世界政黨法治化的制度建構(gòu)與實(shí)踐

卓澤淵

【摘要】世界各國(guó)政黨的法治化，首先是對(duì)政黨法律制度的建構(gòu)，并將其付諸實(shí)施，進(jìn)而建立起政黨與立法、行政、司法、守法等法治各個(gè)環(huán)節(jié)之間的現(xiàn)實(shí)關(guān)系。資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家政黨法治化的許多做法與經(jīng)驗(yàn)，可以供我們借鑒參考。它給我們提供了許多重要的啟示，也許可以認(rèn)為，中國(guó)共產(chǎn)黨法治化是法治化發(fā)展的必然要求，是中國(guó)共產(chǎn)黨肩負(fù)法治重任的現(xiàn)實(shí)要求。中國(guó)共產(chǎn)黨和其他參政黨都必須積極推動(dòng)自身的法治化建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】政黨 法治化 法律制度 啟示

【中圖分類號(hào)】D52 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

從近代以來，政黨政治成為世界各國(guó)政治的主流傾向，政黨法治化問題隨著全球法治化的發(fā)展而備受重視。政黨法治化有著怎樣的制度建構(gòu)，在實(shí)踐中政黨與法治各個(gè)環(huán)節(jié)是怎樣的關(guān)系，它們可以給我們以怎樣的啟示，本文擬作一個(gè)初步的探討。

對(duì)政黨的法律規(guī)制是政黨法治化的首要環(huán)節(jié)，因此法律制度總是其最基本的需求。沒有一系列必要的、與政黨相關(guān)的法律制度，其法治化就會(huì)因缺乏應(yīng)有的制度基礎(chǔ)，而無法推進(jìn)。我們不妨首先對(duì)當(dāng)代世界政黨法律制度作一管中之窺。

政黨法律制度的歷史發(fā)展

在當(dāng)代世界政黨制度中最基本的劃分有一黨制、兩黨制和多黨制。在一黨制中又有一黨權(quán)威制、一黨多元制和一黨極權(quán)制;在兩黨制中有英國(guó)式兩黨制和美國(guó)式兩黨制;在多黨制中還有極化多黨制、有限多黨制和穩(wěn)定多黨制等。①基于不同的政黨體制，世界上的許多國(guó)家都建立了相應(yīng)的政黨法律制度。從宏觀上把握政黨法律制度，須注意以下基本方面：

第一，政黨法律制度的形成是歷史漸進(jìn)發(fā)展的結(jié)果。對(duì)于政黨進(jìn)行法治化管理，是在政黨制度的發(fā)展過程中逐步產(chǎn)生發(fā)展起來的。在19世紀(jì)后期之前，人們普遍地把政黨視為一種結(jié)社組織。憲法和法律都有關(guān)于結(jié)社以及由此而形成的社會(huì)團(tuán)體的規(guī)定，所以各國(guó)并不在結(jié)社法律和社團(tuán)管理法律之外制定專門的政黨法律來調(diào)整政黨及其活動(dòng)。只是到了19世紀(jì)的后期，少數(shù)國(guó)家才對(duì)政黨參與選舉的條件和程序作出特別的規(guī)定，這也就是早期的政黨立法。具有代表性的是美國(guó)一些州的地方立法。在19世紀(jì)末，美國(guó)的一些州開始了相關(guān)的政黨立法，對(duì)政黨組織的競(jìng)選活動(dòng)進(jìn)行規(guī)定，在選舉法中也增加了關(guān)于政黨提名程序和助選行動(dòng)的法律規(guī)定。其他一些資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家為了限制工人階級(jí)政黨的活動(dòng)，或者某些資產(chǎn)階級(jí)的法西斯主義者為了鎮(zhèn)壓其他政黨的活動(dòng)，制定了一系列關(guān)于政黨的法律。例如，德國(guó)1878年的《鎮(zhèn)壓社會(huì)民主黨企圖危害治安的法令》，這也是最早針對(duì)某一政黨的專項(xiàng)立法。20世紀(jì)二三十年代，德國(guó)和意大利的法西斯政府頒布了許多解散其他政黨的法令。就整個(gè)政黨制度而言，在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束前，全世界除了選舉法中有關(guān)政黨參選的規(guī)定，以及針對(duì)特定政黨的禁止或限制性規(guī)定之外，還沒有對(duì)政黨進(jìn)行一般規(guī)范的綜合性法律制度。普遍而綜合的政黨法律制度是在歷史發(fā)展中漸進(jìn)形成的。

