建國(guó)后黨的紀(jì)律檢查雙重領(lǐng)導(dǎo)體制改革的歷史脈絡(luò)與演進(jìn)方向

摘?要：完善黨的紀(jì)律檢查雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，是健全反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制的重要內(nèi)容。建國(guó)后，黨的紀(jì)律檢查雙重領(lǐng)導(dǎo)體制在改革變遷中不斷探索經(jīng)驗(yàn)，改革方向越來越明確。根據(jù)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和《黨的紀(jì)律檢查體制改革實(shí)施方案》的精神，紀(jì)律檢查雙重領(lǐng)導(dǎo)體制改革的方向主要體現(xiàn)為：扭住“兩個(gè)責(zé)任”、強(qiáng)化“兩個(gè)為主”、實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)全覆蓋”。???? 關(guān)鍵詞：中國(guó)共產(chǎn)黨;紀(jì)律檢查;領(lǐng)導(dǎo)體制;雙重領(lǐng)導(dǎo);歷史脈絡(luò);深化改革???? 中圖分類號(hào)：D2626????文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A????文章編號(hào)：1002-7408（2015）02-0042-05

基金項(xiàng)目：2011年國(guó)家社科基金特別委托項(xiàng)目“紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)科建設(shè)研究”（11@ZH010）。???作者簡(jiǎn)介：王希鵬（1982-），男，山東青島人，中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院助理研究員，法學(xué)博士，研究方向：廉政學(xué)、權(quán)力監(jiān)督學(xué)。 ?? 完善黨的紀(jì)律檢查雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，是健全反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制的重要內(nèi)容。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)，推動(dòng)黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)。面對(duì)新形勢(shì)新任務(wù)，回溯黨的紀(jì)律檢查雙重領(lǐng)導(dǎo)體制改革歷程，考察其改革演變的邏輯主線和發(fā)展趨向，對(duì)于我們進(jìn)一步堅(jiān)定改革信心、破解監(jiān)督難題具有十分重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。????? 一、黨的紀(jì)律檢查工作屬地領(lǐng)導(dǎo)為主時(shí)期（1949年10月——1969年7月）????? 建國(guó)后至“文化大革命”期間，黨的紀(jì)律檢查工作領(lǐng)導(dǎo)體制，經(jīng)歷了“系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)為主→屬地領(lǐng)導(dǎo)為主→系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)為主→屬地領(lǐng)導(dǎo)為主”的演變過程。????? （一）建國(guó)后黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)時(shí)期????? 建國(guó)后的紀(jì)律檢查工作經(jīng)歷了短暫的以系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)為主的體制。1949年11月頒布的《中共中央關(guān)于成立中央及各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的決定》規(guī)定，“各中央局、分局、省委、區(qū)黨委、市委、地委、縣委黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)，由各該級(jí)黨委提出名單，經(jīng)上兩級(jí)黨委批準(zhǔn)后，在各該黨委會(huì)指導(dǎo)之下進(jìn)行工作，上級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)，有權(quán)改變或取消下級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的決定。”[1]44但是3個(gè)月之后，中共中央發(fā)出《關(guān)于各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)與黨委關(guān)系的指示》，指出：“各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)是各級(jí)黨委的一個(gè)工作部門，猶如各級(jí)黨的宣傳部和組織部一樣。因此，各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)是直接在各級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作?！盵1]47究其原因，離開同級(jí)黨委的支持，紀(jì)檢監(jiān)察工作很難有效開展。1951年朱德在黨的全國(guó)紀(jì)律檢查工作干部會(huì)議上對(duì)這個(gè)問題總結(jié)到：“某些上級(jí)黨委對(duì)于紀(jì)律檢查工作也還沒有足夠的重視，在黨的委員會(huì)上，很少討論紀(jì)律檢查工作，僅僅把這個(gè)工作委托給少數(shù)干部來做，而又不去過問。這就使得許多違反黨的紀(jì)律的黨員逃避了黨的應(yīng)有的制裁?！盵2]在這個(gè)時(shí)期，黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)是各級(jí)黨委在執(zhí)行黨的紀(jì)律方面的助手，是檢查和處理那些違反黨紀(jì)的黨員和黨的組織的辦事機(jī)關(guān)。與此同時(shí)，這種“由同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)，受上級(jí)紀(jì)委指導(dǎo)”的紀(jì)律檢查領(lǐng)導(dǎo)體制也限制了紀(jì)委職能的充分發(fā)揮。????? （二）建國(guó)后黨的紀(jì)律監(jiān)察委員會(huì)時(shí)期????? 隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和社會(huì)主義改造的不斷深入，原有的紀(jì)律檢查委員會(huì)由于職權(quán)的限制加上組織狹小，已不能適應(yīng)形勢(shì)的需要。1955年3月21日，中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)在北京舉行，決定成立黨的中央和地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，代替黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)。????? 