探求破解城市管理困局之對(duì)策

黃健榮

【摘要】治理城市病優(yōu)化城市管理，是當(dāng)下中國(guó)國(guó)家治理必須直面的新課題。伴隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展與城市化進(jìn)程提速，中國(guó)城市不僅是在規(guī)模、數(shù)量與功能等方面發(fā)生急劇的增量性擴(kuò)張，而且其復(fù)雜性與內(nèi)在矛盾性也在持續(xù)升級(jí)。城市病孳生蔓延，城市管理正在遭遇日愈嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。針對(duì)不同類型的城市和不同類型的城市病正確施治，才能有效祛除城市病癥，維護(hù)城市肌體健康，激發(fā)和釋放城市活力。

【關(guān)鍵詞】城市病治理 城市治理 城市病類型 資源配置優(yōu)化

【中圖分類號(hào)】D035 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

隨著城市規(guī)模的增量性急劇擴(kuò)張，城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與社會(huì)生活的復(fù)雜性不斷升級(jí)，城市運(yùn)行各要素間依存度日漸加深，城市管理之難度與日俱增。支撐城市生命存續(xù)發(fā)展的各種資源超負(fù)荷運(yùn)行成了常態(tài)，城市管理面臨日愈嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。作為城市資源集聚效應(yīng)與規(guī)模效應(yīng)特點(diǎn)的對(duì)立面與伴生物，各種城市病也以難以阻遏之勢(shì)迅速發(fā)展起來。在當(dāng)下中國(guó)，城市的交通堵塞、環(huán)境污染、住房緊張、食品藥品安全問題迭出、就業(yè)困難、教育和醫(yī)療衛(wèi)生資源不足等等急難重癥都給城市發(fā)展帶來重重困擾，使城市管理者常常陷入左支右絀應(yīng)對(duì)乏力的境地。深入認(rèn)知中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型時(shí)期所出現(xiàn)的城市病問題，積極探索遏制與治理城市病之方略，是必須直面的挑戰(zhàn)，也是優(yōu)化國(guó)家治理之要?jiǎng)?wù)。

城市病降低城市運(yùn)行效度與活力

對(duì)現(xiàn)代城市病問題的關(guān)注和研究，啟自于19世紀(jì)中期出現(xiàn)城市爆炸性增長(zhǎng)的英國(guó)，興盛于20世紀(jì)60年代城市快速擴(kuò)張的北美。什么是城市病？百余年來，論者對(duì)此見仁見智，眾說紛紜。其中有管理失調(diào)說、資源超載說、社會(huì)沖突說等等。今天，城市病是城市中由于人口高度集聚所產(chǎn)生的，在人類進(jìn)行的社會(huì)性與生物性生產(chǎn)與再生產(chǎn)活動(dòng)中對(duì)資源的類型、數(shù)量與質(zhì)量的過度需求，與城市對(duì)相關(guān)資源供給不足的落差，以及城市管理效能與城市管理難度之間的差距所導(dǎo)致的城市病象。城市資源供給不足或供給質(zhì)量不好，或資源配置不當(dāng)，主要體現(xiàn)在公共物品公共服務(wù)供給不足或供給質(zhì)量低下。其癥狀表現(xiàn)為：城市制度供給不足，城市管理失序；城市規(guī)劃無序，恣意拆建，浪費(fèi)資源，折騰民眾；城市交通擁堵、出行者不堪其苦；城市生態(tài)遭受破壞，空氣、水源和環(huán)境污染嚴(yán)重，禍及民眾，傷及經(jīng)濟(jì)；住房緊張，房?jī)r(jià)居高不下；就業(yè)困難，分配不公；治安狀況不好，公眾安全感缺失，等等。

進(jìn)而言之，城市病在某種程度上是一種“富貴病”—類似于人的消化不良、營(yíng)養(yǎng)分配不均衡、血脂高、循環(huán)不暢、肥胖癥，等等。但與此同時(shí)，城市“貧血癥”也已經(jīng)發(fā)病。城市“消化不良”，是城市資源配置低效，城市運(yùn)行低效，城市建設(shè)難以優(yōu)化。城市“營(yíng)養(yǎng)供給不均”，是收入分配不公，社會(huì)階層分化嚴(yán)重；以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中其他方面的公共政策的差等正義。城市“血脂高”，是交通擁堵，環(huán)境污染，治安惡化與城市發(fā)展同在。城市“肥胖癥”，是城市臃腫，運(yùn)行不暢；同時(shí)大量空置房與住房緊張共存。城市“貧血癥”，是能源緊張、水資源緊張，以及其他方面的公共物品供給短缺與城市相伴。

