疏解北京

覃愛玲

2015年4月30日，中央政治局審議通過了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》），強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持協(xié)同發(fā)展、重點(diǎn)突破、深化改革、有序推進(jìn)。要嚴(yán)控增量、疏解存量、疏堵結(jié)合調(diào)控北京市人口規(guī)模。自6月中旬以來，京津冀三地陸續(xù)發(fā)布了貫徹落實(shí)《綱要》的新聞信息。

方案的下發(fā)顯示，這一上升到國家戰(zhàn)略的重大舉措開始由頂層設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)向全面落實(shí)階段。而根據(jù)官方信息，一批專項(xiàng)規(guī)劃、重要政策和重點(diǎn)合作項(xiàng)目也將很快公布實(shí)施。

2014年2月，習(xí)近平總書記在視察北京市的時候，要明確城市戰(zhàn)略定位，堅(jiān)持和強(qiáng)化首都全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心的核心功能?！叭珖沃行?、文化中心、國際交往中心和科技創(chuàng)新中心”四個中心，并在其后召開的會議上，就推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展提出7點(diǎn)要求，明確京津冀協(xié)同發(fā)展為重大國家戰(zhàn)略。

圍繞這一要求，一年多來，經(jīng)過多輪討論，在今年4月30日的中央政治局會議上，審議通過了《綱要》，明確了以有序疏解北京非首都功能為核心，同時促進(jìn)京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，形成新增長極的戰(zhàn)略目標(biāo)。

近年來，在單中心、攤大餅式的空間布局之下，大氣污染、人口擁擠、交通擁堵和高房價(jià)等大城市病，已嚴(yán)重影響到北京的國際形象和可持續(xù)發(fā)展。2013年后的一段時間，北京連續(xù)出現(xiàn)嚴(yán)重霧霾天，引起了輿論關(guān)注，一時大氣污染成為重大社會問題。治霾成為北京面臨的壓力。

而現(xiàn)實(shí)是，京津冀三省市地理相連，共處同一個生態(tài)單元。環(huán)保部披露的數(shù)據(jù)顯示，在2014年空氣質(zhì)量較差的前10座城市中，京津冀地區(qū)獨(dú)占8座。在大氣污染方面，要使北京重新獲得藍(lán)天，必然在整個區(qū)域采取統(tǒng)一行動。

除了將污染企業(yè)搬出北京乃至排查整個區(qū)域內(nèi)的污染產(chǎn)業(yè)外，在北京市域內(nèi)，控制人口也是這一輪調(diào)整的主要目標(biāo)。

今年3月，北京提出了新的人口調(diào)控目標(biāo)，即2020年控制在2300萬以內(nèi)。根據(jù)5月21日北京市統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的北京人口調(diào)查報(bào)告，2014年末，全市常住人口為2151.6萬人。以當(dāng)前每年約50萬人的增長量算，如不采取特別措施，要實(shí)現(xiàn)這一控制目標(biāo)顯然很有難度。

在這一背景下，從去年開始，北京即開展了“疏散非首都功能”行動。何為非首都功能？從近日北京市市長王安順的指導(dǎo)疏散工作時的講話中可見一斑。他要求要分領(lǐng)域制定好“產(chǎn)業(yè)、市場、教育、醫(yī)療和行政事業(yè)單位等”的疏解方案和目標(biāo)，嚴(yán)控增量資源在城六區(qū)聚集。

2014年北京市制定實(shí)施《北京市新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄》，關(guān)停退出了392家一般制造業(yè)和污染企業(yè)，搭建了30個產(chǎn)業(yè)疏解合作平臺，推進(jìn)了53個產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移疏解項(xiàng)目，拆除了中心城區(qū)36個商品交易市場，其中包括一些北京人耳熟能詳甚至成為地標(biāo)的名字：大紅門、動批、天意、北汽等。

根據(jù)北京市規(guī)劃委的統(tǒng)計(jì)，北京城區(qū)中有上百個小商品交易市場。僅北京東城區(qū)和西城區(qū)的小商品市場就吸納了約20萬外來人口就業(yè)。

同時，在引導(dǎo)在京企業(yè)的外遷方面，其他較高端的合作疏散也在同時進(jìn)行中。中關(guān)村與濱海新區(qū)合作在天津、河北等地設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。2014年5月，中關(guān)村海淀園全國首個分園—秦皇島分園揭牌成立。上市企業(yè)聯(lián)飛翔科技股份有限公司鋰電池生產(chǎn)將落戶廊坊固安，北京航星機(jī)器制造廠將落戶廊坊燕郊。

北京市曾長期被稱為“大縣城”，囊括了從最低層的產(chǎn)業(yè)到國際最先進(jìn)的文化技術(shù)。十多年前，隨著中國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，這個13億人口的大國首都開始急速擴(kuò)張，要成為一個合理布局的宜居城市，明確戰(zhàn)略定位在所難免。