第二，政黨法律制度的形成是政黨以其作用和影響推動(dòng)立法發(fā)展的結(jié)果。政黨法律制度是以政黨在社會(huì)中發(fā)揮的重要作用和產(chǎn)生的重大影響作為客觀基礎(chǔ)形成起來的。在第二次世界大戰(zhàn)之后，由于資產(chǎn)階級(jí)的政黨制度日漸成熟，政黨制度的法制化進(jìn)程也日益加快。許多國(guó)家都將政黨與一般的社會(huì)組織區(qū)別開來，確認(rèn)其特殊的法律地位。經(jīng)過了第二次世界大戰(zhàn)期間的發(fā)展，大戰(zhàn)結(jié)束后，資產(chǎn)階級(jí)的政黨制度進(jìn)一步完善，運(yùn)用政黨對(duì)國(guó)家機(jī)器進(jìn)行運(yùn)作的政治技術(shù)日漸成熟。資產(chǎn)階級(jí)的執(zhí)政黨成為政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)的動(dòng)力來源和重要元素。政黨對(duì)社會(huì)生活，尤其是政治生活的影響達(dá)到了空前的廣泛程度。這時(shí)資產(chǎn)階級(jí)的立法機(jī)關(guān)不可能對(duì)于這些政黨現(xiàn)象置若罔聞，他們把立法的目光投向了政黨現(xiàn)象，并努力使政黨納入法制的軌道，加以特別的規(guī)定和調(diào)整。②

第三，政黨法律制度的形成是政黨功能發(fā)揮和作用展現(xiàn)的結(jié)果。政黨是一個(gè)特殊的社會(huì)組織，他們大量的社會(huì)活動(dòng)如果沒有法律調(diào)整，就可能偏離正確的軌道，甚至造成對(duì)于國(guó)家和社會(huì)的嚴(yán)重危害。為了使政黨的正面效用得到充分發(fā)揮，也需要制定必要的政黨法制。同時(shí)，由于政黨的不斷涌現(xiàn)，政黨活動(dòng)的頻繁，以及影響力巨大，為了維護(hù)必要的政治秩序，統(tǒng)治者、社會(huì)管理者都會(huì)想到運(yùn)用法律的手段對(duì)政黨進(jìn)行法律意義上的調(diào)控。對(duì)政黨進(jìn)行法律調(diào)控的目的在于保證政黨政治的良性運(yùn)行，防止政黨政治的畸形發(fā)展，維護(hù)社會(huì)的正常秩序。

第四，政黨法律制度的形成是政黨發(fā)展的自然結(jié)果。政黨作為一個(gè)獨(dú)特的社會(huì)組織，隨著它的發(fā)展，其本身也會(huì)要求法律的確認(rèn)。如果沒有法律的制度保障，政黨的法律地位就得不到有效的確認(rèn)，政黨的許多權(quán)益也得不到法律的保護(hù)。所以許多政黨為了維護(hù)自己的利益也會(huì)要求制定相關(guān)的法律制度，對(duì)于相關(guān)的事項(xiàng)予以法律上的規(guī)范。更有一些政黨，為了確保自己在國(guó)家和社會(huì)生活中的執(zhí)政地位等，也設(shè)法對(duì)自己的執(zhí)政地位等加以法律上的確立。政黨自己的努力也是政黨法律制度得以建立的重大推動(dòng)力量。

到1976年，全世界157部憲法對(duì)政黨作出了規(guī)定③，更多的國(guó)家在選舉法等法律制度方面規(guī)定了政黨相關(guān)的權(quán)利和義務(wù)。到現(xiàn)在，越來越多的國(guó)家在憲法中對(duì)政黨作出規(guī)定，或者制定了專門的政黨法。政黨法律制度由此在全世界許多國(guó)家逐步地建立了起來。

世界各國(guó)政黨法律制度的表現(xiàn)形式

政黨法律制度的表現(xiàn)形式是多樣的，綜觀當(dāng)今世界各國(guó)的情形，其具體表現(xiàn)為五種基本形式，即憲法性規(guī)定、基本法律規(guī)定、專項(xiàng)法律規(guī)定、選舉法律規(guī)定和憲法慣例。

