金融宏觀調(diào)控法律制度完善

張永萍

【摘要】伴隨我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和改革的逐步深化，金融宏觀調(diào)控將發(fā)揮更大的效能，然而，在金融宏觀調(diào)控的過程中，法律問題的存在使金融宏觀調(diào)控的效能發(fā)揮弱化，因此解決這些問題成為了更好發(fā)揮金融宏觀調(diào)控的重要途徑。文章以金融宏觀調(diào)控為切入點，探討金融宏觀調(diào)控中出現(xiàn)的法律問題并提出一些解決措施。

【關(guān)鍵詞】金融宏觀調(diào)控 法律問題 重塑

【中圖分類號】D922.28 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

隨著我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，以及國家調(diào)控方式的改變，金融宏觀調(diào)控職能變得越來越重要，然而，當(dāng)前我國在宏觀調(diào)控層面雖然成績顯著，但也存在諸多問題，學(xué)界和業(yè)界針對這一命題從學(xué)理性和實踐操作性上都進(jìn)行了不斷的探討和摸索，角度和范圍涉及各個層面，研究方法也是百花齊放，但縱觀現(xiàn)有的研究成果和探索領(lǐng)域，大多是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度入手，從法律角度進(jìn)行切入并進(jìn)行深層次剖析的較少，這給本文的研究提供了一定的研究空間。本文以金融宏觀調(diào)控的法律研究現(xiàn)狀入手，通過文獻(xiàn)研究對我國現(xiàn)有的金融宏觀調(diào)控的現(xiàn)狀進(jìn)行簡單的梳理，接著對我國金融宏觀調(diào)控中存在的法律問題進(jìn)行深層次的剖析和解讀，以期找出問題所在，最后針對這些問題提出自己的一些建議。

金融宏觀調(diào)控研究現(xiàn)狀淺層掃描

上文提到，目前對金融宏觀調(diào)控研究的角度和范圍較多，涉及各個學(xué)科，但大多還是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度入手，從法律層面進(jìn)行切入的研究論著不多，沒有形成一個體系，這使得金融宏觀調(diào)控缺乏法律依據(jù)。在本文該部分，對目前我國金融宏觀調(diào)控的研究現(xiàn)狀從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度和法學(xué)角度進(jìn)行淺層次的掃描，具體如下：

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度進(jìn)行的研究。相對于從其他學(xué)科對金融宏觀調(diào)控進(jìn)行研究而言，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度對該命題進(jìn)行研究具有先天的優(yōu)勢，論著較多。溫陽福、呂平在《關(guān)于完善金融宏觀調(diào)控問題的思考》（《金融與經(jīng)濟(jì)》，1995年2月）中對金融宏觀調(diào)控進(jìn)行了界定，并對宏觀調(diào)控的主體、對象、調(diào)控目標(biāo)進(jìn)行了具體的解析，同時從貨幣供應(yīng)量增長率切入探討我國金融宏觀調(diào)控的規(guī)范性和穩(wěn)定性。李建軍、戴應(yīng)亭、陳靜文在《社會融資總量與宏觀金融調(diào)控》（《新疆財經(jīng)》，2012年第2期）中從廣義的社會融資總量和狹義的社會融資總量出發(fā)，探討金融宏觀調(diào)控的意義。曲建武在其《試論中央銀行宏觀調(diào)控金融市場的原則》（《中國城市金融》，1991年11期）中指出必須認(rèn)真研究央行調(diào)控金融應(yīng)該遵循的原則，同時，他認(rèn)為，被調(diào)控者與調(diào)控者是否分離及分離的程度是衡量宏觀調(diào)控機(jī)制是否健全的標(biāo)志。

