廣東南海政府的“大數(shù)據(jù)”實驗

戴玉

我們先來暢想這樣的情景：科技部門正準(zhǔn)備給予某企業(yè)資金扶持，審查時發(fā)現(xiàn)該企業(yè)欠繳社保費(fèi)用，遂取消了其資格；紀(jì)檢部門的監(jiān)測系統(tǒng)自動跳出紅色預(yù)警信息，顯示某官員的大舅子名下突然多出3套房產(chǎn)，該官員被列入“疑問名單”；稅務(wù)部門發(fā)現(xiàn)某企業(yè)的實際納稅額跟用電量嚴(yán)重不符，懷疑是報稅偏低；城市規(guī)劃部門在某小區(qū)附近增設(shè)了固定菜市場，而這正是基于數(shù)據(jù)分析機(jī)構(gòu)提供的《流動小販數(shù)據(jù)分析報告》；某社區(qū)的綜合巡查員在巡查時發(fā)現(xiàn)某小店存在消防安全隱患，用手持系統(tǒng)上報時發(fā)現(xiàn)，該小店的經(jīng)營許可證號涉嫌造假……

打通各部門的數(shù)據(jù)系統(tǒng)之后，這些設(shè)想中的情景完全有可能變?yōu)楝F(xiàn)實。但如今，政府各系統(tǒng)、各部門的數(shù)據(jù)信息存在嚴(yán)重的割裂和壁壘。即便手持二代身份證，普通民眾很多時候也必須去請一個部門不斷向另一個部門開具證明，證實“我媽是我媽”。

而廣東佛山市的南海區(qū)，已經(jīng)在試水打破林立的“數(shù)據(jù)煙囪”。全國首個區(qū)一級數(shù)據(jù)統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)—南海區(qū)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局已經(jīng)掛牌成立一年。區(qū)級政府進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)籌是否可行？對政府治理會帶來哪些改變？現(xiàn)實推進(jìn)過程中又遇到了什么樣的“天花板”？

目前，南海區(qū)建成的數(shù)據(jù)資源目錄平臺和數(shù)據(jù)資源服務(wù)平臺已經(jīng)實現(xiàn)工商、質(zhì)監(jiān)、勞動、社保等65個單位的數(shù)據(jù)注冊、查詢、共享和交換。截至6月9日，注冊數(shù)據(jù)表已多達(dá)1083個，數(shù)據(jù)指標(biāo)12706項，數(shù)據(jù)交換總量超過4000萬條。

數(shù)據(jù)的迅速“打通”得益于各部門已有的數(shù)據(jù)集，以及南海區(qū)本身較好的電子政務(wù)發(fā)展條件和歷史積累。南海在1998年就提出了創(chuàng)建“信息市”戰(zhàn)略，15年前就成為國家科技部的首批國家信息化試點城市之一。南海區(qū)的數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局亦是“高規(guī)格”—直屬于區(qū)委區(qū)政府辦公室。而廣東省級別的大數(shù)據(jù)管理局，則是掛靠在廣東省經(jīng)信委之下。

“高規(guī)格”暗示了一種地方高層驅(qū)動的協(xié)調(diào)角色。南海區(qū)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局局長潘永桐告訴《南風(fēng)窗》記者，有些部門想要拿到別人的數(shù)據(jù)，但要他把自己的數(shù)據(jù)拿出來，又有很多顧慮?！案嗟氖桥鲁袚?dān)責(zé)任。他對數(shù)據(jù)統(tǒng)籌也不是很明白，共享之后不知道會產(chǎn)生什么效果，就會有點恐懼。一些部門領(lǐng)導(dǎo)也覺得多一事不如少一事，不給你數(shù)據(jù)，我一點損失都沒有?！?/p>

最經(jīng)常被擔(dān)心的是“隱私權(quán)”問題?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》明確規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息”。

但實際上，“向公眾公開”與“業(yè)務(wù)部門內(nèi)部共享”是兩個概念。換而言之，不同數(shù)據(jù)可以先明確公開的級別，再確定是開放權(quán)限給一定級別的高層，還是單個部門內(nèi)部互聯(lián)，或是讓業(yè)務(wù)工作緊密相關(guān)的幾個部門共享，抑或是完全開放給公眾。開放之前也可將數(shù)據(jù)“脫敏”，隱去具體人員名字等等；而每次的查詢也都會在網(wǎng)上留下痕跡，可以追溯。

南海區(qū)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局目前選擇的方針是“統(tǒng)籌而不替代”，哪些數(shù)據(jù)可以公開、公開到什么級別，仍然交由各部門依據(jù)相關(guān)文件和與上級溝通的情況去自己決定。潘永桐透露，真正的保密數(shù)據(jù)在南海區(qū)目前統(tǒng)籌的整個數(shù)據(jù)里面不到5%。

現(xiàn)在真正的問題是，對于具體數(shù)據(jù)的具體公開級別，許多條線的“上級部門”都沒有做出明確、詳細(xì)的規(guī)定。甚至在南海區(qū)，也還停留在“清家底”的階段，哪些部門有什么數(shù)據(jù)，不僅彼此間不知道，一些部門自己內(nèi)部也都沒有編制數(shù)據(jù)目錄。大量的數(shù)據(jù)一邊產(chǎn)生一邊“沉睡”。

