中國賢能政治的未來

貝淡寧

任何一國的政治體制都有缺陷，中國也不例外。然而一些中國問題專家將一些跡象解釋成中國政治體制處于崩潰邊緣的證據，最近的例子是喬治·華盛頓大學的沈大偉（David Shambaugh）。但是，這樣的結果當然不會出現。執(zhí)政黨牢牢掌握著權力，高層領袖贏得民眾的廣泛支持，任何其他政治選擇在今天都無法得到廣泛的支持。

更具現實意義，也更值得向往的結果可能是保留現有制度優(yōu)勢的政治變革。但是，中國政治模式的優(yōu)勢究竟何在？在沒有外部壓力的情況下如何取得進步？我相信，在政治更加開放的環(huán)境下，這個模式會不斷完善，最終以合適的方式接受民眾的檢驗。

選舉民主并非政治改革的唯一形式。在中國，過去30年的變革一直遵循3個原則：政府層級越低，政治體系中的民主成分越多；在最低層和最高層政府之間留出探索治理新模式的最佳實驗空間；政府層級越高，政治體系中的尚賢（meritocratic）成分越多。

中國政府在20世紀80年代末期引入村級民主選舉以便維持社會秩序和遏制地方官員的腐敗；到了2008年，9億多中國農民已經行使了選舉權。選民不是選擇政黨，相反，他們直接提名候選人，并采用秘密投票的方式選出任期3年的村民委員會。一般來說，投票率很高，隨著時間的推移，選舉質量也在逐步提高。

中國政府有很好的理由支持基層的民主選舉。在小社區(qū)里，人們對所選擇的社區(qū)管理者的能力和品德有更多了解。地方性議題相對直接也更容易理解，更容易產生共同體的感受。即便出現了錯誤，地方層次的代價也較小。

在城市和省一級，中國政府往往以經濟和社會改革對體制進行修補，然后將成功的經驗應用到其他地方。在向其他地方推廣前，會分析出現的問題，對政策進行調整。這種改革試驗有很多形式，最著名的就是進行市場導向政策試驗的深圳經濟特區(qū)，隨后它的模式被推向全國。最近，政府在進行一些改革試驗，如吸引非國有資金為老年人提供醫(yī)療保健以及保護工人合法權益等，這些都挑戰(zhàn)了對“威權型治理”的常見臆斷。事實上，中國政府非常清楚“經濟增長至上”發(fā)展模式的昂貴代價，所以已經鼓勵地方政府嘗試用更加多樣化的指標來考核政府官員的政績：比如杭州優(yōu)先考慮環(huán)境的可持續(xù)性，成都則強調要縮小城鄉(xiāng)居民的收入差距。

中國比較靈活的憲法體制沒有將不同層級政府的權力分工視為神圣原則，因而更容易進行此種實驗。國家的政治穩(wěn)定也確保成功的地方改革創(chuàng)新經驗推廣到中國的其他地方。但在民主體制下，因為政黨輪流上臺執(zhí)政，不能確保維持和擴展前景良好的新嘗試，從而意味著政策領域缺乏推動實驗和革新的積極性。

中國模式的高層特征是賢能政治（political meritocracy），即高級官員的選拔應該基于德才兼?zhèn)涞脑瓌t。在皇權時代的中國，賢能政治依靠科舉制使優(yōu)勝者取得功名與權力的途徑制度化。這種科舉制可以追溯到公元6世紀和7世紀的隋朝時期。在帝制徹底終結之前的1905年廢除了科舉制，但是在過去的30年里，考試體制又被重新確立起來。

那些渴望成為政府官員的人必須通過公務員考試，這是類似于智力測驗性的考試，里面還有意識形態(tài)方面的內容。通常是成百上千個申請者競爭一個初級崗位。他們必須在基層表現良好，經過一級一級的嚴格考核，才能進入政府部門。政府高官必須積累數十年的各種行政管理經驗，而只有少數幸運兒才能進入政府高層?？梢哉f，中國的政治體制是當今世界競爭性最激烈的體制。

中國的賢能政治選拔過程最適合一黨執(zhí)政的國家。一旦領導人們登上政治權力的頂峰，他們就能制訂長期計劃并做出關系到所有利害關系人利益的決定，包括子孫后代的利益和居住在國外的人的利益。多黨制體系不能確保官員因為在低層級時的優(yōu)秀政績而被提拔到高層。同時也沒有培訓高層管理者的積極性，因為主要官員的任命是隨著選舉結果而變化的。

