專家解讀《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》看點

王紅茹

4月30日，中共中央政治局召開會議，審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》（下稱“《規(guī)劃綱要》”）。盡管全文還未公布，但是這一消息已經(jīng)給外界展開了足夠多的想象空間。

會議指出，推動京津冀協(xié)同發(fā)展是一個重大國家戰(zhàn)略。戰(zhàn)略的核心是有序疏解北京非首都功能，調整經(jīng)濟結構和空間結構，走出一條內(nèi)涵集約發(fā)展的新路子，探索出一種人口經(jīng)濟密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)的模式，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，形成新增長極。

會議強調，要堅持協(xié)同發(fā)展、重點突破、深化改革、有序推進。要嚴控增量、疏解存量、疏堵結合調控北京市人口規(guī)模。要在京津冀交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)升級轉移等重點領域率先取得突破。

國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所所長肖金成向《中國經(jīng)濟周刊》記者表示，“《規(guī)劃綱要》的出臺，北京、天津、河北還是比較興奮的，意義也非同小可。”《規(guī)劃綱要》具有里程碑意義，說明京津冀的協(xié)同發(fā)展正式成為國家戰(zhàn)略，京津冀的合作也開始步入實施階段，對于促進京津冀三地的產(chǎn)業(yè)結構升級以及加快發(fā)展都將發(fā)揮重要作用。

北京的非首都功能有哪些？

4月30日召開的中共中央政治局會議指出，推動京津冀協(xié)同發(fā)展是一個重大國家戰(zhàn)略，戰(zhàn)略的核心是有序疏解北京非首都功能。

什么是北京的首都功能？2014年2月，習近平總書記在北京考察時，就推進北京發(fā)展和管理工作提出要求，指出要明確城市戰(zhàn)略定位，堅持和強化首都全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心的核心功能，深入實施人文北京、科技北京、綠色北京戰(zhàn)略，努力把北京建設成為國際一流的和諧宜居之都。

什么是非首都功能？北京大學政府管理學院副院長李國平認為，非首都功能主要是指部分相對低端、低附加值的經(jīng)濟管理功能和服務功能，畢竟北京不僅僅是一個首都，還有2000多萬人口，不能把經(jīng)濟功能都疏解掉，所以經(jīng)濟功能有必要存在，只是將影響首都正常職能發(fā)揮的產(chǎn)生污染的傳統(tǒng)制造業(yè)和一批中心城區(qū)批發(fā)市場等往外疏解。

據(jù)記者了解，在京津冀協(xié)同發(fā)展的核心問題上，各地曾各執(zhí)一詞，意見不一，都想為本地爭取更高的地位和利益。

“京津冀的關系，說到底，不是三方關系，而是中央與京津冀四方的關系。沒有中央?yún)⑴c，結果就很難預料。”河北省委省政府專家咨詢委員會副主任、省社科院經(jīng)濟研究所所長薛維君向《中國經(jīng)濟周刊》記者表示，有高層出面顯然更加容易協(xié)調。

自2014年2月26日，習近平總書記在北京主持召開座談會，專題聽取京津冀協(xié)同發(fā)展工作匯報，并強調，京津冀協(xié)同發(fā)展意義重大，對這個問題的認識要上升到國家戰(zhàn)略層面，到4月30日中共中央政治局召開會議審議通過《規(guī)劃綱要》，用了一年零兩個月的時間。

“（這個時間）算是比較快的。因為涉及到跨行政區(qū)，利益關系都要反復征求意見，要花比較多的時間?！崩顕秸f。

有媒體報道稱，《規(guī)劃綱要》由京津冀協(xié)同發(fā)展領導小組組織編寫，該領導小組下的辦公人員由北京市、天津市和河北省的發(fā)改委副主任，以及交通運輸部、環(huán)保部、民航局等相關部門人員組成。

而編寫《規(guī)劃綱要》的保密程度也前所未有，一位知情人士告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，《規(guī)劃綱要》編寫時進入了高度保密階段，即便進入征求意見階段，相關地方只能看到涉及各自相關工作的部分，無法得知其他內(nèi)容。

交通一體化：

打通“斷頭路”是任務之一

4月30日的中共中央政治局會議強調，要在京津冀交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)升級轉移等重點領域率先取得突破。

肖金成告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，據(jù)其了解，《規(guī)劃綱要》未來將出臺的細則比較詳細，比如交通一體化就談到了要解決“斷頭路”。

什么是“斷頭路”？不同地區(qū)、不同等級（高速路、等級路、農(nóng)村公路）之間不能接通的公路，就叫“斷頭路”。

有人形象地將公路比作電腦，單一電腦的配置再高，如果沒有聯(lián)網(wǎng)，也無法真正實現(xiàn)其功能和價值。有媒體報道，據(jù)河北省交通運輸廳統(tǒng)計，河北通往京津兩地的“斷頭路”，總里程達2300公里。有專家曾把這2300多公里的“斷頭路”形成原因歸結為“話語權不對等，市場機制欠缺，缺乏區(qū)域發(fā)展的觀念”。比如位于天津武清區(qū)的大王古莊鎮(zhèn)，距離京滬高速只有4公里，卻修了整整一年，原因只是其中200米位于河北廊坊境內(nèi)。

“斷頭路”也讓北京市長王安順頗為頭疼。有媒體報道稱，2015年1月24日，王安順在參加北京人大會議代表團審議時表示，“我剛來北京工作時遇到過這樣的問題：有人不愿意把與河北的‘斷頭路’接起來，就是怕接起來后，從河北進京會更快、更方便?！?/p>