憲法性規(guī)定。政黨立法的憲法性規(guī)定，往往表現(xiàn)為憲法的相關(guān)條款對(duì)政黨的組織組成、活動(dòng)原則和既定格局作出原則性的規(guī)定。中國(guó)的1982年憲法序言就規(guī)定，“中國(guó)新民主主義革命的勝利和社會(huì)主義事業(yè)的成就，都是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)各族人民，在馬克思列寧主義、毛澤東思想的指引下，堅(jiān)持真理、修正錯(cuò)誤、戰(zhàn)勝許多艱難險(xiǎn)阻而取得的。今后國(guó)家的根本任務(wù)是集中力量進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。中國(guó)各族人民將繼續(xù)在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想指引下，堅(jiān)持人民民主專政，堅(jiān)持社會(huì)主義道路，不斷完善社會(huì)主義的各項(xiàng)制度，發(fā)展社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制，自力更生，艱苦奮斗，逐步實(shí)現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化，把我國(guó)建設(shè)成為高度文明、高度民主的社會(huì)主義國(guó)家”。這就確認(rèn)了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。中華人民共和國(guó)憲法在對(duì)其最高效力進(jìn)行宣示時(shí)，又明確規(guī)定，“全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)”。這也就意味著中國(guó)共產(chǎn)黨也必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則。蘇聯(lián)的1976年憲法規(guī)定，“蘇聯(lián)共產(chǎn)黨是蘇聯(lián)社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)力量，是蘇聯(lián)社會(huì)政治制度以及一切國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體的核心”。法國(guó)1958年憲法規(guī)定，“各政黨和政治團(tuán)體協(xié)助選舉表達(dá)意見。它們可以自由地組織并進(jìn)行活動(dòng)，它們必須遵守國(guó)家主權(quán)原則和民主原則”。

基本法律規(guī)定。世界上的許多國(guó)家設(shè)立專門的基本法律來規(guī)制政黨，對(duì)所有政黨作出一般性的法律規(guī)定，作為所有政黨行為的基本準(zhǔn)則。在20世紀(jì)50年代以前，只有個(gè)別的國(guó)家制定專門的基本法律來調(diào)整政黨行為。隨著時(shí)代的發(fā)展，已有許多國(guó)家制定了相關(guān)的基本法律。聯(lián)邦德國(guó)于1967年、韓國(guó)于1962年、印度尼西亞于1975年、墨西哥于1977年、土耳其于1983年先后制定了政黨基本法。立法的目的在于對(duì)政黨活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)控，尤其是對(duì)政黨的政治和組織事項(xiàng)進(jìn)行法律控制，將政黨活動(dòng)納入法律軌道，確保政黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。

特別法律規(guī)定。關(guān)于政黨的特別法律規(guī)定，是針對(duì)某個(gè)特定的政黨所制定的專門規(guī)范性法律文件。這種法律存在著兩種完全相反的情形：一種是諸如1974年緬甸的《保障黨的領(lǐng)導(dǎo)作用法》，具體規(guī)定的是緬甸社會(huì)主義綱領(lǐng)黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力，以及這種權(quán)力的行使方法。另一種則是對(duì)某一政黨實(shí)行管制或取締的專項(xiàng)立法。如美國(guó)的《1954年共產(chǎn)黨管制法》，在該法律中宣布共產(chǎn)黨不受法律保護(hù)，剝奪了美國(guó)共產(chǎn)黨作為政黨的權(quán)利。

選舉法律規(guī)定。由于政黨與選舉具有密不可分的聯(lián)系，許多國(guó)家乃至許多國(guó)家的許多地方都在相關(guān)的選舉立法中規(guī)范政黨在選舉中的行為。有的是在選舉法中做出相關(guān)的規(guī)定，有的則制定專門的政黨選舉法予以調(diào)整。如墨西哥1977年生效的關(guān)于政黨參選的法律即為《政治組織和選舉程序法》。選舉與政黨之間的關(guān)系被法律規(guī)范加以明確，并成為政黨參與選舉的行為規(guī)則。一些國(guó)家的選舉法規(guī)定了選舉中黨員身份的確定規(guī)則，政黨參與選舉的活動(dòng)程序，控制政黨的選舉費(fèi)用，預(yù)防和懲治對(duì)政黨參選的不當(dāng)捐助。