從法學(xué)角度進(jìn)行的研究。目前從法學(xué)角度對金融宏觀調(diào)控進(jìn)行的研究較少，大多以質(zhì)化研究為主，謝如剛在《論法律手段在宏觀調(diào)控中的運用》（《南京金專學(xué)報》，1996年第3期）中對如何運用法律手段進(jìn)行宏觀調(diào)控進(jìn)行了深層次的探討。李西臣的《金融宏觀調(diào)控行為的經(jīng)濟(jì)法分析》（《經(jīng)濟(jì)經(jīng)緯》，2007年第6期）從經(jīng)濟(jì)法出發(fā)探討金融宏觀調(diào)控中存在的不足，并針對這些問題提出了一些解決的措施。趙園園在《淺析金融宏觀調(diào)控主體信用法律制度建設(shè)》（《西部法學(xué)評論》，2008年第6期）中著重對金融宏觀調(diào)控主體信用法律制度建設(shè)的可能性和必要性進(jìn)行了分析。

運用法律手段進(jìn)行金融宏觀調(diào)控的必要性分析

眾所周知，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，國家對金融宏觀調(diào)控一般采用經(jīng)濟(jì)、行政和法律這三種手段進(jìn)行調(diào)節(jié)和規(guī)范，三種手段各有特色又相輔相成。

如果僅僅采取單純的經(jīng)濟(jì)市場調(diào)控，其存在的盲目性和滯后性等固有弊端就會在市場上引發(fā)一些列問題，使得經(jīng)濟(jì)波動，市場兩端收入差距拉大，最終會導(dǎo)致整個社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不穩(wěn)定。而行政手段是政府為保障金融市場安全健康發(fā)展采取的強(qiáng)制性手段，并不是解決市場矛盾的最終辦法。

為了實現(xiàn)國家對經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控，法律手段就起到至關(guān)重要的作用，在現(xiàn)實生活中，國家通過制定計劃法、投資法、稅法等經(jīng)濟(jì)法律來保障宏觀調(diào)控的奏效，通過法律手段來解決行政手段導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)秩序混亂的情況。當(dāng)建立起完善的市場法律體系后，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展才會有良好的秩序。用法律來規(guī)范經(jīng)營者的行為，進(jìn)而保護(hù)消費者的權(quán)利，避免發(fā)生擾亂經(jīng)濟(jì)秩序的行為。法律手段是經(jīng)濟(jì)手段和行政手段的保障和支撐。①為了使經(jīng)濟(jì)健康快速的發(fā)展，在市場進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)控的同時，必須結(jié)合運用法律手段進(jìn)行調(diào)控，同時輔助以行政的強(qiáng)制性。所以，在宏觀調(diào)控中，經(jīng)濟(jì)手段和行政手段的實施離不開法律手段、經(jīng)濟(jì)手段和行政手段綜合效力的有效發(fā)揮。

另一方面，從市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢來說，法律手段在宏觀調(diào)控中的運用程度，往往標(biāo)志著一個國家、一個地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度。我國采取的宏觀調(diào)控是社會主義市場經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的必備手段，只有采取國家宏觀調(diào)控，才能使國家經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，穩(wěn)定市場物價，平衡市場兩端收入，提高人民生活水平，最終發(fā)揮出社會主義制度的優(yōu)越性。而在我國經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控中，經(jīng)濟(jì)手段不可或缺，它是實現(xiàn)宏觀調(diào)控，調(diào)節(jié)市場的強(qiáng)有力保證。因此，法律手段在這三種手段中居于一個較高的層次上，如果沒有法律手段的約束和規(guī)范，經(jīng)濟(jì)手段和行政手段的效能則得不到最大程度的發(fā)揮，因此，有人提出，市場經(jīng)濟(jì)就是法制經(jīng)濟(jì)，可見法律在金融宏觀調(diào)控中的重要性。

金融宏觀調(diào)控面臨的法律問題

法律手段在金融宏觀調(diào)控中起著至關(guān)重要的作用，金融市場需要法律調(diào)控的保障，為了更好地進(jìn)行法律建設(shè)，必須解決在金融宏觀調(diào)控中依然存在著的諸多法律問題。

