農(nóng)民工市民化轉(zhuǎn)型中的基本養(yǎng)老問題研究

聶國梅

【摘要】農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度的改革是一項惠民工程，需要農(nóng)民工的理解、認識與積極參與，也需要政府及全社會的關(guān)心，更需要制度的建立與完善。文章探討在農(nóng)民工向市民角色轉(zhuǎn)型過程中，轉(zhuǎn)變農(nóng)民工養(yǎng)老保險觀念，通過制度的細化與完善，順利實施社會保障制度，推進我國城市化發(fā)展及農(nóng)民市民化進程，實現(xiàn)社會的和諧與公平。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)民工 角色轉(zhuǎn)型 養(yǎng)老保險 制度與策略

【中圖分類號】F840 【文獻標識碼】A

迄今為止，農(nóng)民工成為我國城鎮(zhèn)化進程中一支數(shù)量龐大、結(jié)構(gòu)復雜并且仍在不斷加劇的重要群體。隨著我國城市化進程的不斷推進，廣大農(nóng)民工實際上已經(jīng)處在向市民角色的轉(zhuǎn)型之中，使其在各方面都融入城市已是一種必然。然而長期以來，農(nóng)民工所應該享有的各種社會福利或社會保障都因“二元分割制度”而出現(xiàn)缺失，其中最關(guān)鍵的養(yǎng)老保險也被排除在制度之外。2014年對農(nóng)民工來說是一個轉(zhuǎn)折點，農(nóng)民工與雇主建立了勞動關(guān)系，也就建立了社會保險關(guān)系，就可以按單位就業(yè)人員參保繳費，就可以被完全納入到“大一統(tǒng)”的社會養(yǎng)老保險體系中①，這是我國養(yǎng)老保險體制改革的一項重大舉措。但鑒于更多農(nóng)民及以往農(nóng)民工養(yǎng)老保險所存在的諸多問題，在新的重大改革面前，如何未雨綢繆、抓住機遇？這對進一步做好農(nóng)民工養(yǎng)老保險工作，以順利推進我國的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化及現(xiàn)代化事業(yè)，將具有重要意義。

農(nóng)民工市民化轉(zhuǎn)型中的養(yǎng)老保險要求

農(nóng)民工向市民角色轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵特征。農(nóng)民工向市民角色轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵要通過我國的城市化發(fā)展及農(nóng)民市民化來解釋。農(nóng)民市民化與城市化發(fā)展密不可分，相互統(tǒng)一而協(xié)調(diào)一致，沒有城市化發(fā)展的進程，農(nóng)民市民化就不可能實現(xiàn)；沒有農(nóng)民市民化，所謂城市化發(fā)展也就缺乏實質(zhì)性內(nèi)容。因此，農(nóng)民市民化是城市化發(fā)展的必然結(jié)果，在這一過程中，農(nóng)民—尤其是先一步跨入城市的農(nóng)民工—必須完成向市民角色的轉(zhuǎn)型，以真正融入城市化進程并轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲氖忻?。但要完成這一目標并不容易，一是農(nóng)民工的人口轉(zhuǎn)移，二是農(nóng)民工的身份轉(zhuǎn)型，沒有完成這兩點，就談不上農(nóng)民市民化。就目前來講，農(nóng)民工的人口轉(zhuǎn)移實際上已經(jīng)走在了城市化進程之前，因此，真正的障礙還在于農(nóng)民工市民化的融入問題。

城市化發(fā)展需要實現(xiàn)三個轉(zhuǎn)換：產(chǎn)值轉(zhuǎn)換（工業(yè)化）、就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換（非農(nóng)化）和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換（城鎮(zhèn)化、城市化），而且轉(zhuǎn)換點的順序要恒定②。顯然，這三個轉(zhuǎn)換都與農(nóng)民的市民化有關(guān)，所不同的是，在工業(yè)化、非農(nóng)化及城市化的表面形式下，要將農(nóng)民工市民化“質(zhì)”的問題解決③，必須通過對農(nóng)民的外部“賦能”與內(nèi)部“增能”接合才能使其適應城市生活，成為合格市民④?？梢哉f，轉(zhuǎn)身容易轉(zhuǎn)型難，正是農(nóng)民工向市民角色轉(zhuǎn)型的一大特征。