中央監(jiān)察委員會(huì)成立之初實(shí)行以系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)為主的領(lǐng)導(dǎo)體制，規(guī)定：“黨的上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)有權(quán)檢查下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作，并有權(quán)審查、批準(zhǔn)和改變下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)案件所作的決定。黨的下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)向上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)報(bào)告工作，并忠實(shí)地報(bào)告一切黨員和黨的組織違反紀(jì)律的情況。”[3]朱德在中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)最后一次會(huì)議和中共中央監(jiān)察委員會(huì)第一次會(huì)議上就指出“中央監(jiān)委的職權(quán)比過去的紀(jì)委大，組織機(jī)構(gòu)也將有所擴(kuò)充，工作條件比紀(jì)委好，因此中央監(jiān)委應(yīng)該充分運(yùn)用這些條件來進(jìn)行工作，以防止和克服黨的組織和黨員干部的錯(cuò)誤，保證黨的路線、政策的正確執(zhí)行，使自己真正成為黨中央對(duì)黨的組織和黨員干部進(jìn)行監(jiān)督的強(qiáng)有力的機(jī)關(guān)。”[4] 1955年4月14日，人民日?qǐng)?bào)專門刊發(fā)了《動(dòng)員全黨全民同壞人壞事作斗爭(zhēng)》的社論，明確提出“黨的監(jiān)察委員會(huì)就是黨內(nèi)的一個(gè)專門同壞人壞事作斗爭(zhēng)的監(jiān)督機(jī)關(guān)”。[5]這首次明確了監(jiān)察委員會(huì)作為黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的地位。????? 但是，以系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)為主的體制只實(shí)行了一年就改變了。1956年9月，黨的八大黨章將監(jiān)委的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系明確規(guī)定為“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)在各級(jí)黨的委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作”，黨委和監(jiān)委的關(guān)系由“指導(dǎo)”關(guān)系改為八大黨章的“領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系。發(fā)生這種轉(zhuǎn)變的重要原因是八大對(duì)黨的民主集中制原則作了重申與加強(qiáng)，特別是為了改變民主集中制執(zhí)行過程中過度的中央集權(quán)而導(dǎo)致的下級(jí)組織的積極性創(chuàng)造性發(fā)揮不足問題。1956年9月，鄧小平在《關(guān)于修改黨的章程的報(bào)告》中講到，“在目前，黨的上下級(jí)關(guān)系中的缺點(diǎn)，從總的方面說來，主要地還是對(duì)于發(fā)揚(yáng)下級(jí)組織的積極性創(chuàng)造性注意不足。不適當(dāng)?shù)倪^分的中央集權(quán)，不但表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)工作、文化工作和其他國(guó)家行政工作中，也表現(xiàn)在黨的工作中?！盵6]劉少奇在八大上所作的政治報(bào)告也指出，“不可能設(shè)想：在我們這樣大的國(guó)家中，中央能夠把國(guó)家的各種事務(wù)都包攬起來，而且樣樣辦好。把一部分行政管理職權(quán)分給地方，是完全必要的。”[7]因此，根據(jù)八大黨章第25條關(guān)于“凡屬地方性質(zhì)的問題和需要由地方?jīng)Q定的問題，應(yīng)當(dāng)由地方組織處理，以利于因地制宜”[8]之規(guī)定，中央決定將監(jiān)察委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)交給同級(jí)黨委，因地制宜，發(fā)揮同級(jí)黨委的積極性。值得一提的是，八大確定各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)在各級(jí)黨的委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作，但仍賦予了上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)較強(qiáng)的指導(dǎo)權(quán)，規(guī)定：“上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)有權(quán)檢查下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作，并且有權(quán)批準(zhǔn)和改變下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)于案件所作的決定。下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)向上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)報(bào)告工作，并且忠實(shí)地報(bào)告黨員違反紀(jì)律的情況。”[8]因此，從一定意義上講，“八大黨章實(shí)際規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)”。[9]????? 50年代末60年代初，在反右傾運(yùn)動(dòng)、“大躍進(jìn)”和人民公社化過程中，監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能一度遭到削弱。為了進(jìn)一步完善黨內(nèi)監(jiān)察工作領(lǐng)導(dǎo)體制，1962年9月，黨的八屆十中全會(huì)通過了《關(guān)于加強(qiáng)黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的決定》，提出，加強(qiáng)中央和地方各級(jí)的監(jiān)察委員會(huì)，擴(kuò)大各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)委員的名額;中央監(jiān)察委員會(huì)的委員和候補(bǔ)委員，列席中央委員會(huì)的全體會(huì)議。地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的委員和候補(bǔ)委員，列席同級(jí)地方黨委員會(huì)的全體會(huì)議;地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，有權(quán)不通過同級(jí)黨委，向上級(jí)黨委、上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)直到黨的中央，直接反映情況，檢舉黨員的違法亂紀(jì)行為。[1]71-73另外，黨的八屆十中全會(huì)提出，“中央監(jiān)察委員會(huì)可以派出監(jiān)察組常駐國(guó)務(wù)院所屬各部門。監(jiān)察組的成員，由相當(dāng)于國(guó)務(wù)院部長(zhǎng)、司局長(zhǎng)一級(jí)的干部擔(dān)任。監(jiān)察組由中央監(jiān)察委員會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)?！