我們應(yīng)當(dāng)清醒地看到，城市病的發(fā)展蔓延已經(jīng)在無情地消解城市資源配置效率，戕害城市肌體健康，吞噬城市活力，其在城市運(yùn)行與民眾生活的許多方面造成的危害極為嚴(yán)重。

一是交通擁堵造成巨大資源損失。交通擁堵幾乎是所有城市揮之不去的噩夢(mèng)。交通堵塞導(dǎo)致城市資源的極大損失。以北京為例。據(jù)北京市交通委發(fā)布的2013年北京市交通運(yùn)行分析報(bào)告，2013年平均每天堵車1小時(shí)55分鐘，與2012年同期相比延長(zhǎng)了25分鐘。①2014年北京居民出行更要多花1倍的時(shí)間，但在中國(guó)交通擁堵的主要城市中排名中北京仍位居第三，上海和杭州的擁堵狀況比北京更為嚴(yán)重。此份報(bào)道的依據(jù)是阿里巴巴旗下的高德公司應(yīng)用衛(wèi)星定位技術(shù)得出的大數(shù)據(jù)分析結(jié)果。②北京中林資產(chǎn)評(píng)估有限公司依據(jù)北京市交通發(fā)展研究中心發(fā)布的《2011年北京市交通發(fā)展年度報(bào)告》，做出一份評(píng)估報(bào)告顯示，交通擁堵讓北京市年損失1056億元，相當(dāng)于北京GDP的7.5%。倘若平攤到每輛機(jī)動(dòng)車上，每年每輛車的平均經(jīng)濟(jì)損失達(dá)21957元。③這其中，包括資源損失、時(shí)間損失和道路交通事故的增加等等。以此推算，全國(guó)城市每年因交通堵塞造成的經(jīng)濟(jì)損失之巨，豈止是令人嘆息。

二是環(huán)境污染和生態(tài)惡化造成巨大經(jīng)濟(jì)損失。由于城市發(fā)展片面追求GDP總量而不惜犧牲環(huán)境代價(jià)。因此，城市大氣污染、水體污染、固體廢物污染到了觸目驚心的地步。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)660多座城市中，約2/3的地下水遭到嚴(yán)重污染，有接近200座嚴(yán)重缺水，流經(jīng)城市的河流中有95%以上受到嚴(yán)重污染。大城市尤其是資源型城市上空懸浮的固體顆粒、二氧化硫、氮氧化物等不但造成酸雨嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)，而且直接威脅到廣大市民的身體健康。④大量粉塵、硫氧化物、氮氧化物、碳氧化物、臭氧等物質(zhì)排入大氣層，使大氣質(zhì)量嚴(yán)重惡化。中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站網(wǎng)2013年1月12日的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，全部被監(jiān)測(cè)的74個(gè)城市中，33個(gè)城市空氣質(zhì)量指數(shù)超過300，空氣污染嚴(yán)重。⑤環(huán)境污染大大提高了生產(chǎn)成本，造成的經(jīng)濟(jì)損失占到國(guó)民生產(chǎn)總值的8%到15%。

三是環(huán)境污染嚴(yán)重危害城市公眾健康。長(zhǎng)期以來，環(huán)境污染對(duì)城市公眾健康的危害極為嚴(yán)重。早在10年前，國(guó)家環(huán)保總局與國(guó)家統(tǒng)計(jì)局聯(lián)合發(fā)布的《中國(guó)綠色國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算研究報(bào)告2004》就已經(jīng)顯示，2004年我國(guó)平均每1萬個(gè)城市居民中有6個(gè)人因空氣污染死亡、10人因大氣污染引發(fā)呼吸或腦血管系統(tǒng)疾病住院，新增4.3人在其未來生活中忍受著慢性支氣管炎病痛的折磨。⑥今天，在許多地方城市環(huán)境污染的諸多要素中，霧霾更成了咄咄逼人的健康殺手。