農(nóng)民工向市民角色轉(zhuǎn)型的本質(zhì)要求。農(nóng)民工市民化的內(nèi)在條件包括兩個方面：一是農(nóng)民自身的問題，一是社會體制的問題，這兩者既有不同，又有關(guān)聯(lián)，說到底應是一種歷史與社會相互“糾纏”的結(jié)果。農(nóng)民工向市民角色的轉(zhuǎn)型首先需要生活方式的轉(zhuǎn)型，這決定于農(nóng)民工的文化層次、收入水平及長期養(yǎng)成的生活行為習慣。但是，即便他們經(jīng)過不懈的努力，經(jīng)過漫長的適應過程，在能力上已經(jīng)達到了普通市民的一定標準，也還不能說實現(xiàn)了轉(zhuǎn)型，因為還有他們左右不了的問題。長期以來，農(nóng)民工始終被歧視為城市的外來群體，就是因為社會體制是他們所無法左右的一個現(xiàn)實困境。表面上他們雖然已經(jīng)在城市里工作、生活，但城市原居住市民所享有的各種社會福利、社會保障，他們卻并不能同等享有、甚至沒有公民選舉權(quán)和被選舉權(quán)等政治權(quán)利。也就是說，身居鬧市的農(nóng)民工群體根本上就沒有融入到城市社會之中⑤，這就是農(nóng)民工角色轉(zhuǎn)型的主要障礙，養(yǎng)老保險則是其中之一。

農(nóng)民工養(yǎng)老金保險制度改革的意義。城市化發(fā)展和農(nóng)民市民化是我國社會現(xiàn)代化進程的一個有機整體，從這個意義上說，農(nóng)民不僅不是城市化進程的阻滯與負擔，更是城市化發(fā)展的助推與動力。一方面，農(nóng)民工向城市的流動加快了城市化的進程，另一方面，農(nóng)民工在城市務(wù)工又促進了城市化的發(fā)展，農(nóng)民工養(yǎng)老制度的改革，是城市化進程的制度配合，所起到的作用也是促進性的。城市化進程涉及農(nóng)村、城市、農(nóng)民及整個社會，農(nóng)民工養(yǎng)老保險的作用將在這些方面有充分體現(xiàn)。

首先，隨著城市化進程的加快，農(nóng)民因喪失土地而失去了土地性保障，導致許多農(nóng)民不得不進城務(wù)工；而進城務(wù)工又進一步造成農(nóng)村留守兒童及空巢老人家庭型保障的減弱。在這一情況下，農(nóng)民工及農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的改革就可以彌補因城市化進程而帶給農(nóng)民的保障缺位。其次，原有保險制度所形成的壁壘不僅不利于農(nóng)民工的自由流動，影響到社會勞動力資源的合理有效配置，對農(nóng)民工勞動保障的缺失也會增加農(nóng)民工的勞動風險，使他們永遠不能和城市勞動者一樣公平地享受醫(yī)療、住房、教育等社會福利，其中就包括養(yǎng)老保險。養(yǎng)老保險制度改革后，農(nóng)民工通過自我努力就可以獲得在城市的發(fā)展，推動社會的和諧與公平。再次，養(yǎng)老保險體制的“多元化”也造成了這一制度在全國范圍內(nèi)的“碎片化”及“非均衡”，導致體系混亂、公平性不足、可持續(xù)性不能確定等諸多缺陷⑥。通過農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度改革，可以讓廣大農(nóng)民平等參加生產(chǎn)勞動、平等參與市場競爭、平等享受社會保障、同等擁有公民尊嚴，真正實現(xiàn)我國社會主義社會的和諧與美好。

我國農(nóng)民工養(yǎng)老保險中存在的問題與原因

農(nóng)民工“參保率低，退保率高”現(xiàn)象的出現(xiàn)有其主觀原因。處于角色轉(zhuǎn)型狀態(tài)的農(nóng)民工要真正實現(xiàn)向現(xiàn)代市民的轉(zhuǎn)型，恐怕還有很長的路要走，其中農(nóng)民固有的傳統(tǒng)觀念及小農(nóng)經(jīng)濟意識就是一種不小的阻滯，這對農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的改革是一種障礙。中國社會的歷史發(fā)展使農(nóng)民更為相信土地謀生與家庭養(yǎng)老，“養(yǎng)兒防老”幾乎是每一個農(nóng)民根深蒂固的情結(jié)，他們對這一能看得見、摸得著的現(xiàn)實也更為放心，而對于從微薄的收入中拿出一部分資金來為看不見的未來買單，必然是疑慮重重，這就造成了農(nóng)民工“參保率低、退保率高”的失衡現(xiàn)象。當然，必須通過他們的主觀意識看到深層的原因。