盵1]72這是建國(guó)后，我們黨首次探索紀(jì)律檢查派駐管理工作，是反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制的重大創(chuàng)新。同年12月28日，中央監(jiān)察委員會(huì)制定了《中央監(jiān)察委員會(huì)常駐各中央局、國(guó)務(wù)院所屬各部門監(jiān)察組試行工作條例》，對(duì)派駐機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制、人員組成、職責(zé)任務(wù)、工作方式等作出了明確規(guī)定。但是到了1965年，黨的監(jiān)察工作急劇“左”轉(zhuǎn)?！拔幕蟾锩焙螅醒氡O(jiān)察委員會(huì)的正常業(yè)務(wù)工作被打斷。1969年4月，黨的九大通過的黨章中，完全取消了紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)的有關(guān)條款，廢止了黨的紀(jì)律檢查工作。1969年7月3日，毛澤東批示“原則同意”撤銷中央監(jiān)委，中央監(jiān)委被撤銷。????? 二、黨的紀(jì)律檢查雙重領(lǐng)導(dǎo)體制確立時(shí)期（1978年12月——1992年10月）????? 改革開放后，黨的紀(jì)律檢查雙重領(lǐng)導(dǎo)體制得以確立。1978年12月黨的十一屆三中全會(huì)決定成立中央紀(jì)律檢查委員會(huì)。黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)恢復(fù)重建之初，實(shí)行“受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)”的領(lǐng)導(dǎo)體制。隨著黨的紀(jì)律檢查工作的開展，各級(jí)紀(jì)委由同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)這一領(lǐng)導(dǎo)體制的缺陷日益凸顯。1980年2月22日，中共中央批轉(zhuǎn)了《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)關(guān)于改變省、市、自治區(qū)及以下各級(jí)黨委紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的請(qǐng)示報(bào)告》，要求“將省、市、自治區(qū)和省、市、自治區(qū)以下各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，由受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)改為受同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)，而以同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)為主。領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系改變后，有關(guān)紀(jì)委主要領(lǐng)導(dǎo)干部的任免，要征求上級(jí)黨委紀(jì)委的意見”。至此，各級(jí)紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制格局基本形成。????? 1982年通過的十二大黨章進(jìn)一步推動(dòng)了黨的紀(jì)律檢查雙重領(lǐng)導(dǎo)體制改革，規(guī)定“黨的地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)在同級(jí)黨的委員會(huì)和上級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作”。這種雙重領(lǐng)導(dǎo)不再以同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)為主，而是同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)各有側(cè)重。十二大以后，中央紀(jì)委在加強(qiáng)上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)方面不斷探索，制定了一系列具體規(guī)則。????? （一）線索管理與案件查辦????? 第一，在案件管理方面。十二大以后，按照干部管理權(quán)限，案件查辦工作實(shí)行分級(jí)負(fù)責(zé)制，堅(jiān)持一級(jí)管好一級(jí)，強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)處理重大或復(fù)雜案件的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。十二大黨章明確規(guī)定，地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)，要把處理特別重要或復(fù)雜的案件中的問題和處理的結(jié)果，向同級(jí)黨的委員會(huì)報(bào)告的同時(shí)向上級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)報(bào)告;上級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)有權(quán)檢查下級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的工作，并且有權(quán)批準(zhǔn)和改變下級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)對(duì)于案件所作的決定。1983年5月，為進(jìn)一步明確處分違犯黨紀(jì)的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的批準(zhǔn)權(quán)限，中央紀(jì)委出臺(tái)了《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)關(guān)于處分違犯黨紀(jì)的黨員批準(zhǔn)權(quán)限的具體規(guī)定》，規(guī)定了應(yīng)報(bào)中央、中央紀(jì)委批準(zhǔn)或備案的案件情形，大大提升了中央紀(jì)委和上級(jí)紀(jì)委在處理重大違紀(jì)案件上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。1988年4月19日，中央紀(jì)委又先后印發(fā)了《關(guān)于建立健全報(bào)告制度的通知》《關(guān)于建立案件月報(bào)制度的通知》，強(qiáng)調(diào)對(duì)發(fā)現(xiàn)的重要問題和重要案件，各有關(guān)紀(jì)委都必須如實(shí)上報(bào)。如發(fā)現(xiàn)隱瞞不報(bào)，要追究其主要領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任。[10]606????? 第二，在案件審理方面。1991年7月13日，為完善案件審理工作程序，中央紀(jì)委印發(fā)了《中共中央紀(jì)委關(guān)于審理黨員違紀(jì)案件工作程序的規(guī)定》，[10]691對(duì)案件審理中，上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限作出了更加清晰明確的規(guī)定。《規(guī)定》第六條的第一、三、六、七款規(guī)定了上級(jí)紀(jì)委案件審理部門受理下級(jí)紀(jì)委案件的具體情形?！