在今年1月北京“兩會”期間，北京市長王安順曾表示，北京的功能產(chǎn)業(yè)往河北天津疏解，但居民特別是戶籍居民，很難疏解到河北、天津，“疏解到副中心乃至新城更現(xiàn)實(shí)”。并表示，要研究到底城市副中心的人口規(guī)模是多大，產(chǎn)業(yè)要和人口規(guī)模匹配?？梢钥闯?，其思路是將一定的北京市中心人口遷移出來，同時通過建立一定的與人口規(guī)模相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)將他們留在這里?！耙詷I(yè)控人”的思路明顯。

早在2004年，新修編的《北京城市總體規(guī)劃》就圈定了11個新城，并要求重點(diǎn)發(fā)展通州、順義、亦莊3個新城，而當(dāng)時的規(guī)劃專家們就曾建議在通州建設(shè)新的中央行政辦公區(qū)，打造北京的副中心。

2012年，通州確立了作為“北京副中心”的定位，提出建設(shè)現(xiàn)代化國際新城的目標(biāo)，規(guī)劃中的運(yùn)河核心區(qū)，被譽(yù)為北京“下一個CBD”。然而，除大量在建工地能引起人們對未來的期望外，最近幾年，通州仍然延續(xù)著人們眼中在整個北京各區(qū)縣中處于整體落后狀態(tài)的“睡城”形象。

客觀而言，通州與河北廊坊市的飛地“北三縣”接壤，與天津距離也較近，利于打造一個跨區(qū)域的新中心。備受關(guān)注的通州潞城鎮(zhèn)小營村地塊，更是已經(jīng)到了北京市的邊界，與河北廊坊的三河市燕郊鎮(zhèn)隔河相望。

從已經(jīng)公布的信息中可知，《綱要》明確了京津冀區(qū)域的目標(biāo)定位，即要打造成以首都為核心的世界級城市群。這表明，北京不僅是要發(fā)揮作為首都的行政和交流職能，還將作為區(qū)域發(fā)展的領(lǐng)頭羊的角色?！暗投恕碑a(chǎn)業(yè)雖然被疏散出去，仍將發(fā)展對整個區(qū)域有輻射作用的“高端”產(chǎn)業(yè)。

這既是推動整個京津冀發(fā)展的產(chǎn)物，也是確保北京的“非首都功能轉(zhuǎn)得出、穩(wěn)得住、能發(fā)展”的保障。顯然，從北京“疏散”出去的部分功能，必須要到津冀兩地去完成。

北京市的人口聚集有兩大原因，一是作為首都的天然集聚力，二是作為區(qū)域發(fā)展中心對區(qū)域內(nèi)的吸附力。事實(shí)上，北京市區(qū)大量的流動人口來自相鄰的經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)的河北省。

首次提出京津冀合作至今30多年，概念幾番演變，從首都經(jīng)濟(jì)圈、環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈、京津冀一體化到京津冀協(xié)同發(fā)展，名字的更迭中，“服務(wù)首都”抑或“提升區(qū)域發(fā)展”一直是兩條主要思路。

在這個面積21.6萬平方公里，人口1.1億人，有著兩大直轄市的區(qū)域內(nèi)，一直以來，產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化競爭嚴(yán)重，尤其是工業(yè)與制造業(yè)企業(yè)，在京郊、天津和河北都廣泛分布，缺乏有效協(xié)調(diào)。而由于行政割裂，終難有實(shí)質(zhì)合作行動。

多年來，天津的夢想是成為北方經(jīng)濟(jì)中心，但是，要想像上海成為長三角的經(jīng)濟(jì)中心那樣成為北方的經(jīng)濟(jì)中心，僅僅依靠制造業(yè)是不可能實(shí)現(xiàn)的，金融、貿(mào)易和高科技等一個都不能少，這個擁有北方最大綜合性港口、優(yōu)質(zhì)開發(fā)區(qū)濱海新區(qū)的直轄市，一直在努力。

6月13日上午，北京市委在傳達(dá)《綱要》的新聞稿中，強(qiáng)調(diào)了要“進(jìn)一步統(tǒng)一思想認(rèn)識”。而18日天津市委傳達(dá)《綱要》的會議報(bào)道中，強(qiáng)調(diào)“正確把握天津功能定位”，“緊緊抓住千載難逢的重大歷史機(jī)遇”，“切實(shí)加大推進(jìn)協(xié)同發(fā)展力度”。24日，河北省委傳達(dá)《綱要》的會議報(bào)道，則表示這對河北來說，是“天賜良機(jī)”，必須緊緊抓住這一千載難逢的歷史機(jī)遇。

