國(guó)企重新變“大”的反腐新挑戰(zhàn)

譚保羅

不論是證券資產(chǎn)交易還是實(shí)物和勞務(wù)采購(gòu)，要防止“國(guó)資流失”，最終都指向了交易的“透明化”。無論國(guó)企變得多“大”，這個(gè)辦法都遠(yuǎn)比空談“產(chǎn)權(quán)改革”更有效。

近期，隨著南車和北車、中電投與國(guó)家核電等巨頭陸續(xù)合并，中國(guó)的國(guó)企在“大拆小”十多年之后又重新“小合大”。

從技術(shù)層面來看，國(guó)企的“監(jiān)管難”，很大程度在于國(guó)企資產(chǎn)規(guī)模太大，管理層級(jí)太多、太散。而本輪“合并同類項(xiàng)”之后，單家國(guó)企資產(chǎn)規(guī)模大幅膨脹，這無疑對(duì)國(guó)資監(jiān)管特別是國(guó)企反腐帶來了新挑戰(zhàn)。

對(duì)國(guó)企反腐的根本之策，激進(jìn)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)徹底改變國(guó)企的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，甚至私有化來解決。但從現(xiàn)實(shí)來看，這種觀點(diǎn)并未考慮國(guó)企實(shí)情。發(fā)達(dá)國(guó)家也有國(guó)企，國(guó)企基于國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略的考慮而存，可能效率低，但未必腐敗，反腐關(guān)鍵是要對(duì)癥下藥。

在2003年之前的“抓大放小”改制狂潮之后，國(guó)企腐敗的方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變，即很少再有高管直接侵吞國(guó)資這種愚蠢的犯罪方式了。國(guó)企腐敗幾乎都演變?yōu)榻灰仔透瘮。沤^這種腐敗最好的方式是確保交易透明，不論是證券化的股權(quán)交易還是直接的國(guó)企采購(gòu)，都應(yīng)如此。

徹底的“公司化”改革太難，而“扁平化”曾被認(rèn)為是加強(qiáng)國(guó)企監(jiān)管的利器，但這條路也半途而廢。國(guó)企巨頭并非按照市場(chǎng)化原則來產(chǎn)生，它們的基因決定了即便是“扁平化”這樣的組織重構(gòu)，也會(huì)遭遇很大阻力。

國(guó)企改革有著關(guān)鍵的兩步。第一步是從1980年代末開始的“政企分離”大潮。國(guó)企巨頭們從主管部委中分離出來，進(jìn)行獨(dú)立的企業(yè)化運(yùn)作，原有部委則只負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)監(jiān)管。比如，“三桶油”之前就分屬于石油部、化工部和紡織部等多個(gè)部委，成立3家公司基本上是資產(chǎn)的行政劃撥。同樣，國(guó)家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)、華能、大唐等電力央企也出自于電力部、水利部和煤炭部等相關(guān)部委。最近合并的中電投、國(guó)家核電，則來自于核工業(yè)部的政企分離。

接下來的一步是在2003年，中央成立了國(guó)資委，由它專門對(duì)國(guó)企履行出資人責(zé)任，并負(fù)責(zé)國(guó)企監(jiān)管。

從形式上看，這兩步改革是很成功的，中國(guó)的國(guó)企系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了政企分離和“寡頭競(jìng)爭(zhēng)”，但國(guó)企組織上的癥結(jié)并沒有得到解決，于是有了“扁平化”的改革。

當(dāng)時(shí)，100多戶央企集團(tuán)下屬公司超過萬家，很多央企的子公司有6級(jí)，甚至7級(jí)。公司內(nèi)部出現(xiàn)“政令不暢”也是普遍現(xiàn)象，這讓監(jiān)管的國(guó)資委，甚至是國(guó)企老總本身都頭疼。因此，國(guó)資委成立后，最主要的工作之一便是精簡(jiǎn)國(guó)有資產(chǎn)管理層次，即推行所謂的“扁平化”管理。

“扁平化”浪潮在中央和地方都推行過，但最后效果不佳。曾長(zhǎng)期參與上海國(guó)資改革制度設(shè)計(jì)和咨詢的華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院院長(zhǎng)吳弘對(duì)《南風(fēng)窗》記者表示，“扁平化”浪潮在全國(guó)范圍內(nèi)都不能說是成功的。即便在上海這樣的國(guó)資改革前沿，也遇到很多阻力。

本世紀(jì)最初幾年，上海國(guó)資的改革目標(biāo)是對(duì)國(guó)資取消4級(jí)和5級(jí)管理，而只保留3級(jí)管理。改革如果成功，將極大精簡(jiǎn)國(guó)資管理層級(jí)，形成一個(gè)國(guó)資改革“上海經(jīng)驗(yàn)”。