兑?guī)定》還特別用一章的篇幅規(guī)定了對(duì)下級(jí)紀(jì)委執(zhí)紀(jì)過程中的執(zhí)行監(jiān)督問題，強(qiáng)調(diào)“上級(jí)黨委對(duì)下級(jí)黨委、紀(jì)委，上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委批準(zhǔn)的案件，有權(quán)調(diào)卷審查，對(duì)審查結(jié)論和處理決定，直接作出改變，也可以責(zé)成下級(jí)黨委或紀(jì)委重新審查;上級(jí)黨委或紀(jì)委對(duì)違紀(jì)案件作出的處理決定，下級(jí)黨組織必須貫徹執(zhí)行。黨的地方各級(jí)紀(jì)委如果對(duì)同級(jí)黨委處理的案件有不同意見，可以請(qǐng)求上一級(jí)紀(jì)委予以復(fù)查”。這些規(guī)定賦予了上級(jí)紀(jì)委更大的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限。????? （二）紀(jì)檢監(jiān)察干部提名與任免????? 改革開放后，紀(jì)檢監(jiān)察干部的人事任命實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)制度，紀(jì)檢干部的職務(wù)級(jí)別不斷提高。紀(jì)檢干部任命從“征得上一級(jí)紀(jì)委的同意”逐漸發(fā)展為“上級(jí)紀(jì)委要協(xié)助黨委管好下一級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)干部”，上級(jí)紀(jì)委獲得一定權(quán)限的紀(jì)檢干部提名權(quán)。1983年3月出臺(tái)的《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)關(guān)于印發(fā)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)組織建設(shè)的文件的通知》明確規(guī)定：“各級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)干部由同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委雙重管理。省、市、自治區(qū)紀(jì)委要設(shè)立干部管理機(jī)構(gòu)，地、市紀(jì)委應(yīng)配備管理干部工作的人員，加強(qiáng)對(duì)干部的考察、了解和培訓(xùn)。各級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)干部的任免、調(diào)動(dòng)、獎(jiǎng)懲應(yīng)征得上一級(jí)紀(jì)委的同意。”[1]111 1984年9月，中共中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了中央紀(jì)委《關(guān)于紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)組織建設(shè)幾個(gè)問題的請(qǐng)示》的通知，強(qiáng)調(diào)為了便于各級(jí)紀(jì)委履行職責(zé)，建議省、地、縣一級(jí)紀(jì)委的書記，應(yīng)是同級(jí)黨委副書記一級(jí)的干部，紀(jì)委副書記應(yīng)是同級(jí)黨委部長(zhǎng)一級(jí)的干部，紀(jì)委常委也應(yīng)選配相應(yīng)的干部擔(dān)任，組成強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)班子。中紀(jì)委派駐中央國(guó)家機(jī)關(guān)各部委的紀(jì)檢組組長(zhǎng)，一般應(yīng)是副部長(zhǎng)級(jí)干部，紀(jì)檢組副組長(zhǎng)應(yīng)是司局級(jí)干部。其他機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位的紀(jì)檢組或紀(jì)委，也應(yīng)參照這個(gè)原則配備相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)干部。[1]120同年12月，中央紀(jì)委就關(guān)于未列入中管干部職務(wù)名冊(cè)的省、自治區(qū)、直轄市紀(jì)委和中央國(guó)家機(jī)關(guān)各部門紀(jì)檢組領(lǐng)導(dǎo)干部任免手續(xù)作出了具體規(guī)定。[1]124-1251985年9月，中央紀(jì)委下發(fā)了《關(guān)于貫徹執(zhí)行中辦[1984]33號(hào)文件的通知》，明確指出，“地方各級(jí)紀(jì)委是同級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的幾套班子之一”。[1]142這就再一次明確了各級(jí)紀(jì)委是一個(gè)規(guī)格較高的黨的委員會(huì)機(jī)構(gòu)，而不是黨委的工作部門，極大地提高了紀(jì)檢機(jī)關(guān)的地位。1991年5月，中央紀(jì)委出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)紀(jì)檢機(jī)關(guān)組織建設(shè)提高紀(jì)檢隊(duì)伍素質(zhì)的意見》，提出要堅(jiān)持各級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)干部的任免必須征得上級(jí)紀(jì)委同意的原則，積極主動(dòng)地把下級(jí)紀(jì)委班子管起來;要協(xié)同組織部門，做好班子的考察工作，主動(dòng)提出調(diào)整建議;在班子人選問題上，紀(jì)委要主動(dòng)向黨委提出意見，把工作做在前面。[1]1711992年4月17日，中央紀(jì)委、中央組織部下發(fā)了《關(guān)于省、自治區(qū)、直轄市紀(jì)委和中央、國(guó)家機(jī)關(guān)各部門紀(jì)檢組（紀(jì)委）領(lǐng)導(dǎo)干部任免審批程序的通知》，對(duì)省、自治區(qū)、直轄市紀(jì)委和中央、國(guó)家機(jī)關(guān)各部門紀(jì)檢組（紀(jì)委）領(lǐng)導(dǎo)干部的任免審批程序作出了更加詳實(shí)具體的規(guī)定。[1]176????? 三、黨的紀(jì)律檢查雙重領(lǐng)導(dǎo)體制發(fā)展時(shí)期（1992年10月—2002年11月）????? 1993年，中央紀(jì)委、監(jiān)察部合署辦公后，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)仍然實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體系，同時(shí)派駐機(jī)構(gòu)以中央紀(jì)委、監(jiān)察部領(lǐng)導(dǎo)為主，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督地位不斷提高。????? （一）紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公????? 為充分發(fā)揮黨政監(jiān)督機(jī)關(guān)的整體效能，避免工作上的交叉與重復(fù)，1993年2月22日，中共中央、國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了《關(guān)于中央紀(jì)委、監(jiān)察部機(jī)關(guān)合署辦公和機(jī)構(gòu)設(shè)置有關(guān)問題的請(qǐng)示》，明確指出，“中央紀(jì)委、監(jiān)察部合署辦公，實(shí)行一套工作機(jī)構(gòu)、兩個(gè)機(jī)關(guān)名稱的體制。合署后的中央紀(jì)委履行黨的紀(jì)律檢查和政府行政監(jiān)察兩項(xiàng)職能，對(duì)黨中央全面負(fù)責(zé);監(jiān)察部按照憲法規(guī)定仍屬于國(guó)務(wù)院序列，接受國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)?！