四是垃圾困局?jǐn)D壓惡化城市生活空間。目前，國(guó)內(nèi)有超過1/3以上的城市正深陷垃圾圍城的危機(jī)。⑦而除縣城之外的668個(gè)地級(jí)以上較為大型的城市中，2/3正處于垃圾包圍之中，1/4以上已經(jīng)沒有垃圾填埋堆放場(chǎng)地。⑧垃圾處理的難題難以破解，給城市居民帶來了極大的困擾。另一方面，在眾多城市面臨垃圾處理危機(jī)的同時(shí)，政府為建設(shè)垃圾處理設(shè)施的努力卻常常陷入與利益相關(guān)民眾發(fā)生沖突的困境。例如，北京六里屯垃圾填埋場(chǎng)建設(shè)、廣東番禺垃圾焚燒發(fā)電廠建設(shè)、安徽舒城垃圾填埋場(chǎng)建設(shè)、浙江余杭中泰垃圾焚燒發(fā)電廠建設(shè)都發(fā)生了激烈的鄰避沖突群體性事件。

五是水資源危機(jī)制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我國(guó)水資源不足，人均水資源擁有量?jī)H為世界平均水平的1/4，美國(guó)的1/5，居世界第121位，處于全球13個(gè)水資源最貧乏的國(guó)家之列。到20世紀(jì)末，全國(guó)600多個(gè)城市中的400多個(gè)都不同程度地存在供水不足問題，其中嚴(yán)重缺水的城市多達(dá)110個(gè)。其中，作為首都的北京市處于世界上水資源缺乏最嚴(yán)重的巨型城市之列。⑨據(jù)測(cè)算，北京每年約有近10億立方米的用水缺口。水資源短缺嚴(yán)重影響了北京市的生產(chǎn)和生活，成為制約北京經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的最為緊迫的約束性資源，是制約北京經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“第一瓶頸”。在作為天府之國(guó)的四川，有16座城市正面臨水資源危機(jī)，全省有90.2%的人口處于水資源緊缺之中。⑩

六是其他方面的諸多問題也都在消減民眾的公平感、安全感和幸福感。這些包括住房緊張問題、教育公平問題、看病難看病貴問題、食品藥品安全問題、就業(yè)困難問題、養(yǎng)老問題、城市規(guī)劃失序問題、暴力拆遷問題以及治安問題等等，都在不斷銷蝕城市民眾的生活質(zhì)量，拷問城市的管理能力。譬如，高房?jī)r(jià)嚴(yán)重打壓城市民眾的生活信心。十多年來，城市高房?jī)r(jià)、高房租一直是令民眾倍感頓挫的焦點(diǎn)話題之一。對(duì)于新進(jìn)城市人群，高漲的房?jī)r(jià)和房租更是他們不可承受之重。房?jī)r(jià)房租雙高使城市民眾的生活成本和生活壓力持續(xù)增長(zhǎng)，毫不留情地吞噬著他們城市夢(mèng)的幸福指數(shù)。

從國(guó)家治理層面探求破解城市管理困局之路徑

改革開放以來，中國(guó)發(fā)生了巨大變遷，過去35年間，中國(guó)城市化得以高速發(fā)展。城市化率已經(jīng)從1980年的20%增長(zhǎng)到53%。而同一時(shí)期，印度的城市化增長(zhǎng)率只實(shí)現(xiàn)了從25%到32%的增長(zhǎng)。中國(guó)由工業(yè)化驅(qū)動(dòng)的快速城市化進(jìn)程對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與現(xiàn)代化建設(shè)貢獻(xiàn)巨大。依據(jù)卡內(nèi)基國(guó)際和平研究院的研究，中國(guó)從1980年到2010年平均每年10%的GDP增長(zhǎng)有一半來源于城市化的發(fā)展，城市化的推進(jìn)使得約6億農(nóng)村人口擺脫貧困。這些事實(shí)表明，城市強(qiáng)則中國(guó)強(qiáng)。

當(dāng)下中國(guó)正處于城市化進(jìn)程的第三階段，即城市化水平越過50%并向更高程度推進(jìn)。這一階段在城市化進(jìn)程中具有里程碑的意義。它標(biāo)志著一個(gè)國(guó)家正在從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)變，同時(shí)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)向，從過去以第二產(chǎn)業(yè)為主逐漸轉(zhuǎn)向以第三產(chǎn)業(yè)為主。在此階段，城市系統(tǒng)更為復(fù)雜，城市功能更為多樣化，人口、資源、環(huán)境承載力接近極限，城市病癥狀集中爆發(fā)。此階段突出的問題，一是城市管理者囿于僵化落后的管理模式，對(duì)集中爆發(fā)的各種城市問題難以應(yīng)對(duì)，二是城市居民消費(fèi)進(jìn)入追求生活質(zhì)量階段，原有的城市基礎(chǔ)設(shè)施、住房、環(huán)境條件已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需要。