“后來有點(diǎn)推行不下去。”吳弘說，一些基層國(guó)企往往債務(wù)纏身，主管部門要取消這個(gè)層級(jí)的企業(yè)主體，但債務(wù)卻找不到人接盤。另外，職工安置也成為一個(gè)難題，這涉及社會(huì)穩(wěn)定的大局。上海如此，其他地區(qū)更嚴(yán)重。

除了債務(wù)、職工安置等“客觀原因”之外，“主觀原因”或許更為重要?！氨馄交惫芾肀举|(zhì)是取消一些低層級(jí)的子公司，這必然觸及很多人的利益。

在政企分離之前，很多國(guó)企已有差不多40多年的發(fā)展，有本身自有的發(fā)展軌跡，也形成固有的利益分配格局。而政企分離則是用行政的力量割斷這種軌跡，同時(shí)也強(qiáng)行進(jìn)行新的利益分配。那么，改革要得以推行，必然要和固有利益集團(tuán)進(jìn)行妥協(xié)。

一位大型石油國(guó)企地方銷售公司人士對(duì)《南風(fēng)窗》記者說，國(guó)企不能總是減員增效這么簡(jiǎn)單，進(jìn)國(guó)企基層公司的人未必都有“背景”，有些是兩三代人都在國(guó)企，大家都是普通人，都要吃飯。很多民企都想做加油站，如果把國(guó)營(yíng)加油站低價(jià)賣掉，肯定會(huì)有腐敗。

與此同時(shí)，國(guó)企的地方子公司或者分公司往往和地方官員有密切聯(lián)系。在一些國(guó)企內(nèi)部，地方子公司和集團(tuán)總公司除了行政劃撥的股權(quán)關(guān)系之外，前者往往“尾大不掉”，上百家子公司可能一盤散沙，總部管理乏力。

種種阻力之下，國(guó)資系統(tǒng)的這一輪“扁平化”管理不了了之。更重要的是，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)在2003年前后的增速，國(guó)企子公司成為了國(guó)企盈利的主要單位，“扁平化”管理最終讓位于“做大做強(qiáng)”的現(xiàn)實(shí)欲望。

但未竟的“扁平化”卻給國(guó)企治理留下了隱患。在一些國(guó)企的內(nèi)部，每個(gè)層級(jí)的子公司都有單獨(dú)的財(cái)務(wù)預(yù)算，一把手權(quán)力極大，往往享有財(cái)權(quán)、人事權(quán)一手抓，而上級(jí)監(jiān)督乏力。在這種情況下，國(guó)企高管幾乎形成一套獨(dú)特的腐敗邏輯：下級(jí)子公司成為了腐敗“工具”。從目前查處的國(guó)企腐敗案可以發(fā)現(xiàn)，主要腐敗行為都發(fā)生在子公司，而腐敗主要模式都是上級(jí)“授意”，子公司國(guó)資賤賣或高價(jià)收購(gòu)利益相關(guān)者的劣質(zhì)資產(chǎn)。

“扁平化”和“公司化”曾是國(guó)企治理改革的兩個(gè)關(guān)鍵詞。在部分改革設(shè)計(jì)者看來，兩者的不同在于，前者曾被認(rèn)為是可以短期內(nèi)解決的“技術(shù)性”問題，而后者則涉及產(chǎn)權(quán)等“根本性”問題，應(yīng)暫時(shí)擱置。但隨著“扁平化”挫敗和國(guó)企腐敗的頻發(fā)，“公司化”的討論又重新成為了重點(diǎn)。

“真正的公司是不存在腐敗問題的，因?yàn)楣蓶|會(huì)把自己的錢看好?！眳呛胝J(rèn)為，公司化的基礎(chǔ)是合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)，這也是現(xiàn)代企業(yè)制度的基礎(chǔ)。當(dāng)不同利益的股東掌握著公司的最高權(quán)力，形成制衡，那么必然可以最大限度根治腐敗，并提高效率?！盀槭裁匆慊旌纤兄?？就是這個(gè)目的。”

中國(guó)國(guó)企的混合所有制推行遠(yuǎn)比我們想象的早。上世紀(jì)末開始，國(guó)企紛紛在港股、A股甚至美股上市，引入國(guó)內(nèi)外投資者，其實(shí)就是在搞混合所有制。但從目前情況來看，即便是那些已經(jīng)上市的國(guó)企，在股東內(nèi)部也很難形成真正制衡，因?yàn)閲?guó)有股權(quán)占大頭的局面很難改變。