盵1]182紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公后，仍然實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。監(jiān)察部按照憲法規(guī)定仍屬國(guó)務(wù)院序列，繼續(xù)在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下開展工作;監(jiān)察部部長(zhǎng)、副部長(zhǎng)的任免仍按有關(guān)法定程序辦理。監(jiān)察部黨員部長(zhǎng)、副部長(zhǎng)已進(jìn)入中央紀(jì)委常委會(huì)的，在常委會(huì)統(tǒng)一分工下進(jìn)行工作。監(jiān)察部不再設(shè)立黨組。合署后的監(jiān)察部保留部長(zhǎng)辦公會(huì)制度，除重大問題由中央紀(jì)委常委會(huì)集體討論決定外，其他問題由部長(zhǎng)、副部長(zhǎng)和部長(zhǎng)辦公會(huì)按規(guī)定的職權(quán)范圍進(jìn)行處理。5月8日，中央紀(jì)委、監(jiān)察部下發(fā)了《關(guān)于中央直屬機(jī)關(guān)和中央國(guó)家機(jī)關(guān)紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置的意見》，明確提出，派駐紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)行中央紀(jì)委、監(jiān)察部和所駐在部門黨組、行政領(lǐng)導(dǎo)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，紀(jì)檢、監(jiān)察業(yè)務(wù)以中央紀(jì)委、監(jiān)察部領(lǐng)導(dǎo)為主。黨組紀(jì)檢組（紀(jì)委）與內(nèi)設(shè)行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)行中央紀(jì)委、監(jiān)察部和所在部門黨組（黨委）、行政領(lǐng)導(dǎo)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。????? （二）重申和建立五項(xiàng)監(jiān)督制度????? 1996年1月經(jīng)中央批準(zhǔn)，中央紀(jì)委六次全會(huì)在堅(jiān)持紀(jì)委既有領(lǐng)導(dǎo)體制的前提下，重申和建立了“五項(xiàng)監(jiān)督制度”。五項(xiàng)監(jiān)督制度進(jìn)一步強(qiáng)化了上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)。在線索管理與案件查辦方面，“五項(xiàng)監(jiān)督制度”提出，“黨的地方和部門的紀(jì)委（紀(jì)檢組）發(fā)現(xiàn)同級(jí)黨委（黨組）或它的成員有違反黨的紀(jì)律的情況，有權(quán)進(jìn)行初步核實(shí)，并直接向上級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)報(bào)告，任何組織和個(gè)人不得干預(yù)和阻撓”;“ 黨的地方和部門的紀(jì)委（紀(jì)檢組）接到對(duì)下一級(jí)黨委（黨組）成員的檢舉和控告，必須報(bào)告上一級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)，任何人無權(quán)扣壓”。在干部提名與任免方面，“五項(xiàng)監(jiān)督制度”強(qiáng)調(diào)，“黨的地方和部門的紀(jì)委（紀(jì)檢組）接到對(duì)下一級(jí)黨委（黨組）成員的檢舉和控告，必須報(bào)告上一級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)，任何人無權(quán)扣壓”;“ 各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的提名、任免、兼職、調(diào)動(dòng)，各級(jí)組織、人事部門必須事先征得上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的同意?！????? （三）明確派駐機(jī)構(gòu)以中央紀(jì)委、監(jiān)察部領(lǐng)導(dǎo)為主????? 1996年1月，江澤民同志在十四屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上明確指出，“在地方各級(jí)機(jī)構(gòu)改革中，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)只能加強(qiáng)，不能削弱。”按照中央關(guān)于機(jī)構(gòu)改革的精神要求，中央紀(jì)委進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和管理，完善派駐機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。2000年9月4日，中央紀(jì)委、中央組織部、中央編辦、監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)中共中央紀(jì)委、監(jiān)察部派駐紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)構(gòu)管理的意見》，提出了七條具體改革意見，明確提出派駐機(jī)構(gòu)受中央紀(jì)委、監(jiān)察部和駐在部門黨組（黨委）、行政的雙重領(lǐng)導(dǎo)，以中央紀(jì)委、監(jiān)察部領(lǐng)導(dǎo)為主。并且強(qiáng)調(diào)，派駐紀(jì)檢組組長(zhǎng)、監(jiān)察局局長(zhǎng)一般不從駐在部門產(chǎn)生;派駐紀(jì)檢組組長(zhǎng)人選由中央紀(jì)委商中央組織部提出，征求駐在部門黨組（黨委）的意見，按規(guī)定程序任免;派駐紀(jì)檢組組長(zhǎng)、監(jiān)察局局長(zhǎng)要專司其職，不得兼任駐在部門行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。????? 此后，中央又相繼出臺(tái)了一系列舉措，加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)，提高紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督地位。2000年12月，中央紀(jì)委五次全會(huì)提出，中央決定逐步做到地方各級(jí)紀(jì)委書記由同級(jí)黨委副書記擔(dān)任。派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)要以上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主，編制單列;派駐紀(jì)檢組組長(zhǎng)、監(jiān)察局局長(zhǎng)一般不從駐在部門產(chǎn)生，任現(xiàn)職滿5年的原則上要輪換和交流。 2001年10月，中央紀(jì)委六次全會(huì)提出，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)將對(duì)派出機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理。