由于城市對(duì)當(dāng)代中國(guó)發(fā)展有舉足輕重的地位，必須從全面優(yōu)化國(guó)家治理的宏大視野來認(rèn)知改善和加強(qiáng)城市管理對(duì)于提振和維系國(guó)家創(chuàng)新能力與經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展能力，對(duì)于持續(xù)增強(qiáng)綜合國(guó)力與推進(jìn)民族復(fù)興大業(yè)的重要意義。只有這樣來認(rèn)知城市管理，才能真正以高屋建瓴的視界建構(gòu)改善城市管理的方略與政策。基于這樣的新理念，在當(dāng)下中國(guó)整合資源破解城市管理困局優(yōu)化城市管理應(yīng)確立一個(gè)立足點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)轉(zhuǎn)變，認(rèn)知兩種區(qū)分，破解五對(duì)矛盾，推進(jìn)八項(xiàng)保障。

其一，必須確立一個(gè)立足點(diǎn)，從國(guó)家治理戰(zhàn)略層面來決策城市管理問題。應(yīng)在國(guó)家層面設(shè)置城市治理委員會(huì)，統(tǒng)籌、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和督查全國(guó)城市的規(guī)劃發(fā)展和城市病治理問題，從而加大對(duì)城市治理力度，以利于規(guī)避城市發(fā)展誤區(qū)，規(guī)避歐美發(fā)達(dá)國(guó)家在城市化進(jìn)程中曾經(jīng)陷入的困境和走過的彎路，更好地發(fā)揮中國(guó)城市在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的牽引作用與標(biāo)桿作用。

其二，必須實(shí)現(xiàn)兩個(gè)方面的觀念轉(zhuǎn)變。一是管理者觀念的轉(zhuǎn)變。要使城市管理者真正實(shí)現(xiàn)從管理者到公共服務(wù)供給者的觀念轉(zhuǎn)變。具體而言，管理者需要實(shí)現(xiàn)從管制本位到服務(wù)本位，從權(quán)力本位到權(quán)利本位，從政府本位到社會(huì)本位，從官本位到公民本位的根本轉(zhuǎn)變，從而全心全意為城市發(fā)展做好服務(wù)。二是城市公眾觀念的轉(zhuǎn)變。要使城市公眾認(rèn)識(shí)到，每一位在城市生活的公民都是所在城市共同體中的一員，不僅對(duì)該城市的健康發(fā)展運(yùn)行負(fù)有責(zé)任，而且彼此都負(fù)有責(zé)任；認(rèn)識(shí)到每一位城市公民都應(yīng)當(dāng)是城市文明發(fā)展的貢獻(xiàn)者和助推者，而不僅僅是城市福祉的受益者。

其三，必須認(rèn)知兩種區(qū)分，即區(qū)分不同類型的城市及區(qū)分不同類型的城市病。在此基礎(chǔ)上，加強(qiáng)城市管理的針對(duì)性，從而正確施治。一是必須區(qū)分城市的不同類型。從城市的功能區(qū)分，可分為超級(jí)全功能型（如首都等）、區(qū)域全功能型（某些重要的區(qū)域中心）、政治中心型（各省區(qū)的省會(huì)首府）、經(jīng)濟(jì)中心型（經(jīng)濟(jì)重城市）、文化中心型等。以城市的發(fā)展程度區(qū)分，可分為超級(jí)特大城市、特大城市、大城市、中等城市和小城鎮(zhèn)等。二是必須以城市的發(fā)展活力或競(jìng)爭(zhēng)力區(qū)分，則可分為成熟發(fā)展均衡型、新興發(fā)展上升型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整型、資源依賴型、環(huán)境壓力型等。三是必須區(qū)分城市病的不同類型。由于城市病有不同的類型，必須明確區(qū)分不同城市的城市病主要問題何在，而后才能探求是在政府失靈方面進(jìn)行治理，還是在資源短缺方面進(jìn)行治理，抑或是在城市管理技術(shù)方面的治理，或者是在城市規(guī)劃與結(jié)構(gòu)失衡失范方面進(jìn)行治理。應(yīng)當(dāng)明白，城市的發(fā)展建設(shè)必須依循科學(xué)求實(shí)的原則，決不能脫離實(shí)際貪大求全，不能以行政長(zhǎng)官的政績(jī)欲望左右城市的發(fā)展。不能總是冀望一個(gè)城市既是政治中心，又是經(jīng)濟(jì)中心和文化教育中心，這樣不利于資源的優(yōu)化配置，不利于提升資源配置的效率。要建構(gòu)城市發(fā)展評(píng)估、城市病診斷和城市生態(tài)系統(tǒng)評(píng)價(jià)體系，以利于把握全局統(tǒng)籌安排，并及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題與進(jìn)行救治。