與中國領導人們相比，需要擔心下一場選舉的領袖在決策時更有可能受到短期政治利益考慮的影響。民選領袖更容易受到強大特殊利益集團的游說的擺布。如果這些利益與選民的利益或選舉活動資助者的利益發(fā)生沖突的話，受政府政策影響的非選民利益如子孫后代的利益很有可能被犧牲掉。民選領袖需要花費很多時間籌款，一次次地發(fā)表競選演說。與之相反，依據選賢任能原則選拔的領袖則是根據他們做了什么而非他們說了什么來評價的。

當然，理想的中國模式與政治現實之間還存在著巨大差距。比如，即使村級民主選舉是公平和自由的，掌權的可能性并不總是轉變成真正行使權力，當選的民意代表的權威仍然受到掣肘。

在市政府和省級政府的政策試驗方面，問題是如果革新觸動到權力群體的利益的話，改革的動力往往會減退。公眾的壓力能夠平衡這種壓力，一個典型的例子是，2003年SARS的爆發(fā)引發(fā)廣泛的批評，極大地推動了20世紀80年代初期開始的農村醫(yī)療衛(wèi)生改革的試點項目在全國范圍的推廣。

政府還能通過其他方法進一步消除實驗的不良后果，比如委托社會科學的獨立專家組成的顧問機構評估在不同地區(qū)進行的實驗是否具有政治敏感性。

只有在根據高超的能力和優(yōu)秀的品德選拔領導人的情況下，高層的賢能政治才值得向往。很少有人懷疑中國領導人的領導能力。更深層次的問題是愿意致力于服務公共利益的政治品德。比如，從20世紀70年代后期到不久前，中國領導人優(yōu)先考慮脫貧和在貧窮國家大力發(fā)展經濟的選擇不是沒有道理的。如今，政府更多強調環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。習近平主席和奧巴馬總統(tǒng)最近承諾要在未來20年削減溫室氣體排放。誰更有可能信守諾言呢？如果共和黨在2016年贏得總統(tǒng)選舉的話，美國可能拋棄這個承諾。但是，中國就沒有這樣的擔憂。

中國模式的核心要點是腐敗問題。在賢能政治體系中，腐敗-以權謀私的危害性特別巨大，因為領導人的合法性即便不是全部至少部分就來源于他們被視為品德高尚和獻身公益的人。在有的國家，清除腐敗官員首先要依賴于民眾，但是賢能政治必須依靠獨立的監(jiān)督機構、嚴厲懲治貪污和高薪養(yǎng)廉等手段?？傮w上看，過去30年中國的腐敗出現了爆炸性增長，如今已經成為明顯的政治問題。這也是因為在過去幾年里社交媒體的曝光和政治精英的炫耀性消費的滋長。正是認識到這個致命威脅，習近平才將反腐作為新政府的頭等大事。

這場反腐敗戰(zhàn)役，在中國歷史上算是持續(xù)時間比較長，也更具有系統(tǒng)性。無論反腐敗過程中出現了何種濫權現象或者政治偏見，凈化體制是必須的。

更長遠來看，政府非常清楚，現在推動的經濟現代化到一定程度，往往會出現政治上的變革。但賢能政治在中國有深厚的根源，調查一再顯示，大部分人更支持“監(jiān)護人話語”（guardianship discourse）而不是自由民主話語。前者授權能干的官員承擔起維護社會利益的責任，后者則優(yōu)先強調程序性安排，確保民眾參與政治和自己選舉的權利。人們可能回應說，這種政治偏好將隨著教育程度的提高而有所改變，但是在我任教的中國名牌大學清華大學的學生，往往都支持賢能政治。

雖然這樣說，中國仍然存在對政府透明和法治等價值的強烈需求。隨著中國的現代化進程，這些要求會越來越強烈。政府怎樣才能既保持社會的開放又不會威脅到其精心構建的賢能政治呢？

中國模式的勝利將有助于為該體制提供民主合法性。國內外批評家常常指控中國政府因為沒有民主選舉和缺乏民眾的支持因而在本質上并不穩(wěn)定或缺乏合法性，如今是民眾而不是政府會讓他們閉嘴。

中國人常常對可以追溯到幾千年前的悠久文明感到自豪。沒有人反對中國應該維持和壯大建立在偉大文化成就基礎上的文明，無論是飲食文化還是武術或醫(yī)藥。為什么不能在賢能政治的偉大傳統(tǒng)基礎上建立中國模式的政治體制呢？當然，這個傳統(tǒng)需要證明在現代世界里依然是可行的，具有適應能力。在我看來，該體制已經顯示出真正的潛力，而且應該成為判斷未來政治改革進步與否的標準。不過，該模式在某個時間點也必須得到中國人民的認可。

（翻譯：吳萬偉）