2002年1月，中央紀(jì)委七次全會(huì)提出，要在中央國(guó)家機(jī)關(guān)就派出機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理進(jìn)行試點(diǎn)，將試點(diǎn)單位的派出紀(jì)檢組由現(xiàn)行的中央紀(jì)委與所在部門黨組雙重領(lǐng)導(dǎo)改變?yōu)橛芍醒爰o(jì)委直接領(lǐng)導(dǎo)。會(huì)議同時(shí)強(qiáng)調(diào)，要認(rèn)真落實(shí)中央關(guān)于地方各級(jí)紀(jì)委書記由同級(jí)黨委副書記擔(dān)任的決定，擔(dān)任紀(jì)委書記的黨委副書記，要把主要精力放在紀(jì)檢工作上，分管其他工作要與紀(jì)檢工作密切相關(guān)，有利于加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)。????? 四、黨的紀(jì)律檢查雙重領(lǐng)導(dǎo)體制成熟時(shí)期（2002年11月—2012年11月）????? 黨的十六大以后，紀(jì)律檢查雙重領(lǐng)導(dǎo)體制基本成熟，上級(jí)紀(jì)委在案件查辦和紀(jì)委書記提名方面獲得更大的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限，同時(shí)對(duì)派駐機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理。????? （一）《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》頒布實(shí)施????? 2004年2月，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》頒布實(shí)施?！稐l例》以黨內(nèi)法規(guī)的形式進(jìn)一步明確：“黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)是黨內(nèi)監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)?！痹诩訌?qiáng)上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)方面，《條例》規(guī)定，黨的地方和部門紀(jì)委、黨組紀(jì)檢組可以直接向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告本地區(qū)、本系統(tǒng)、本單位發(fā)生的重大問題。在強(qiáng)化紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督方面，《條例》明確規(guī)定，黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)委員對(duì)所在委員會(huì)及其派駐機(jī)構(gòu)、派出的巡視機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)行監(jiān)督;對(duì)所在委員會(huì)常委、委員和派駐機(jī)構(gòu)、派出的巡視機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人進(jìn)行監(jiān)督。《條例》同時(shí)賦予紀(jì)委一定的“罷免權(quán)”，規(guī)定：“黨的地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)委員，有權(quán)向上級(jí)黨組織提出要求罷免或撤換所在委員會(huì)不稱職的委員、常委?！????? （二）實(shí)行對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理????? 2004年4月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《中央紀(jì)委、中央組織部、中央編辦、監(jiān)察部關(guān)于對(duì)中央紀(jì)委監(jiān)察部派駐機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理的實(shí)施意見》，當(dāng)年實(shí)現(xiàn)了對(duì)36家雙派駐機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理。2005年8月，中央紀(jì)委、監(jiān)察部下發(fā)了《關(guān)于中央紀(jì)委、監(jiān)察部單派駐紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理的實(shí)施意見》，2006年，中央紀(jì)委、監(jiān)察部完成了對(duì)20家單派駐紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理。按照派駐工作統(tǒng)一管理的要求，派駐機(jī)構(gòu)由中央紀(jì)委監(jiān)察部和駐在部門雙重領(lǐng)導(dǎo)改為由中央紀(jì)委監(jiān)察部直接領(lǐng)導(dǎo)，中央紀(jì)委監(jiān)察部對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)工作和干部工作實(shí)行統(tǒng)一管理。派駐機(jī)構(gòu)的后勤保障仍由駐在部門負(fù)責(zé)。派駐機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理后，派駐機(jī)構(gòu)與駐在部門的工作關(guān)系得到進(jìn)一步明確。派駐機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督和查辦案件工作直接受中央紀(jì)委監(jiān)察部領(lǐng)導(dǎo)，重要情況和問題直接向中央紀(jì)委監(jiān)察部請(qǐng)示、報(bào)告。駐在部門黨組和行政領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)本部門及所屬系統(tǒng)的黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作負(fù)全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，派駐機(jī)構(gòu)按照規(guī)定職責(zé)予以協(xié)助、配合，有關(guān)情況及時(shí)與駐在部門黨組和行政領(lǐng)導(dǎo)班子溝通。為便于派駐機(jī)構(gòu)履行職責(zé)，派駐紀(jì)檢組組長(zhǎng)繼續(xù)擔(dān)任駐在部門黨組成員，并參加駐在部門有關(guān)行政領(lǐng)導(dǎo)會(huì)議，但不參與駐在部門的業(yè)務(wù)分工;派駐監(jiān)察局局長(zhǎng)列席駐在部門有關(guān)行政領(lǐng)導(dǎo)會(huì)議。至2006年2月，各省（自治區(qū)、直轄市）紀(jì)檢機(jī)關(guān)的雙派駐機(jī)構(gòu)（即同時(shí)派駐了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)）全部完成了統(tǒng)一管理工作。????? （三）探索紀(jì)委書記提名權(quán)改革????? 2004年9月，黨的十六屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》提出“減少地方黨委副書記職數(shù)，實(shí)行常委會(huì)分工負(fù)責(zé)”的要求。根據(jù)這一精神，從2006年1月開始，在省級(jí)黨委換屆過程中，省委副書記這一職級(jí)開始削減，新任命的省紀(jì)委書記不再像過去通常所安排的那樣擔(dān)任省委副書記，而是只擔(dān)任省委常委。