其四，必須破解五對(duì)矛盾。這五對(duì)矛盾是：城市資源的稀缺性與公眾對(duì)資源需求與多樣化需求急劇增長(zhǎng)的矛盾；城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境生態(tài)保護(hù)的矛盾；經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展保障公平和利益均衡的矛盾；城市發(fā)展與安全供給的矛盾；城市管理水準(zhǔn)提升與城市居民整體素質(zhì)提升的矛盾。無論在中國(guó)何種類型何種發(fā)展層次的城市，都會(huì)在不同程度上存在這些矛盾，而有些矛盾常常是處于比較尖銳甚至很尖銳的狀態(tài)，例如前三種矛盾。同時(shí)，第四種矛盾亦不容忽略。食品藥品安全、信息安全、金融安全、網(wǎng)絡(luò)安全乃至社會(huì)治安都是對(duì)城市公眾生活品質(zhì)與城市經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率至關(guān)重要的問題。因此，城市管理者必須細(xì)致入微地明察所在城市這五種矛盾的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)、成因與影響，抓住關(guān)鍵問題，探求化解矛盾的思路與政策，以鍥而不舍抓鐵留痕的實(shí)干精神與韌性，逐個(gè)緩解與破解矛盾，恢復(fù)和維護(hù)城市肌體健康。

許多發(fā)達(dá)國(guó)家，特別是英美等國(guó)在其現(xiàn)代城市發(fā)展前期曾深陷城市病的困擾，有過災(zāi)難性的經(jīng)歷。其城市管理已經(jīng)走過不少?gòu)澛贰Ｊ疯b昭昭，我們?nèi)f萬不可重蹈覆轍。因此，從優(yōu)化國(guó)家治理的高度認(rèn)知改善城市管理的重要性，以科學(xué)決策和科學(xué)管理的方式積極回應(yīng)城市病挑戰(zhàn)，是祛除城市病象，維護(hù)城市健康與活力，繼續(xù)發(fā)揮城市在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的引領(lǐng)與驅(qū)動(dòng)作用的必由之路。

【注釋】

①②胡大源：“北京每年因交通擁堵?lián)p失700億”，中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)，2014年9月28日。

③⑥“交通擁堵造成損失有多大？北京年損失超千億”，《科技日?qǐng)?bào)》，2013年1月10日。

④張忠華，劉飛：“當(dāng)前我國(guó)城市病問題及其治理 ”，《發(fā)展研究》 2012年第2期，第84頁。

⑤“74個(gè)監(jiān)測(cè)城市中33個(gè)空氣質(zhì)量達(dá)嚴(yán)重污染級(jí)別”，《人民日?qǐng)?bào)》，2013年01月13日。

⑦李柯勇，南婷：“中國(guó)超三成城市深陷垃圾圍城 焚燒廠建設(shè)引擔(dān)憂”新華網(wǎng)，2010年10月31日。

⑧“破解中小城市垃圾圍城 路在何方？”，《科技日?qǐng)?bào)》，2010年12月10日。

⑨楊?。骸?00多個(gè)城市存在供水不足 水危機(jī)面臨大挑戰(zhàn)”，《解放日?qǐng)?bào)》，2009年11月16日。

⑩ 薛松：“‘大城市病’籠罩中國(guó)”，《環(huán)境》，2012年第9期，第50～52頁。

黃育英：“印度城市化為何輸給中國(guó)？”，ft中文網(wǎng)，2015年06月10日。

責(zé)編 /張蕾