在最近的2014年混合所有制熱潮中，各地都呈現(xiàn)出“雷聲大雨點(diǎn)小”的局面。究其原因，除了地方官員習(xí)慣性的“觀望”態(tài)度之外，還在于機(jī)構(gòu)投資者對(duì)混改的冷淡態(tài)度。

再早幾年前，A股就有機(jī)構(gòu)投資者通過在二級(jí)市場(chǎng)的增持地方國(guó)企參與過混改。公募基金大成基金就一度成為了地方國(guó)企重慶啤酒的重要投資者，其持股量超過10%，而重慶市國(guó)資委持股不過20%左右。在2011年的乙肝疫苗風(fēng)波中，大成基金罷免當(dāng)?shù)馗吖艿淖h案并未獲得通過，最后被媒體稱為“輸?shù)煤軕K”。

對(duì)這個(gè)案子，有觀點(diǎn)認(rèn)為是基金公司投資失誤，“輕信”一家地方啤酒企業(yè)要轉(zhuǎn)型醫(yī)藥巨頭的神話。但也有人認(rèn)為，地方國(guó)企的“水”太深，機(jī)構(gòu)投資者最好不要涉足。

大成“兵敗”重慶啤酒的確是機(jī)構(gòu)投資者參與混改的一記警鐘。這個(gè)案例的原委眾說紛紜，但明顯的一個(gè)事實(shí)是，在目前中國(guó)的資本市場(chǎng)環(huán)境之下，機(jī)構(gòu)投資者還很難對(duì)企業(yè)治理產(chǎn)生足夠的影響，頂多能進(jìn)行適當(dāng)?shù)呢?cái)務(wù)投資。

究其原因，一是機(jī)構(gòu)投資者管理資產(chǎn)的規(guī)模太小，一些“知名”的公募基金管理資產(chǎn)規(guī)模不過千億，而數(shù)百億者也大有人在，他們并不具備通過二級(jí)市場(chǎng)控股企業(yè)的資金實(shí)力。當(dāng)然，只有安邦這樣背景深厚的保險(xiǎn)公司可以做到。與此同時(shí)，地方政府對(duì)地方國(guó)企的影響在很多時(shí)候可以通過非市場(chǎng)化的方式來進(jìn)行，機(jī)構(gòu)投資者被認(rèn)為是自不量力。

另一個(gè)值得注意的現(xiàn)象是，2014年以來，部分地方推行混改的一種常見方式是地方政府和私募基金在一級(jí)市場(chǎng)的協(xié)議轉(zhuǎn)讓，私募往往能獲得控股權(quán)，然后對(duì)地方國(guó)企進(jìn)行“大翻新”，在資產(chǎn)增值后轉(zhuǎn)手或登陸二級(jí)市場(chǎng)讓股民接盤。一些背景深厚的私募資本，如中信產(chǎn)業(yè)投資基金、弘毅投資等都熱衷于這種方式參加混改。

這種混改模式可以讓國(guó)資在賬面上獲得可觀的財(cái)務(wù)回報(bào)，但國(guó)資的真實(shí)價(jià)值在交易中很難被發(fā)現(xiàn)。因?yàn)楹投?jí)市場(chǎng)的公開購(gòu)買相比，這種“私下”轉(zhuǎn)讓的交易方式并不透明，缺乏競(jìng)價(jià)機(jī)制，這也是高層對(duì)當(dāng)前混改的主要擔(dān)憂，混改也因此速度放緩。

顯然，防止國(guó)資流失和國(guó)企反腐最可行的一條路是交易的透明化，這也是被國(guó)企改革歷史所證明的經(jīng)驗(yàn)。

中國(guó)的國(guó)資交易走過了兩個(gè)階段。在1999年，中央確定了對(duì)國(guó)企的“抓大放小”方針，這是中國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的第一波交易大潮。這是改革開放后國(guó)企“去國(guó)有化”最兇猛的時(shí)期，很多優(yōu)質(zhì)國(guó)資被以低價(jià)轉(zhuǎn)手給政府官員背后的利益相關(guān)者。

股權(quán)分置改革以前，國(guó)有股不能上市流通，為了讓國(guó)有股轉(zhuǎn)讓更加公開透明，中國(guó)建立了數(shù)量可觀的地方產(chǎn)權(quán)交易所。但當(dāng)時(shí)的交易，很多都沒有選擇在產(chǎn)權(quán)交易所，而是私下場(chǎng)外交易，監(jiān)管部門對(duì)此意見極大。