憲法慣例。憲法慣例也是政黨立法的重要形式。一些資本主義國(guó)家其政黨制度是在歷史的發(fā)展進(jìn)程中逐步形成起來的。漸進(jìn)的政黨制度與漸進(jìn)的法制發(fā)展形成了有趣的關(guān)系，它們?cè)谟嘘P(guān)方面相互聯(lián)系，彼此互動(dòng)。一些政黨制度雖然沒有憲法或法律的明確規(guī)定，但卻以憲法慣例的形式形成發(fā)展起來，成為公認(rèn)的憲法慣例，而被作為憲法規(guī)則加以信守。這種憲法慣例在英國(guó)有，美國(guó)有，其他的國(guó)家也存在。在英國(guó)的立法中很難見到有關(guān)政黨的憲法和法律規(guī)定，但是其兩黨制已經(jīng)是公認(rèn)的政黨制度，甚至是公認(rèn)的憲法制度之一。再如在議會(huì)制國(guó)家中，議會(huì)中的多數(shù)黨為執(zhí)政黨，這未必有憲法上的明確規(guī)定，但是它卻可能是普遍認(rèn)同的憲法規(guī)則。其實(shí)，它的存在方式是憲法慣例④。

世界各國(guó)政黨法律制度的基本內(nèi)容

政黨法律制度的內(nèi)容非常豐富，各國(guó)規(guī)定也不盡相同甚而具有很大的差異。但就其最基本的內(nèi)容來看，莫非登記問題和活動(dòng)開展兩大方面。在這里，我們可以從登記制度和活動(dòng)原則兩個(gè)方面來加以考察。

政黨的登記制度。世界上許多國(guó)家并不要求政黨進(jìn)行登記，例如美國(guó)。由于美國(guó)實(shí)行的是默認(rèn)制或者叫追懲制，這種制度也決定了它不需要進(jìn)行政黨登記。也有許多國(guó)家在法律上明確要求合法成立的政黨必須登記，如韓國(guó)、泰國(guó)、菲律賓、墨西哥等。政黨的登記制度包括行政登記和選舉登記。

行政登記是行政機(jī)關(guān)對(duì)建立政黨的申報(bào)作出的受理與批準(zhǔn)行為。登記的主管機(jī)關(guān)為政府的特定機(jī)關(guān)或者部門。行政登記的主要目的在于對(duì)政黨的設(shè)立情況進(jìn)行掌握，為對(duì)政黨的管理奠定基礎(chǔ)。選舉登記，則是由選舉活動(dòng)的主管機(jī)關(guān)對(duì)建立政黨的申報(bào)所作出的受理與批準(zhǔn)的行為。負(fù)責(zé)登記的常常是選舉委員會(huì)或類似的機(jī)構(gòu)。泰國(guó)實(shí)行的就是行政登記制度，其1981年施行的政黨條例就規(guī)定，政黨組織的發(fā)起人應(yīng)成立建黨委員會(huì)，發(fā)起人不得少于15人，建黨者和申請(qǐng)者必須超過5000人。黨員來自全國(guó)各地，每個(gè)行政大區(qū)至少包括5個(gè)府，每個(gè)府黨員人數(shù)不得少于50人。申請(qǐng)登記的政黨的政綱不得危害國(guó)家安全和法制以及以國(guó)王為首的民主政體，不得有造成國(guó)內(nèi)種族或宗教之間分裂沖突的內(nèi)容。

韓國(guó)采取的是選舉登記制度。其政黨法規(guī)定的是，建立政黨應(yīng)該有20人以上的發(fā)起人，由發(fā)起人組成創(chuàng)黨準(zhǔn)備委員會(huì)。創(chuàng)黨準(zhǔn)備委員會(huì)的申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)載明政黨的名稱;政黨辦公室之所在地;地區(qū)黨部、黨支部及黨聯(lián)絡(luò)所之所在地和名稱;政綱和黨章;代表人、干部、會(huì)計(jì)負(fù)責(zé)人之姓名、住址;黨員人數(shù)等，并附代表人、干部、會(huì)計(jì)負(fù)責(zé)人的就職同意書，地區(qū)黨部的登記抄本及有關(guān)的公告憑證資料。墨西哥采取的政黨登記制度也是選舉登記制度。其于1977年生效的《政治組織和選舉程序法》把申請(qǐng)登記的政黨分為兩類，即長(zhǎng)期登記的政黨和有條件登記的政黨。長(zhǎng)期登記的政黨的主要條件包括承當(dāng)政黨義務(wù)，在申請(qǐng)登記前4年進(jìn)行經(jīng)常性的政治活動(dòng)，成員在6.5萬人以上，在全國(guó)半數(shù)以上的州舉行代表大會(huì)并至少在11個(gè)州有候選人的政治組織。有條件登記的政黨為黨員在6.5萬人以下，但許諾履行法定的政黨義務(wù)的組織。