首先，農(nóng)民工對養(yǎng)老保險制度并沒有真正了解，并沒有從本質(zhì)上認識到養(yǎng)老保險的意義與作用，認為養(yǎng)老金交付就是變相收稅，甚至是對自己權(quán)益的又一次侵害，自古以來就沒有誰能為農(nóng)民養(yǎng)老，對十幾年、幾十年以后的事情更不會相信，只有把錢放在自己兜里才安心。其次，即便農(nóng)民工對養(yǎng)老保險有所認識和了解，由于受到收入水平的限制，很多人也只顧及眼前，只要把眼下的日子過好就行，并沒有經(jīng)濟能力作更加長遠的打算。再次，由于農(nóng)民工的流動性較大，他們對城市生活也無法做到長久謀劃與發(fā)展。

農(nóng)民工養(yǎng)老金交付的客觀制約因素。按照國家有關(guān)政策規(guī)定，農(nóng)民工養(yǎng)老保險繳費應該由農(nóng)民工個人繳費、用工單位繳費以及政府財政收入共同構(gòu)成，農(nóng)民工退休后所領(lǐng)取的養(yǎng)老金的數(shù)值就是這三個部分的總和。但農(nóng)民工流動性強、非正規(guī)就業(yè)多、自我保護能力差的特點卻讓實際執(zhí)行程度打了折扣，致使農(nóng)民工養(yǎng)老保險問題并沒有解決好。歸納起來有以下幾個方面：

一是城鎮(zhèn)社會保險的門檻設(shè)置對農(nóng)民工來說過高。從農(nóng)民工養(yǎng)老保險繳費的實際情況來看，繳費數(shù)額一般是參照當?shù)亍罢?guī)”城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險交費標準而制定的，這樣的標準對農(nóng)民工來說肯定有些高。盡管各地對養(yǎng)老金的繳費基數(shù)和比率的制度規(guī)定參考了地方經(jīng)濟水平及城鎮(zhèn)職工的收入水平，但農(nóng)民工的工資水平和原城鎮(zhèn)居民不存在可比性，這樣的繳費標準顯然超出了他們的承受力，自然會造成農(nóng)民工對參加養(yǎng)老保險的不積極。

二是企業(yè)對農(nóng)民工養(yǎng)老金支付采取消極抵制。從國家政策規(guī)定來看，農(nóng)民工參保的繳費資金有一部分應由農(nóng)民工務(wù)工企業(yè)負責，但這無形中又加重了企業(yè)的負擔；而且由于城鎮(zhèn)社會保險的門檻設(shè)置相對較高，過高的繳費率也讓企業(yè)望而卻步。為降低生產(chǎn)成本，企業(yè)就想方設(shè)法逃避繳費，也會以各種理由拒絕為農(nóng)民工繳納這部分養(yǎng)老保險費用，使得需要劃歸到農(nóng)民工個人賬戶的這部分資金難以落實到位。另一個實際問題是，農(nóng)民工所在企業(yè)多為私營企業(yè)，一般規(guī)模較小，效益有限，要真正落實企業(yè)繳費，沒有強制性政策很難實現(xiàn)。

三是社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低而混亂。目前我國農(nóng)民工的養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基本上都局限在縣、市、區(qū)級之內(nèi)封閉運營，這種低層次的養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌形式，將導致社會養(yǎng)老保險體系的“碎片化”與“不均衡”，造成地區(qū)分割、城鄉(xiāng)分割、群體分割、體制內(nèi)與體制外的分割。對于流動性較大的農(nóng)民工來說，這種狀態(tài)下的養(yǎng)老保險體系會帶來很大麻煩和經(jīng)濟損失。如果農(nóng)民工“轉(zhuǎn)移”社會保險關(guān)系或要求退保，也只能帶走個人繳納的那部分錢，而不能帶走企業(yè)單位所繳納的社會統(tǒng)籌部分；同時，當農(nóng)民工“轉(zhuǎn)移”到新的城市務(wù)工時，因新的城市不存在社會統(tǒng)籌部分的繳費而無法享受其福利待遇。如此，農(nóng)民工流出地實際上也就無理侵占了農(nóng)民工的統(tǒng)籌賬戶資金，致使農(nóng)民工的社會保障無端流失。實際上這也是一種侵權(quán)行為。