國(guó)資交易的第二階段是資本市場(chǎng)交易階段。目前，中國(guó)的大型央企和地方主要國(guó)企大多都已在資本市場(chǎng)上市。一般而言，場(chǎng)外交易的透明度最低，產(chǎn)權(quán)交易所稍高，而資本市場(chǎng)最為透明。但實(shí)際情況并沒有這么樂觀。我國(guó)對(duì)資本市場(chǎng)的監(jiān)管本身就不完善，特別是對(duì)關(guān)聯(lián)交易的信息披露上還存在很多不足，這無疑給了“兒孫公司”眾多的國(guó)企以更多非法關(guān)聯(lián)交易的機(jī)會(huì)。

我國(guó)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》在關(guān)聯(lián)交易的部分將關(guān)聯(lián)方定義為，“指本企業(yè)的董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員及其近親屬，以及這些人員所有或者實(shí)際控制的企業(yè)”。這借鑒了《公司法》和《證券法》的內(nèi)容，但實(shí)踐中，國(guó)企老總行為模式和私人公司有很大不同。國(guó)企的“關(guān)聯(lián)交易”，很多情況下都是下級(jí)向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)輸送利益，以謀取政治升遷和保護(hù)，而不是和自己控制的公司交易。因而，立法規(guī)定的“關(guān)聯(lián)方”顯得較為狹隘，和當(dāng)前的國(guó)資流失新發(fā)展存在嚴(yán)重脫節(jié)。

“這個(gè)法律很多年沒有修改了，有點(diǎn)不適應(yīng)新變化，但這不是關(guān)鍵。”吳弘認(rèn)為，能管到國(guó)資流失的法律，除了國(guó)資相關(guān)法律之外，還有刑法。立法只是一個(gè)方面，而執(zhí)法才是關(guān)鍵。吳弘認(rèn)為，當(dāng)前中央一直在推國(guó)資改革，在這種情況下，既要調(diào)動(dòng)地方的積極性，也要防止一些地方官員利用改革創(chuàng)新的名義賤賣國(guó)資和侵吞國(guó)資。

證券化的國(guó)資流失固然讓人揪心，而非證券化的國(guó)資采購(gòu)，同樣腐敗頻現(xiàn)。今年5月，曾長(zhǎng)期關(guān)注國(guó)企采購(gòu)的京師律師事務(wù)所高級(jí)合伙人王殿學(xué)致函全國(guó)人大常委會(huì)，建議修改完善《政府采購(gòu)法》，將國(guó)有企業(yè)的部分采購(gòu)納入政府采購(gòu)范圍進(jìn)行監(jiān)管。

王殿學(xué)對(duì)《南風(fēng)窗》介紹，根據(jù)《2013年中國(guó)采購(gòu)發(fā)展報(bào)告》，民企采購(gòu)交易成本為26.5%，而國(guó)企達(dá)44.9%，為民企的170%，其中有腐敗成本的可能性極大。現(xiàn)在的國(guó)企采購(gòu)存在“三不管”現(xiàn)象：《政府采購(gòu)法》管不著國(guó)企采購(gòu)，《招標(biāo)投標(biāo)法》管不住不招標(biāo)的國(guó)企采購(gòu)行為，而國(guó)資委也很少專門考核國(guó)企采購(gòu)的績(jī)效。

“不客氣地說，國(guó)企老總想怎么干，就怎么干?！蓖醯顚W(xué)認(rèn)為，除了資本市場(chǎng)的交易腐敗之外，國(guó)企腐敗主要都發(fā)生在采購(gòu)環(huán)節(jié)，因此把國(guó)企采購(gòu)中使用財(cái)政性資金采購(gòu)的部分，適用《政府采購(gòu)法》來監(jiān)管?！墩少?gòu)法》對(duì)采購(gòu)“公開原則”要求很高，要求有充分競(jìng)標(biāo)和信息披露，這對(duì)減少采購(gòu)腐敗大有裨益。

還有觀點(diǎn)比王殿學(xué)更激烈：國(guó)企采購(gòu)應(yīng)全部納入政府采購(gòu)范圍監(jiān)管，不管使用的是財(cái)政性資金還是自有資金，只要采購(gòu)產(chǎn)品或服務(wù)用于公共職能，就是政府采購(gòu)。

顯然，不論是證券資產(chǎn)交易還是實(shí)物和勞務(wù)采購(gòu)，要防止“國(guó)資流失”，最終都指向了交易的“透明化”。無論國(guó)企變得多“大”，這個(gè)辦法都遠(yuǎn)比空談“產(chǎn)權(quán)改革”更有效。