實際上，部門之間早就對彼此的數(shù)據(jù)有共享需求，這也讓南海區(qū)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局試圖通過“利益誘導(dǎo)”而非單純的行政命令去推進(jìn)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌，讓各部門切實嘗到數(shù)據(jù)統(tǒng)籌的好處。

例如，檢察院要查清一些官員的資產(chǎn)情況、出入境情況等等，查起來非常麻煩，而數(shù)據(jù)統(tǒng)籌以后就方便了很多，比如可以方便地發(fā)現(xiàn)哪位官員一年去了40次澳門，然后再進(jìn)一步篩查到底是去“買奶粉”還是去賭博，腐敗預(yù)防機(jī)制隨之完善，也提高了檢察院的工作效率。

然而，即便是各項數(shù)據(jù)順利得到開放許可，也只是走完“萬里長征的第一步”。

接下來有個很現(xiàn)實的問題：數(shù)據(jù)打架怎么辦？工商、質(zhì)檢、人社等等，哪個部門的數(shù)據(jù)最準(zhǔn)？數(shù)據(jù)公開前需要進(jìn)行清洗比對，不同部門對同一個數(shù)據(jù)的測量結(jié)果都不一樣的時候，以誰的為主？

“共享的時候會有個提質(zhì)的過程，因為很多數(shù)據(jù)，真的是不規(guī)范的?！蹦虾^(qū)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局副局長林莉說。

而數(shù)據(jù)比對之后，一旦確定了統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，就不再僅僅是“改個數(shù)據(jù)”的問題。采集數(shù)據(jù)的各部門需要相應(yīng)地修改原來的流程、采集方式、人力配置等等，以適應(yīng)“新標(biāo)準(zhǔn)”的要求。

數(shù)據(jù)統(tǒng)籌工作牽涉的決不僅僅是數(shù)據(jù)問題，它與政府本身的改革深刻關(guān)聯(lián)。在過去，社區(qū)居委會的集中管理功能比較弱化，許多部門條線都會分別委派人員直接深入到基層。這會導(dǎo)致“進(jìn)行安監(jiān)檢查的人員發(fā)現(xiàn)消防隱患卻不須報告”，因為并非自己管轄領(lǐng)域。

目前，南海區(qū)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局通過主推的社會治理網(wǎng)格化平臺，將消防、安監(jiān)、城管等等各個條線的基層巡查處置工作“多線合一”，形成“新型的社區(qū)網(wǎng)格化”。一名巡查員需要對轄區(qū)進(jìn)行多達(dá)202項事務(wù)“立體化”巡查，并即時上報到統(tǒng)一的信息平臺，由區(qū)、鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)三級聯(lián)動處理。

南海區(qū)里水鎮(zhèn)金溪社區(qū)網(wǎng)格化巡查處置員鄭肖桃對《南風(fēng)窗》記者感嘆道：“工作量明顯大了好多！”各個部門都對她進(jìn)行了培訓(xùn)，以熟悉不同條線的不同檢查內(nèi)容。此外，南海區(qū)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局還將建成的地圖庫、企業(yè)庫、人口庫與社會治理網(wǎng)格化平臺相關(guān)聯(lián)。此舉一是方便網(wǎng)格巡查員隨時查詢到被巡查單位的信息，二是能記錄所有的巡查路線，監(jiān)督巡查員的工作。

這一變化不僅對基層巡查員提出了更高要求，更直接加重了社區(qū)居委會的權(quán)責(zé)，將原本分散在各個條線的基層工作集中到了社區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一指揮。另外，過去在分割式巡查中被忽略的許多問題也集中暴露出來，讓一些條線的上級聯(lián)動部門業(yè)務(wù)工作量陡增。

信息共通、多級聯(lián)動與系統(tǒng)共享，倒逼政府調(diào)整相應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)與權(quán)責(zé)劃分，也會讓原有的政府績效考核方式更加精細(xì)化。數(shù)據(jù)記錄的不僅是所有巡查員每天的所有巡查路線，更是政府部門詳盡的“數(shù)據(jù)化履職報告”。

林莉認(rèn)為，南海區(qū)的數(shù)據(jù)統(tǒng)籌工作將按“三步走”：第一步是實現(xiàn)政府職能部門、鎮(zhèn)街的政務(wù)數(shù)據(jù)共享應(yīng)用；第二步是將數(shù)據(jù)提供給人大，用以匯報政府行政績效情況；第三步則是依據(jù)數(shù)據(jù)授權(quán)級別向社會開放數(shù)據(jù)。

哪些部門干了很多活兒？哪些部門人員配備不少，但績效不高？哪些單位在信訪、網(wǎng)絡(luò)爆料、投訴電話等等各個渠道受到的投訴最嚴(yán)重？匯總后的數(shù)據(jù)將對政府績效、官員考核、部門機(jī)構(gòu)的人員配置乃至財政撥款等等方面提供分析和改革參考。

