推進城鎮(zhèn)化，土地到底夠不夠？

本書提出以城鎮(zhèn)化作為重點突破來推進整體改革。作者認為，長期以來的“半城鎮(zhèn)化”模式使我國城鎮(zhèn)化的效果打了折扣，因此下一步應(yīng)以城市群作為城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略模式，同時完成在城市工作的農(nóng)村人口的“市民化”，尤其要解決農(nóng)民工的城鎮(zhèn)住房問題，在生活空間真正完成轉(zhuǎn)換后，農(nóng)民工才有可能退出他們在農(nóng)村的宅基地，從而化解城鎮(zhèn)化與有限的土地資源間的矛盾。

大家通常認為城鎮(zhèn)擴張將導(dǎo)致耕地面積減少，甚至是大量和急劇減少。我國城鎮(zhèn)化的實踐似乎也證實了這一點。然而，日本和韓國的經(jīng)驗表明，在城鎮(zhèn)化過程中耕地未必會減少，甚至，越是在城鎮(zhèn)化高速發(fā)展期，耕地反而越會顯著增加。那么，真相到底是怎樣的？

中國人均耕地1.3畝，不足世界平均水平的一半，已有664個市縣的人均耕地在聯(lián)合國確定的人均耕地0.8畝的警戒線以下。經(jīng)過對人口、糧食生產(chǎn)能力等各方面的綜合測算，國家提出了18億畝耕地的“紅線”。1998年，中國有耕地19.45億畝，至2012年減少為18.24億畝。14年間，城鎮(zhèn)化率提高了19個百分點，相應(yīng)地，耕地面積減少了1.2億畝。如果按照這一速度，到2020年中國城鎮(zhèn)化率達到60%時，耕地面積將減少為17.8億畝，突破18億畝耕地紅線。

尤其是黨的十八屆三中全會提出“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”后，意味著不僅允許農(nóng)民工在城鎮(zhèn)務(wù)工，還要讓他們在城鎮(zhèn)獲得一個相對體面的居住條件，而要居住就等同于要增加2.6億人口的居住用地，這必然不是個小數(shù)目，然而，地從何來呢？

在對日本和韓國經(jīng)驗的考察中，卻發(fā)現(xiàn)了與我國截然相反的現(xiàn)象。

第一，隨著經(jīng)濟和社會發(fā)展，日本和韓國的耕地并非是直線下降，而是表現(xiàn)出“倒U形”規(guī)律，即先增加后減少，且“倒U形”的右端點高于左端點，也就是說城鎮(zhèn)化過程中耕地總體是增加的而不是減少的。如韓國耕地面積1960年為203萬公頃，1970年達到極大值230萬公頃，之后開始下降，到1988年為214萬公頃，此時城市化率已經(jīng)達到78%，基本完成城市化過程。

第二，城市化高峰期耕地面積與城市化率之間呈現(xiàn)出明顯的正相關(guān)關(guān)系。如日本1950—1960年是歷史上城市化發(fā)展最快的時期，1950年日本城市數(shù)量僅為254個，到1960年增長了一倍多，城市化率從37%增長到63%，年均提高2.6個百分點。與此同時，這一時期也是日本歷史上耕地面積增加最快的時期，耕地總量達到歷史頂點，608.6萬公頃。

日本和韓國城市化進程中的耕地增加，除了邊遠地區(qū)開發(fā)、技術(shù)進步等因素之外，主要是由農(nóng)村人口進入城市后帶來的空間節(jié)約效應(yīng)所致，而且以大城市和城市群為主的城市化模式起到了積極作用。日本的居民點分為市、町、村三級（日本的“町”大致相當于我國的鎮(zhèn)），從1888年到1985年，日本的市的數(shù)目從37個增長到652個，町的數(shù)目從12002減少到2001個，村的數(shù)目從58433個銳減到601個。大量村莊消失了，這就減少了村莊占地，使得土地得到重新規(guī)劃、平整和改良，耕地數(shù)量得以增加。我國的耕地減少主要是由于“半城鎮(zhèn)化”造成的?！鞍氤擎?zhèn)化”模式下，農(nóng)民進城只是來打工，預(yù)想在未來還會回到農(nóng)村去生活，因此，他們在農(nóng)村的占地無法像日本、韓國那樣實現(xiàn)退出。

改革開放以來，我國的城鎮(zhèn)固然是高速發(fā)展，城市建成區(qū)面積從不足1萬平方公里擴張到4.5萬平方公里，2.6億農(nóng)村人口進入城鎮(zhèn)務(wù)工、生活。然而，在農(nóng)村人口大量減少的同時，農(nóng)村居民點面積卻和城鎮(zhèn)一樣增加。1990—2000年的10年間，農(nóng)村居民點占地從15.7萬平方公里增長到16.5萬平方公里，此后一直大體保持在這一水平，未見顯著降低。城鎮(zhèn)占地、農(nóng)村也占地，我國的耕地遭受兩面夾擊，因此呈現(xiàn)出加速減少的趨勢。

農(nóng)村居民點普遍呈現(xiàn)低效利用的狀態(tài)。統(tǒng)計表明，全國10%～20%的農(nóng)村宅基地為閑置狀態(tài)，部分地區(qū)閑置率甚至高達30%。

在“半城鎮(zhèn)化”模式下，由于農(nóng)民工在進城務(wù)工生活后其農(nóng)村居住用地不能有效退出，造成普遍的“兩頭占地”現(xiàn)象，使城鎮(zhèn)化中的耕地減少成為不可承受之重。因此，對城鎮(zhèn)化和耕地占用的關(guān)系不能憑主觀想當然，正如日本和韓國所表現(xiàn)出的規(guī)律那樣，城鎮(zhèn)化本應(yīng)表現(xiàn)出的特征是對耕地的節(jié)約，耕地數(shù)量本應(yīng)是出現(xiàn)增加而不是減少。然而，由于我國特有的“半城鎮(zhèn)化”模式，又確實造成了耕地面積加速下降的事實。

（文章節(jié)選自本書第三章，有刪改，標題為編者所加）

作者簡介：

趙俊超

現(xiàn)為國務(wù)院發(fā)展研究中心副研究員，長期研究中國城鎮(zhèn)化問題，掌握大量一線材料，2005年時他曾出版《農(nóng)民問題新探》，2012年曾出版《中國留守兒童調(diào)查》。

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