而在過去一年多時間，在一直強(qiáng)調(diào)的有共識的“交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移”三方面，一些具體的行動已然在進(jìn)行。

據(jù)媒體報(bào)道，2014年7月31日，北京與河北省簽署了7份合作協(xié)議及備忘錄，包括《共同打造曹妃甸協(xié)同發(fā)展示范區(qū)框架協(xié)議》、《共建北京新機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)合作區(qū)協(xié)議》、《共同加快張承地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)協(xié)議》、《共同加快推進(jìn)市場一體化進(jìn)程協(xié)議》、《共同推進(jìn)物流業(yè)協(xié)同發(fā)展合作協(xié)議》、《交通一體化合作備忘錄》等。新機(jī)場，區(qū)域內(nèi)快速軌道和高速路的建設(shè)，北京市內(nèi)各種商貿(mào)市場的轉(zhuǎn)移，等一年來見諸報(bào)端的事件，都可以從這些有文件的名字中看出來。而曹妃甸也明確將成為北京產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要方向，可以看到河北承接首都外移產(chǎn)業(yè)的思路。

為了鼓勵北京的勞動力向津冀兩地疏解，北京市人力社保局提出，津冀企業(yè)聘用北京人，社保可按北京標(biāo)準(zhǔn)。京津冀稅收分享方案也已出臺，遷出企業(yè)完成工商和稅務(wù)登記變更并達(dá)產(chǎn)后3年內(nèi)繳納的增值稅、企業(yè)所得稅、營業(yè)稅，遷入地區(qū)和遷出地區(qū)五五分賬。

今年京津冀三省市將會同中央有關(guān)部門共同編制三省市統(tǒng)一的“十三五”規(guī)劃，研究制定土地利用、城鄉(xiāng)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等專項(xiàng)規(guī)劃。未來京津冀地區(qū)將減少新增建設(shè)用地指標(biāo)，控制新增建設(shè)用地規(guī)模。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)行“多規(guī)合一”試點(diǎn)。

一系列長期存在的跨區(qū)“斷頭路”也將盡快開工連接起來。得益于“軌道上的京津冀”的巨大布局，從北京市區(qū)到遠(yuǎn)郊縣平谷區(qū)的市郊鐵路在規(guī)劃中將途經(jīng)河北的三河、燕郊。京津冀已經(jīng)成立了聯(lián)防聯(lián)控的協(xié)作小組，協(xié)作機(jī)制也基本建立，在APEC空氣質(zhì)量保障以及重污染應(yīng)對過程中都發(fā)揮了重要作用。

6月8日，河北省推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展座談會在固安縣召開。省委書記周本順、省長張慶偉現(xiàn)場調(diào)度京津冀協(xié)同發(fā)展有關(guān)工作。

周本順指出，要抓緊把“環(huán)京津的區(qū)位優(yōu)勢”轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢，環(huán)京津市縣都應(yīng)該建成在京津冀乃至全國有影響的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市、經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，“省委、省政府寄希望于環(huán)京津市縣盡快打造成新的經(jīng)濟(jì)增長極，引領(lǐng)帶動河北轉(zhuǎn)型升級”。其中選擇北京新機(jī)場所在地固安作為推進(jìn)京津冀發(fā)展會議的召開地，并將環(huán)京津市縣的發(fā)展放到“引領(lǐng)”全省經(jīng)濟(jì)的高度。

事實(shí)上，北京周邊長期有著大量與首都功能有一定聯(lián)系的機(jī)構(gòu)。比如，燕郊、涿州、廊坊，都有許多中央機(jī)構(gòu)的派出單位，或者央企。由于房價(jià)遠(yuǎn)低于北京市域，以及限購政策的制約，現(xiàn)在已有大量在北京上班的人口在燕郊、固安和涿州等地購房居住。與北京一河之隔的河北燕郊鎮(zhèn)，由于每天有居住在此的二三十萬人去北京市區(qū)垮省上班，更是聲名在外。

這輪影響重大的區(qū)域重整會有哪些深遠(yuǎn)影響？最終形成的京津冀區(qū)域格局會是怎樣？

由于重點(diǎn)是疏散北京非首都功能，一定時間段內(nèi)，北京主城區(qū)的人口會降下來。重點(diǎn)在于，過幾年后，人口會不會重新聚集。最好的結(jié)果是，整個京津冀能實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的分工合作，形成以北京為中心的、新的組團(tuán)式發(fā)展。在北京生活成本已然高居不下，大城市病嚴(yán)重的情況下，如果有鄰近區(qū)域能同時提供質(zhì)量不錯的工作和生活環(huán)境，對許多人都是不錯的選擇。

這也正是《綱要》希望達(dá)到的目標(biāo)。