相關(guān)法律制度缺位。法律制度的缺位主要是指人民銀行法和宏觀調(diào)控基本法等相關(guān)的法律制度不夠完善和細(xì)化?，F(xiàn)行的《中國人民銀行法》雖然在法令制度上已近完善，但是依然存在缺陷，如：貨幣政策委員會只是作為一般的咨詢議事機(jī)構(gòu)，對很多政策的形成沒有起到強(qiáng)制性的影響；法律責(zé)任機(jī)制不健全，對金融宏觀調(diào)控中出現(xiàn)的一些違規(guī)、違法行為沒有明確、具體和全面的規(guī)定；央行的地位不獨立，在很多方面受到國務(wù)院的制約，無法完全的實現(xiàn)對宏觀調(diào)控進(jìn)行法制化的運行。②宏觀調(diào)控基本法是我國對經(jīng)濟(jì)調(diào)控的最基本的法律，規(guī)定了宏觀調(diào)控的體系、原則、主體、決策、實施程序、法律責(zé)任、調(diào)控權(quán)力的配置等。目前宏觀調(diào)控在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用越來越大，而宏觀調(diào)控基本法也亟需突破，當(dāng)前，我國存在的宏觀調(diào)控基本法主要有《促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長法》和《宏觀調(diào)控法》，二者雖然名稱不同，但內(nèi)容重合率較高。

法律制度的缺位，會使國家在進(jìn)行市場經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控過程中，缺乏必要的法律依據(jù)，無法根據(jù)法律規(guī)定約束市場行為，無法消除市場違規(guī)現(xiàn)象也無法保障正確的市場行為，造成一系列鉆法律空檔的違法行為。為了市場經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的順利進(jìn)行，必須對法律制度的缺位進(jìn)行修復(fù)完善，建立一套完整的法律制度，用以保障市場的健康發(fā)展。

金融宏觀調(diào)控法治化理念不足。社會主義是在發(fā)展和摸索中前進(jìn)的，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也是一波三折的，在新中國成立初期，社會主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，金融業(yè)發(fā)展也極度落后于發(fā)達(dá)國家，法律制度更是無法與國際接軌，在我國國家經(jīng)濟(jì)很長的一段發(fā)展過程中主要是以宏觀調(diào)控中的直接調(diào)控為主，即過多的依賴于行政手段進(jìn)行調(diào)節(jié)和干預(yù)，而以法律手段進(jìn)行間接調(diào)控的模式還沒有真正形成，就造成了現(xiàn)如今存在的金融宏觀調(diào)控法治化理念不足的問題。因此提高法制理念，運用法律手段合理調(diào)控國家市場經(jīng)濟(jì)勢在必行。

另一個方面，法制觀念不足是由金融宏觀調(diào)控自身的特點所決定的，金融宏觀調(diào)控有隨機(jī)、變動的特點，這些特性使作為以穩(wěn)定見長的法律不能及時而直接的進(jìn)行干預(yù)，這也使法律在宏觀調(diào)控當(dāng)中略顯滯后和作用效能的弱化，進(jìn)而使金融宏觀調(diào)控運用法律去調(diào)節(jié)的普及度和認(rèn)知度大打折扣。

宏觀調(diào)控主體公職人員行為失范。何為宏觀調(diào)控主體公職人員行為失范？從法律層面簡單的理解就是宏觀控制權(quán)和行使權(quán)失去了法律規(guī)范的行為。上文提到，在當(dāng)前，我國正處于市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型時期，面對市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，國家雖然針對金融宏觀調(diào)控頒布了一些法律制度、法律條文，但是由于各種因素的存在，這些法律法規(guī)的完善度還相當(dāng)欠缺，相對于我國飛速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)而言，國家的法律規(guī)定還略顯滯后，無法與國際接軌。同時，在市場經(jīng)濟(jì)中，一種新型制度的制定及實施是一個長期的過程，也是一個不斷完善發(fā)展的過程。不可能今日頒布新的法律條文，明天就能起到立竿見影的效果。在新的法律制度逐步實施過程中，還有可能因為法規(guī)傳達(dá)不到位、行使主體不明、執(zhí)行力度不夠等原因，出現(xiàn)金融調(diào)控主體行為失范。這些失范行為的存在，使我國在金融宏觀調(diào)控活動中缺乏法律規(guī)范，無法用法律規(guī)范市場行為。同時，在市場調(diào)控執(zhí)行上，由于某些從業(yè)人員法律意識薄弱、職業(yè)操守不強(qiáng)等問題的存在，也加大了宏觀調(diào)控主體失范的幾率。

