國經(jīng)濟(jì)處于周期性擺動(dòng)過程。在2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)之前，中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩問題，但是為了應(yīng)對危機(jī)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，產(chǎn)能過剩問題被急速創(chuàng)造出來的人為需求所掩蓋。等到危機(jī)過去之后，產(chǎn)能過剩問題重新露出水面。產(chǎn)能過剩問題存在有一定的必然性，因?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)就是一種過剩經(jīng)濟(jì)。目前中國的產(chǎn)能過剩問題也不僅限于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，已經(jīng)擴(kuò)大到了高端新興產(chǎn)業(yè)如光伏產(chǎn)業(yè)?！笆濉逼陂g，產(chǎn)能過剩問題有所緩解，如水泥、鋼鐵等建材領(lǐng)域和房地產(chǎn)，產(chǎn)能盲目擴(kuò)張得到一定遏制，但是問題依然存在。因此繼續(xù)壓縮過剩產(chǎn)能、調(diào)結(jié)構(gòu)，將是下一個(gè)規(guī)劃周期的任務(wù)。從根本上看，產(chǎn)能過剩得到徹底解決需要新的經(jīng)濟(jì)增長高潮契機(jī)。

環(huán)境問題?！笆濉币?guī)劃期間提升了對環(huán)境保護(hù)的重視程度，各項(xiàng)涉及環(huán)境保護(hù)的規(guī)劃指標(biāo)比上一個(gè)規(guī)劃周期更加詳細(xì)和嚴(yán)厲，統(tǒng)統(tǒng)列入約束性指標(biāo)。但是環(huán)境問題的形成并非一朝一夕，是中國經(jīng)濟(jì)長期粗放和高碳增長方式引起的，在一個(gè)短短的五年規(guī)劃期間徹底得到解決不現(xiàn)實(shí)?！笆濉鼻叭戥h(huán)境規(guī)劃目標(biāo)一直完成不理想，到2014年底，各項(xiàng)環(huán)境管理目標(biāo)完成情況開始趕上五年規(guī)劃要求，但是解決的難度越來越大。即使五年規(guī)劃目標(biāo)大致完成，但是總體上說環(huán)境問題依然嚴(yán)峻。要徹底解決這個(gè)問題，需要實(shí)現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)型。這不僅需要規(guī)劃，還需要技術(shù)突破和體制創(chuàng)新。下一個(gè)五年規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加大對環(huán)境方面的投入，不僅提出總體性目標(biāo)，而且要更加注重規(guī)劃指標(biāo)的可操作性和強(qiáng)制性，一步步地扎實(shí)推進(jìn)環(huán)境保護(hù)和污染治理工作。

內(nèi)需不足問題。內(nèi)需不足始于“十二五”規(guī)劃開啟之年，也持續(xù)于“十二五”規(guī)劃結(jié)束之年，這說明內(nèi)需拉動(dòng)始終是規(guī)劃的目標(biāo)任務(wù)之一。如同其他問題一樣，內(nèi)需不足問題的形成由來已久，也部分地與市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在缺陷相關(guān)。因?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)中，人們的有效需求來自于收入，而收入的增長又取決于經(jīng)濟(jì)增長和收入合理分配兩方面因素。改革開放以來，我國社會發(fā)展相對于經(jīng)濟(jì)增長較為滯后，居民收入分配差距持續(xù)擴(kuò)大，到“十二五”初期，反映居民收入差距的基尼系數(shù)已經(jīng)突破國際公認(rèn)的0.45警戒線。在“十二五”后期，通過出臺一系列針對收入分配問題的政策，居民收入差距有所縮小，但是問題沒有得到根本性改變。這樣對內(nèi)需不足問題的解決始終有阻礙作用。從根本上說，只有解決了居民收入差距過大的問題，才能解決需求不足的問題。這不是僅僅通過規(guī)劃管理就能實(shí)現(xiàn)的，還需要有社會福利制度完善、經(jīng)濟(jì)繼續(xù)增長帶來就業(yè)機(jī)會增加、各項(xiàng)居民收入調(diào)整政策落實(shí)等。

（作者為中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院黨委副書記、教授）

【注釋】

①文中數(shù)據(jù)來源于歷年政府工作報(bào)告、國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展年度規(guī)劃報(bào)告、國家統(tǒng)計(jì)局年鑒等。

責(zé)編/張夏夢 美編/于珊