紀(jì)委書記不再兼任副書記，對(duì)紀(jì)委書記能夠減少工作干擾，集中精力抓好黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作具有重要意義。與此同時(shí)，各地開始探索紀(jì)委書記提名權(quán)改革，打破了過去由地方黨委提名本地紀(jì)委書記的慣例，紀(jì)檢干部雙重管理的重心從同級(jí)黨委逐步向上級(jí)紀(jì)委轉(zhuǎn)移。2010年2月，中央紀(jì)委下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察干部隊(duì)伍建設(shè)的若干意見》，對(duì)紀(jì)委書記的任職回避作出更加明確的規(guī)定，要求“地方各級(jí)新任職的紀(jì)委書記一般應(yīng)易地交流產(chǎn)生，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子成員在同一班子任職滿10年的，應(yīng)當(dāng)交流。地方縣級(jí)紀(jì)委書記不得在本人成長(zhǎng)地任職”。????? 五、黨的十八大以來紀(jì)律檢查雙重領(lǐng)導(dǎo)體制改革及其演進(jìn)方向????? 黨的十八大以來，以習(xí)近平為總書記的黨中央高度重視黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，繼續(xù)深化黨的紀(jì)律檢查雙重領(lǐng)導(dǎo)體制改革。根據(jù)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和《黨的紀(jì)律檢查體制改革實(shí)施方案》的精神，紀(jì)律檢查雙重領(lǐng)導(dǎo)體制改革的方向主要體現(xiàn)為：扭住“兩個(gè)責(zé)任”、強(qiáng)化“兩個(gè)為主”、實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)全覆蓋”。????? （一）扭住“兩個(gè)責(zé)任”，落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任????? 1.抓住黨委主體責(zé)任這個(gè)“牛鼻子”。第一，樹立主體意識(shí)。各級(jí)黨委必須切實(shí)擔(dān)負(fù)起全面領(lǐng)導(dǎo)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的主體責(zé)任，黨委書記要旗幟鮮明地抓好黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，定期向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告工作，遇重要情況隨時(shí)報(bào)告，經(jīng)常分析研判本地區(qū)、本部門、本單位反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)，加強(qiáng)對(duì)黨員干部的日常管理和監(jiān)督。第二，明確主體職責(zé)。通過制度化的方式，根據(jù)層級(jí)化的原則，對(duì)各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)職責(zé)作出明確規(guī)定，明晰界定不同層級(jí)黨委的反腐敗職責(zé)權(quán)限。各級(jí)黨委要以制度建設(shè)為根本，通過制度化、法制化和規(guī)范化的方式，科學(xué)分解各地區(qū)各部門的反腐敗事務(wù)與反腐敗職責(zé)，完善工作運(yùn)行機(jī)制。第三，提高主體能力。順應(yīng)時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)，增強(qiáng)政治意識(shí)、大局意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、憂患意識(shí)和紀(jì)律觀念，樹立正確的業(yè)績(jī)觀和利益觀，不斷完善腐敗治理組織架構(gòu)、監(jiān)控體系和運(yùn)行方式。第四，完善主體責(zé)任追究機(jī)制。各級(jí)黨委特別是主要領(lǐng)導(dǎo)必須樹立不抓黨風(fēng)廉政建設(shè)就是嚴(yán)重失職的意識(shí)，不能當(dāng)“甩手掌柜”，要做到守土有責(zé)、守土盡責(zé)。[11]如果發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部在重大廉政問題上有失職等領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任問題，必須采取倒查的辦法予以追究，決不能以集體名義敷衍了事。????? 2.各級(jí)紀(jì)委要把監(jiān)督責(zé)任牢牢扛在肩上。第一，明確職能定位。各級(jí)紀(jì)委要按照黨中央的決策部署，聚焦黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)中心任務(wù)，明確職能定位、突出主業(yè)主責(zé)，改變紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)涉足一般行政部門的事務(wù)，混同一線業(yè)務(wù)部門工作，“種了別人的田，荒了自己的地”的狀況，紀(jì)委書記（紀(jì)檢組長(zhǎng)）不再分管其他業(yè)務(wù)，切實(shí)履行好“監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)”三項(xiàng)主要職責(zé)。第二，創(chuàng)新監(jiān)督方式。要抓住突出問題，強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)，抓早抓小，在執(zhí)行紀(jì)律上敢于較真。要梳理組織協(xié)調(diào)、信訪舉報(bào)、線索管理、案件查辦等各項(xiàng)工作環(huán)節(jié)和步驟，科學(xué)設(shè)定流程控制，確保監(jiān)督過程的每一個(gè)步驟都有必要的規(guī)則加以約束。拓寬紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)獲取信息的途徑和渠道，保障紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查和取證權(quán)的有效行使，建立靈敏的廉情預(yù)警機(jī)制。第三，堅(jiān)決遏制住腐敗蔓延勢(shì)頭。要持續(xù)保持高壓態(tài)勢(shì)，以零容忍態(tài)度懲治腐敗，重點(diǎn)查處十八大后不收斂不收手，問題線索反映集中、群眾反映強(qiáng)烈，現(xiàn)在重要崗位且可能還要提拔使用的領(lǐng)導(dǎo)干部，“治病樹”“拔爛樹”，強(qiáng)化“不敢”的氛圍。[12]????? （二）強(qiáng)化“兩個(gè)為主”，推動(dòng)黨的紀(jì)律檢查雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化????? 1.強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委查辦腐敗案件的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委查辦腐敗案件的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)應(yīng)包括對(duì)案件的督辦權(quán)、提辦權(quán)、參辦權(quán)、交辦權(quán)、指定管轄權(quán)和改變管轄權(quán)等具體權(quán)能。各級(jí)紀(jì)委對(duì)本地區(qū)、本部門反映領(lǐng)導(dǎo)干部問題的線索處置和案件查辦在向同級(jí)黨委報(bào)告的同時(shí)必須向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告。