監(jiān)管體系缺失。從以往經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律中，我們不難發(fā)現(xiàn)，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開調(diào)控監(jiān)管體系，兩者是環(huán)環(huán)相扣的，如果兩者在連接發(fā)展過程中出現(xiàn)脫節(jié)，就會使一些市場經(jīng)濟(jì)行為得不到監(jiān)管體系的有效約束，從而造成一系列的經(jīng)濟(jì)問題。我國在實行經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的過程中，已經(jīng)認(rèn)識到完善監(jiān)管體系的重要性和必然性，并先后推出了一系列的政策。但是，由于我國法律手段起步晚，發(fā)展時間較短，目前的經(jīng)濟(jì)法律手段監(jiān)管體系還處在缺失狀態(tài)。

金融宏觀調(diào)控制度重塑

通過上文對金融宏觀調(diào)控中出現(xiàn)的法律問題的梳理和剖析發(fā)現(xiàn)金融宏觀調(diào)控中法律問題的存在制約了我國金融宏觀調(diào)控的有利開展，因此，在該部分，筆者會針對上述問題，提出一些解決的措施和建議，以期做到有的放矢，更好的指導(dǎo)我國金融宏觀調(diào)控的有利、有序的開展。

確定央行作為唯一調(diào)控主體的法定地位。筆者查閱資料發(fā)現(xiàn)，雖然當(dāng)前大部分的史料都承認(rèn)中國人民銀行是金融宏觀調(diào)控的主體，但是也存在不同的聲音，異化的聲音主要包含是否應(yīng)該讓三會，即證監(jiān)會、保監(jiān)會及銀監(jiān)會，四大商業(yè)銀行和政策性銀行參與進(jìn)來進(jìn)行統(tǒng)一的監(jiān)管，這種聲音的存在使得金融監(jiān)管出現(xiàn)了混亂和不一致。我國目前正處于轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的時期，在這個關(guān)鍵時刻，應(yīng)有一個中心和核心點進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范和指導(dǎo)，參照國外發(fā)達(dá)國家和金融調(diào)控的規(guī)律，一般而言都是實行由央行進(jìn)行統(tǒng)一的管理和調(diào)配，從長期的我國金融調(diào)控的實踐性經(jīng)驗上來看，也應(yīng)該確定央行的法定核心地位③。這并不是否定商業(yè)銀行、政策性銀行以及三會的作用，在央行的核心法定地位明確后，商業(yè)銀行、政策性銀行以及三會都可以作為輔助部門在央行的指導(dǎo)和調(diào)控下進(jìn)行輔助和監(jiān)管。

因此，應(yīng)該加大宣傳力度，強(qiáng)化央行作為我國金融宏觀調(diào)控主體地位的思想意識，將這一意識普及化，進(jìn)行由表入里的深化推進(jìn)。

確保金融宏觀調(diào)控的獨立性?！吨袊嗣胥y行法》明確規(guī)定了中國人民銀行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行金融宏觀調(diào)控，中國人民銀行在金融宏觀調(diào)控中具有相對的獨立性。但是，現(xiàn)實生活中，中國人民銀行在實行宏觀調(diào)控的過程中往往受到財政部及其他強(qiáng)勢部門的制約和牽制，同時，在我國國情下，央行在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行運作，其獨立性也受到了一定的制約。

參照國外的一些經(jīng)驗和他們宏觀調(diào)控的發(fā)展歷程，保持央行的高度獨立性是十分必要的，應(yīng)該將央行在金融宏觀調(diào)控中的獨立性運作法定，同時減少國務(wù)院一些不必要的干預(yù)，使央行的獨立性運作成為可能，以便更好的開展對金融宏觀調(diào)控的指導(dǎo)和監(jiān)管。