南海區(qū)政府的“軍機(jī)處”—這是佛山市南海區(qū)委書記梁維東給數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局的定位。然而強(qiáng)大的數(shù)據(jù)分析功能必須以“數(shù)據(jù)山頭”的打通為前提，而這在很多時候會超過區(qū)一級所能涉及的范疇。

在電子政務(wù)蓬勃發(fā)展的過程中，政府各個部門條線其實一直在開發(fā)自己的垂直化管理系統(tǒng)，有一些系統(tǒng)很快便因為“不接地氣”或者外包公司更換等等原因而中途夭折，有一些系統(tǒng)則發(fā)展得較為成熟。

在城管領(lǐng)域，佛山市早在2010年就已經(jīng)開始運(yùn)營數(shù)字城管系統(tǒng)，并且正是在南海區(qū)率先運(yùn)營，已經(jīng)覆蓋到市、區(qū)、鎮(zhèn)、村四級。與社區(qū)網(wǎng)格化平臺相似，南海區(qū)城管系統(tǒng)的信息采集員會將發(fā)現(xiàn)的情況拍照上報，再由區(qū)數(shù)字城管中心將信息流轉(zhuǎn)派遣給相應(yīng)的職能部門進(jìn)行“接單”處理。

系統(tǒng)“交叉”，讓一些單位被“夾在中間”。“目前，區(qū)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局跟佛山市城管局沒有溝通過，跟我們這邊溝通得也是極少?！蹦虾^(qū)數(shù)字化城市管理指揮中心負(fù)責(zé)人對《南風(fēng)窗》記者直言，數(shù)據(jù)統(tǒng)籌確實是趨勢，但他最擔(dān)心的還是上級部門的統(tǒng)一考核，因為數(shù)字城管在整個考核中占的比例很大，而南海區(qū)這方面的成績過去一直很好。

一旦南海區(qū)全面推行“新型的社區(qū)網(wǎng)格化”，壁壘是打破了，但各部門又如何參與本條線系統(tǒng)統(tǒng)一的業(yè)務(wù)考核？該位負(fù)責(zé)人的比喻很形象：“一個爹有5個兒子，把一項工作交給哪個兒子，對爹來說都是一樣的，但這對5個兒子的意義就不一樣了。”

此外，越往上級走，其所管理的數(shù)據(jù)量也就愈加龐大。

但潘永桐認(rèn)為，“確實太多的壁壘在里面了”。除了政策的壁壘（保密規(guī)定）和體制的壁壘（條線管理分割）之外，還包括上面掌握的數(shù)據(jù)不給下面—“他們覺得這些數(shù)據(jù)由他們來管就行了”。實際上，基層人員對數(shù)據(jù)十分渴求，這些數(shù)據(jù)很多時候能直接幫助他們對具體決策進(jìn)行綜合判斷。

總的來看，無論是從數(shù)據(jù)量的多少、開放權(quán)限的劃定還是人員考核標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)構(gòu)設(shè)置，抑或是數(shù)據(jù)統(tǒng)籌本身的工作性質(zhì)來看，似乎都在呼喚更高層級的統(tǒng)一動作，甚至要達(dá)到中央層次。

“沒有一個部門有強(qiáng)大的力度來推動數(shù)據(jù)統(tǒng)籌，而且這個部門要高于其他部委，可是到了國家層面還有軍隊系統(tǒng)、黨的系統(tǒng)、法院系統(tǒng)等等。” 復(fù)旦大學(xué)數(shù)字與移動治理實驗室主任鄭磊副教授向《南風(fēng)窗》記者表示，他對全國范圍數(shù)據(jù)統(tǒng)籌工作的判斷是“難度非常大”。

隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”、“大數(shù)據(jù)”概念的興起，越來越多的政府部門及官員已經(jīng)意識到數(shù)據(jù)的重要性和數(shù)據(jù)互通的好處，但是，許多政府部門對自身定位和治理角色的理解仍然沒有“更新”。這也意味著，如果政府不向高效率、“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，那些日益重要、分散在各部門的數(shù)據(jù)可能也只是增加了各部門維護(hù)部門利益的砝碼，依舊難以打通。對此，鄭磊表示：“數(shù)據(jù)是公共財產(chǎn)。數(shù)據(jù)放在你的部門里，但你用的是國家財政的錢，各部門只是數(shù)據(jù)的保管員，數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局也只是個更大的保管員而已?！?/p>

在6月17日剛剛召開的國務(wù)院常務(wù)會議上，國務(wù)院總理李克強(qiáng)部署了“運(yùn)用大數(shù)據(jù)優(yōu)化政府服務(wù)和監(jiān)管，提高行政效能”，提出推動政府信息開放共享；市場主體信息公示，建設(shè)信用信息共享交換平臺；在環(huán)保、食品藥品安全等重點領(lǐng)域引入大數(shù)據(jù)監(jiān)管。高層的推動，或?qū)⒔o基層的創(chuàng)新帶來更多的支持。