對(duì)發(fā)生的涉及紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和紀(jì)律檢查工作的重大突發(fā)事件、影響社會(huì)穩(wěn)定的重要社會(huì)動(dòng)態(tài)、重特大案件、重大辦案安全事故等事件，在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)，必須如實(shí)向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告，緊急事項(xiàng)要立即報(bào)告，不得遲報(bào)、漏報(bào)和不報(bào)。上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委報(bào)告的案件線索和初查情況應(yīng)當(dāng)及時(shí)審查，如有不同意見，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知下級(jí)紀(jì)委，下級(jí)紀(jì)委應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委查辦的案件，有權(quán)調(diào)卷審查，對(duì)審查結(jié)論和處理決定，直接作出改變，也可以責(zé)成下級(jí)紀(jì)委重新審查。當(dāng)然，辦案指揮權(quán)強(qiáng)調(diào)以上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)為主，而不是以上級(jí)查辦為主。辦案指揮權(quán)強(qiáng)調(diào)上級(jí)紀(jì)委要發(fā)揮好領(lǐng)導(dǎo)、指揮、協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌等職能，而不是包攬、包辦。案件查辦的責(zé)任主體仍是本級(jí)紀(jì)委。為保障紀(jì)委辦案指揮權(quán)的有效發(fā)揮，上級(jí)紀(jì)委應(yīng)逐步形成一體化的運(yùn)作機(jī)制，統(tǒng)一管理重要案件線索，統(tǒng)一組織辦案活動(dòng)，統(tǒng)一調(diào)度辦案力量、辦案場(chǎng)所和辦案裝備。????? 2.加強(qiáng)上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委書記、副書記的提名和考察權(quán)。紀(jì)委書記、副書記是一級(jí)紀(jì)委的主要領(lǐng)導(dǎo)，承擔(dān)著一個(gè)單位紀(jì)律檢查工作的主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。他們的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門為主，有利于強(qiáng)化他們同上級(jí)紀(jì)委的溝通和聯(lián)系，有利于他們更加負(fù)責(zé)地發(fā)揮職能作用。當(dāng)前，中央紀(jì)委要及時(shí)出臺(tái)關(guān)于對(duì)中央紀(jì)委所管轄的紀(jì)委書記（紀(jì)檢組長(zhǎng)）、紀(jì)委副書記（紀(jì)檢副組長(zhǎng)）提名和考察的程序性規(guī)定。上級(jí)紀(jì)委應(yīng)加強(qiáng)與地方黨委的溝通協(xié)調(diào)，及時(shí)掌握下級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)班子情況，主動(dòng)把下級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)班子管起來。各級(jí)紀(jì)委書記、副書記的提名和考察必須以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門為主，其他紀(jì)檢干部的任免或調(diào)動(dòng)通知應(yīng)報(bào)上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)備案。對(duì)于不具備紀(jì)檢干部規(guī)定條件或違反法定程序被選舉為書記、副書記的，上級(jí)紀(jì)委有權(quán)提請(qǐng)?jiān)摷?jí)黨的委員會(huì)不予批準(zhǔn)。要堅(jiān)持和完善領(lǐng)導(dǎo)干部異地任職交流制度和任職回避制度，對(duì)履職不盡責(zé)的干部要堅(jiān)決調(diào)離。????? （三）實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)全覆蓋”，派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)和巡視工作切實(shí)履行好監(jiān)督職責(zé)????? 1.強(qiáng)化紀(jì)委的派駐監(jiān)督。強(qiáng)化紀(jì)委的派駐監(jiān)督改革主要有以下幾方面內(nèi)容：一是全面派駐。原來中央紀(jì)委主要在政府部門設(shè)置派駐機(jī)構(gòu)，在黨務(wù)部門除個(gè)別的以外沒有設(shè)派駐機(jī)構(gòu)。今后，按照權(quán)力都要受到制約和監(jiān)督的原則，中央紀(jì)委向中央和國(guó)家機(jī)關(guān)都要派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)。二是派駐機(jī)構(gòu)對(duì)派出機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。派駐紀(jì)檢組長(zhǎng)繼續(xù)擔(dān)任駐在部門黨組成員，只履行監(jiān)督職責(zé)，不參與駐在部門業(yè)務(wù)分工，不從駐在部門產(chǎn)生。三是派駐機(jī)構(gòu)各項(xiàng)工作保障由駐在部門負(fù)責(zé)，工作經(jīng)費(fèi)應(yīng)列入駐在部門預(yù)算。????? 2.強(qiáng)化巡視監(jiān)督。強(qiáng)化巡視監(jiān)督，要重點(diǎn)推進(jìn)以下工作：一是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。中央紀(jì)委要加強(qiáng)對(duì)巡視工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各地區(qū)、各部門黨委（黨組）要堅(jiān)決落實(shí)中央要求，層層傳導(dǎo)壓力。二是全面覆蓋。對(duì)所有地方、部門、企事業(yè)單位都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行巡視，以發(fā)現(xiàn)問題，形成震懾。三是突出重點(diǎn)。圍繞黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作這個(gè)中心進(jìn)行，哪里問題集中就巡視哪里，誰問題突出就巡視誰，巡視過后再殺個(gè)“回馬槍”。四是直指問題。要著力發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部是否存在權(quán)錢交易、以權(quán)謀私、貪污賄賂、腐化墮落等違紀(jì)違法問題，是否存在形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)等問題，是否存在違反黨的政治紀(jì)律問題，是否存在選人用人上的不正之風(fēng)和腐敗問題，真正做到早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告，促進(jìn)問題解決，遏制腐敗發(fā)生。

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