打通這些“斷頭路”，北京的態(tài)度堅定、明朗。北京市長王安順在作政府工作報告時曾表示，北京將積極推動京津冀協(xié)同發(fā)展，并抓好對京沈客專、京張鐵路、京臺高速等跨省市鐵路、高速公路和國省干線公路建設，打通一批“斷頭路”。

在京津冀協(xié)同發(fā)展的大勢下，如何打破地域、行政壁壘，打通這些“斷頭路”？

公開資料顯示，中央到地方均在行動。有媒體今年1月曾報道，北京市交通委主任周正宇在北京兩會期間表示，目前，京津冀正加快構建一體化交通體系。公路方面，京津冀三地已確定10條高速公路對接。鐵路方面，已確定或開工建設了京沈、京張、京九、京唐4條線路。航空方面，2019年新機場將建成投入使用，總規(guī)模與首都機場相當，屆時，兩個機場加起來的客運量將達到1.5億到2億，形成一南一北兩個樞紐機場。

根據(jù)交通運輸部公布的《全國沿海郵輪港口布局規(guī)劃方案》，到 2020 年，將著力打造京津冀“一環(huán)六放射二航五港”的交通一體化體系。此外，到2020年環(huán)京津地區(qū)各城市客運將形成1小時交通圈，貨運形成12小時通達圈，同時建成全國第一大港口群。

產(chǎn)業(yè)升級轉移：

北京定位不變，天津有調整

除了交通連接的硬件建設之外，產(chǎn)業(yè)的升級轉移是京津冀協(xié)同發(fā)展的另一個重點。

京津冀地區(qū)面積21.6萬平方公里，人口1.1億人，占中國960萬平方公里總面積的2.3%，占13.7億總人口的8%。一直以來，京津冀許多產(chǎn)業(yè)同質化競爭嚴重，尤其是工業(yè)與制造業(yè)企業(yè)，在京郊、天津和河北都廣泛分布，缺乏有效協(xié)調。

首都經(jīng)濟貿(mào)易大學教授祝爾娟表示，通過相關模型計算，可以看出，京津和京冀的產(chǎn)業(yè)結構相似度遠低于津冀，表明目前京津和津冀間優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)重合度較高，存在嚴重的產(chǎn)業(yè)趨同的競爭傾向。

縱觀京津冀，產(chǎn)業(yè)結構布局并不完善。有統(tǒng)計顯示，目前在京津冀三地的產(chǎn)業(yè)結構中，北京70%到80%為第三產(chǎn)業(yè)，高度聚集了科技和金融產(chǎn)業(yè);天津則是第二產(chǎn)業(yè)和服務業(yè)均接近50%;而河北則仍有將近12%的農(nóng)業(yè)，近50%的第二產(chǎn)業(yè)。

在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境治理協(xié)同進行的當下，河北面臨著遠遠高于其他兩個地區(qū)的環(huán)境治理和產(chǎn)業(yè)升級壓力。

受訪專家告訴記者，此次《規(guī)劃綱要》將突出強調三地的錯位發(fā)展。肖金成告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，北京的定位沒有變化，仍保持2014年2月中央確定的北京的新定位，即政治、文化、國際交往、科技四大中心。天津市在京津冀協(xié)同發(fā)展中的定位，是一個基地三個區(qū)，即全國先進制造研發(fā)基地、國際航運核心區(qū)、金融創(chuàng)新示范區(qū)、改革開放先行區(qū)。而這個定位和之前對天津的定位有所區(qū)別，“過去明確天津市是中國北方的經(jīng)濟中心、國際航運中心和國際物流中心、現(xiàn)代制造業(yè)基地。現(xiàn)在除了北京是四個中心，其他都是基地和試驗區(qū)、示范區(qū)、先行區(qū)?！毙そ鸪烧f。

關于河北定位，薛維君告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，也是一個基地三個區(qū)，即全國現(xiàn)代商貿(mào)物流重要基地，全國產(chǎn)業(yè)轉型升級試驗區(qū)，全國新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)，京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)。

從去年北京市與河北省的負責人在兩省市工作交流座談會上簽署了7份區(qū)域協(xié)作協(xié)議及備忘錄，或許可以看到河北承接首都外移產(chǎn)業(yè)的思路。有媒體報道稱，2014年7月31日，北京與河北省簽署的7份合作協(xié)議及備忘錄，分別為《共同打造曹妃甸協(xié)同發(fā)展示范區(qū)框架協(xié)議》《共建北京新機場臨空經(jīng)濟合作區(qū)協(xié)議》《共同加快張承地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設協(xié)議》《共同加快推進市場一體化進程協(xié)議》《共同推進物流業(yè)協(xié)同發(fā)展合作協(xié)議》《交通一體化合作備忘錄》等文件。備忘錄中主要涉及到商貿(mào)物流、生態(tài)等產(chǎn)業(yè)。

李國平表示，北京疏解非首都功能，對河北的機會比較多，尤其是緊鄰北京的河北區(qū)縣比如滄州、燕郊等受益會比較大?！氨热?，以前的工業(yè)項目都希望進京，北京要了河北就要不到;現(xiàn)在要疏解，北京自然就不能要，所以一些適合制造業(yè)發(fā)展的工業(yè)項目，要找一個物流條件好的地方，可能就去滄州?！?/p>