解決我國農(nóng)民工養(yǎng)老保險問題的有效策略

轉(zhuǎn)變觀念，正確引導農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險。農(nóng)民工養(yǎng)老保險的制度改革僅僅是一個硬件環(huán)境，許多軟件條件所起到的作用同樣不可忽視，農(nóng)民工參保意識如何，就是一個重要影響因素。目前的養(yǎng)老保險繳費基本是自愿性的，作為參保主體的農(nóng)民工如果不能轉(zhuǎn)變思想認識，再好的制度保障也發(fā)揮不出應有的效果。對此，政府必須加大宣傳力度，改變農(nóng)民工對社會養(yǎng)老保險所形成的不信任、懷疑甚至抵制性態(tài)度。

首先，要改革農(nóng)民工依靠家庭養(yǎng)老、子女養(yǎng)老的固有傳統(tǒng)觀念，要結(jié)合社會形式的變化與發(fā)展讓農(nóng)民工認識到那樣的時代已不適合當今社會子女偏少、人口老齡化的結(jié)構(gòu)特征。其次，要消除農(nóng)民工對社會養(yǎng)老保險的不信任，要讓農(nóng)民工看到、感受到社會養(yǎng)老保險的制度性、可靠性及優(yōu)越性所在。再次，要進行社會公正與公平的宣傳教育，要消除人們對農(nóng)民工的歧視心理，要讓社會認識到農(nóng)民工的貢獻與作用，同時也要努力樹立農(nóng)民工的自信心，讓農(nóng)民工在工作、社會保障方面都和城鎮(zhèn)市民在一樣的基礎(chǔ)上，在生活及心理狀態(tài)上盡快融入城市方式。第四，要通過對新政策的實施效果來改變農(nóng)民工對社會養(yǎng)老保險的不信任，將制度優(yōu)勢執(zhí)行到最大化、最佳化，才能使處于半市民化狀態(tài)的農(nóng)民工在意識上迅速城市化。

完善制度，將農(nóng)民工養(yǎng)老保險法制化、長效化。社會養(yǎng)老保險制度的改革與制定為農(nóng)民工養(yǎng)老保險的實施矯正了方向，理順了關(guān)系，也鋪平了道路。但這條路應該怎樣走才能走好，則必然涉及到諸多具體問題?？傮w來看，有這樣幾個方面：

第一，制度的細化。農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險的關(guān)鍵是參保繳費以及社會保障關(guān)系的轉(zhuǎn)移和延續(xù)，相信在新的改革方案實施后，農(nóng)民工社會保障關(guān)系的轉(zhuǎn)移和延續(xù)不再是問題，而繳費的實際難度還是存在的。若按照現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度規(guī)定的繳費標準（用人單位繳納工資總額的20%，個人繳納工資的8%）執(zhí)行，農(nóng)民工及相關(guān)企業(yè)就會難以承受。而按照《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》規(guī)定：用人單位繳納工資總額的12%，就比城鎮(zhèn)職工的繳費標準降低了8個百分點；農(nóng)民工個人繳費也降至4%至8%，根據(jù)農(nóng)民工人均收入普遍較低的特點，這樣就比較易于執(zhí)行。因此，制度的細化必須考慮到農(nóng)民工及企業(yè)單位的實際承受能力，即使執(zhí)行了一個較低一些的標準，也總比無法執(zhí)行要好。另外，也有提出通過轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地使用權(quán)使農(nóng)民工直接參保的建議，將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收益折算成個人賬戶直接轉(zhuǎn)入農(nóng)民工的個人賬戶，也算一個過渡性的舉措。