轉(zhuǎn)變調(diào)控的方式和手段。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，原有的以行政手段作為調(diào)控的方式已經(jīng)不再適用于現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)模式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，因此，應(yīng)逐步擺脫以行政手段直接進(jìn)行調(diào)控的方式，在金融宏觀調(diào)控過程中優(yōu)先考慮市場性、間接性的調(diào)控方式，即以法律為主的調(diào)控方式。當(dāng)然，這一模式的轉(zhuǎn)變要逐步進(jìn)行，不能急于推進(jìn)，但是為了我國經(jīng)濟(jì)更加健康、快速的發(fā)展，以及金融宏觀調(diào)控的有序進(jìn)行，轉(zhuǎn)變調(diào)控方式和手段顯得極為必要和迫切

調(diào)控責(zé)任法定。當(dāng)前，《中國人民銀行法》中的第四十八、四十九、五十、五十一條對金融宏觀調(diào)控中的違法追究，責(zé)任主體限定為自然人，而不是機(jī)關(guān)，追責(zé)的形式也主要是行政處罰和法律兩種，不夠健全。

一般而言，金融宏觀調(diào)控法律追責(zé)制度應(yīng)該包含責(zé)任的主體、責(zé)任的形式、違法的行為以及歸責(zé)理由等內(nèi)容。責(zé)任主體除了宏觀調(diào)控的機(jī)關(guān)，還包括宏觀調(diào)控的實際操作人員，即公務(wù)員，對于機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)確定其為法律承擔(dān)責(zé)任的直接主體，對于公務(wù)員，應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)法律，加大違法犯罪的成本，提高他們守法的意識。④責(zé)任的形式層面，除了以上提到的兩種形式外，應(yīng)當(dāng)根據(jù)在金融宏觀調(diào)控中違法行為一時難以確定的特性，實行引咎辭職的政治性的責(zé)任。在歸責(zé)的理由該層面，雖然有違反法律的規(guī)定這一理由，但不夠細(xì)節(jié)化，因此應(yīng)該將其逐步的充實和細(xì)化，做到有法可依。

完善金融宏觀調(diào)控監(jiān)管體系。中國金融經(jīng)濟(jì)現(xiàn)有的格局，也決定了中國宏觀調(diào)控監(jiān)管體系需深化改革與完善，以促使中國金融業(yè)健康發(fā)展，避免出現(xiàn)混亂現(xiàn)象。同時，我們可以借鑒發(fā)達(dá)國家中成熟的監(jiān)管體系，由國家政府帶頭主導(dǎo)，各個行業(yè)自己約束自己的行為，形成一套政府和行業(yè)相互協(xié)調(diào)，共同監(jiān)管的體系。這樣的體系，思路清晰，力度強(qiáng)，既能有效的提高監(jiān)管效率，又能符合當(dāng)今金融經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，從而促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定健康發(fā)展。

綜上所述，完善的法律制度是金融市場穩(wěn)定健康發(fā)展的保障。國家對金融市場進(jìn)行的宏觀調(diào)控中，法律手段起了決定性的作用。在市場經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的今天，隨著中國市場經(jīng)濟(jì)改革的深化以及金融行業(yè)的不斷創(chuàng)新發(fā)展，以法律約束經(jīng)營者的行為，用法律保障消費者的權(quán)益，已成為市場的共識。在現(xiàn)在國家宏觀調(diào)控的關(guān)鍵階段，我們只有根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，解決現(xiàn)有法律存在的相關(guān)弊端，加快與國際金融法律接軌的步伐，重塑和建立完善的法律制度，滿足市場經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的需要，才能凈化市場經(jīng)濟(jì)，保障市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

（作者單位：廊坊師范學(xué)院）

【注釋】

①李長?。骸罢摵暧^調(diào)控與宏觀調(diào)控法的理論基礎(chǔ)”，《經(jīng)濟(jì)師》，2005年第5期。

②劉志云，盧炯星：“金融宏觀法與金融監(jiān)管法關(guān)系論”，《西南政法大學(xué)學(xué)報》，2008年第4期。

③楊松：“金融調(diào)控的法律問題分析”，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》，2004年第6期。

④戴敏：“宏觀調(diào)控行為法律責(zé)任的認(rèn)定與歸結(jié)初探”，《湘潭大學(xué)學(xué)報》，2005年第5期。

責(zé)編/王坤娜