第二，制度的執(zhí)行。社會養(yǎng)老保險制度的改革利國利民，其執(zhí)行實施應實現(xiàn)法制化、規(guī)范化、長效化，不僅要執(zhí)行，而且要依法執(zhí)行、規(guī)范執(zhí)行并執(zhí)行到位。具體涉及到幾個方面：一是農(nóng)民工參保與繳費，應本著自愿與強制相結(jié)合的原則進行。農(nóng)民工養(yǎng)老保險是構(gòu)建社會主義和諧社會的需要，更是社會公平與社會正義的現(xiàn)實體現(xiàn)，對穩(wěn)定社會、促進發(fā)展非常關(guān)鍵，積極參保繳費的深層意義自不待言。二是對用工單位與企業(yè)要通過法制化促進執(zhí)行效果。用人單位必須遵守勞動法有關(guān)規(guī)定，嚴格執(zhí)行和農(nóng)民工的合同簽訂及履行，并依法為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險費；對于虛報職工人數(shù)、規(guī)避繳納農(nóng)民工保險費的要追究責任并進行相應處罰。三是農(nóng)民工社會保障關(guān)系的轉(zhuǎn)移。由于農(nóng)民工流動性較大，農(nóng)民工社會保障關(guān)系的轉(zhuǎn)移可能較為頻繁，這就要執(zhí)行好全國性統(tǒng)籌，使農(nóng)民工養(yǎng)老保險賬戶獨立于地方財政，收支也不影響地方財政，以實現(xiàn)農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移的“一卡通”。

第三，制度的完善。這次養(yǎng)老保險制度改革的對象是機關(guān)公務(wù)員及事業(yè)單位職工，以改革和企業(yè)職工養(yǎng)老保險不同的雙軌制，實現(xiàn)社會養(yǎng)老體制的公正與公平。但是，這次養(yǎng)老保險制度改革對農(nóng)民這個龐大的群體，則依然沒有多少涉及。這表明有關(guān)養(yǎng)老保險這一事關(guān)每個人的社會性福利保障制度并不完整、徹底，還有很大充實的空間。農(nóng)民的養(yǎng)老問題不能徹底解決，處于市民化半轉(zhuǎn)型期的農(nóng)民工養(yǎng)老問題也就會受到影響。全社會只有徹底轉(zhuǎn)變觀念，打破城鄉(xiāng)界限、職業(yè)界限和戶籍限制，建立基于職業(yè)定位的全國“大一統(tǒng)”的職工養(yǎng)老保險制度⑦，才有真正的公平可言。如果能夠?qū)⒊青l(xiāng)一樣看待，將農(nóng)民市民一視同仁，那么，農(nóng)民也是一種職業(yè)，農(nóng)民工進城打工也就是一次“跳槽”，城市化進程也就能順其自然、順勢而行了。當然，所有這些理想狀態(tài)的目標，都需要通過制度的發(fā)展與完善才可以達到。

結(jié)語

農(nóng)民工作為城市的“邊緣人”已經(jīng)很久了，如果聽任這一群體繼續(xù)“邊緣”下去，這種現(xiàn)象終將成為社會發(fā)展的不可承受之重⑧。農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度的改革正是對這一群體的關(guān)注與關(guān)懷，是一項意義重大的惠民工程。實施這一工程需要農(nóng)民工的理解、認識與積極參與，也需要政府及全社會的關(guān)心，更需要制度的建立與完善。伴隨著農(nóng)民工社會養(yǎng)老制度改革的，不僅是農(nóng)民工這類群體的“老有所依、老有所養(yǎng)”問題，還有農(nóng)民工的角色轉(zhuǎn)型過程。只有真正實現(xiàn)了這一角色轉(zhuǎn)換，農(nóng)民工這一特殊的群體才能真正融入中國的大發(fā)展，才能充分享受到我國改革開放所帶來的紅利與公平。

（作者為遵義師范學院副教授）

【注釋】

①⑥⑦耿雁冰：“2014年的重點工作之一：農(nóng)民也可以納入職工養(yǎng)老保險”，農(nóng)村網(wǎng)，http：//www.nongcun5.com/news/20140313/30077.html。

②童星：《現(xiàn)代社會學理論新編》，南京大學出版社，2003年。

③鄭杭生：“農(nóng)民市民化：當代中國社會學的重要研究主題”，《甘肅社會科學》，2005年第4期。

④⑤宋雅松：“半城市化背景下農(nóng)民工市民化的社會保障問題探討”，《安徽農(nóng)業(yè)科學》，2011年第29期。

⑧杜鳳嬌：“為何六成人‘邊緣’感受強烈”，《人民論壇》，2010年第1期。

責編/許國榮（實習）