政黨登記一旦完成，即在法律上被認(rèn)可為一個(gè)政黨，具有法律上的政黨人格，享有法律上的權(quán)利，也承擔(dān)著法律上的義務(wù)。但是已經(jīng)被登記的政黨也許會(huì)因?yàn)槟撤N特定原因而不被法律繼續(xù)認(rèn)可，這時(shí)就有政黨登記的取消問題。政黨登記的取消在學(xué)理上也許可以劃分為主動(dòng)取消和被動(dòng)取消（這是筆者所擬的一種稱謂，是否科學(xué)，尚可探討）。主動(dòng)取消的情形，可以泰國(guó)為例。泰國(guó)法律規(guī)定，一定政黨內(nèi)部決定予以解散，其代表人應(yīng)向有關(guān)登記機(jī)關(guān)申告取消登記，有關(guān)機(jī)關(guān)受理后即予以取消并對(duì)社會(huì)公告。被動(dòng)取消的情形有兩種：一種如泰國(guó)法律規(guī)定的，黨員人數(shù)低于法定人數(shù)并經(jīng)過了一定期間，或者參加全國(guó)議員大選的候選人未達(dá)到議會(huì)規(guī)定的半數(shù)的政黨，或者對(duì)以國(guó)王為首的民主政體有敵對(duì)和危害行為的政黨，法院將責(zé)令其解散，建黨登記相應(yīng)取消。另一種如墨西哥的法律規(guī)定，有條件登記的政黨，如連續(xù)三次在大選中所得的選票不足1.5%，則被選舉委員會(huì)取消其登記。⑤

政黨的活動(dòng)原則。為政黨確立活動(dòng)原則，是政黨立法的重要目標(biāo)。確立了政黨活動(dòng)的原則，也就為政黨的活動(dòng)作出了基本的法律定向。也許正是基于這樣的原因，政黨立法對(duì)政黨活動(dòng)原則就予以特別的關(guān)注。綜觀各國(guó)政黨立法的普遍情形，許多國(guó)家的政黨法都規(guī)定了政黨活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循以下原則。

第一，民主原則。政黨活動(dòng)的民主原則，體現(xiàn)在政黨內(nèi)和黨外兩個(gè)方面。在政黨的內(nèi)部當(dāng)然應(yīng)該貫徹民主原則。在國(guó)家的政治生活中，政黨在處理自己與其他主體之間的關(guān)系時(shí)，也應(yīng)遵循民主原則。法國(guó)（1958年）憲法規(guī)定“各黨派和團(tuán)體可自由地組織和進(jìn)行活動(dòng)，但必須遵守國(guó)家主權(quán)原則和民主原則”。意大利（1947年）憲法規(guī)定，“為了采取各種民主方法參加決定國(guó)家政策，一切公民均有自由組織政黨的權(quán)利”。韓國(guó)（1980年）的政黨法規(guī)定，“本法之宗旨在于確保政黨在國(guó)民參與政治意見形成上所必要的組織，且保障政黨之民主組織與活動(dòng)，以貢獻(xiàn)民主政治之健全發(fā)展”。世界上許多國(guó)家的憲法和專門的政黨立法都要求所有的政黨必須貫徹民主原則。⑥對(duì)于政黨的民主原則，還可以把握以下兩個(gè)基本認(rèn)識(shí)：一是政黨本身就是政治民主或民主政治的產(chǎn)物。合法的政黨必須堅(jiān)持民主原則，是社會(huì)政治生活對(duì)政黨提出的當(dāng)然要求，也是政黨從一產(chǎn)生就具有的歷史使命。政黨如果不堅(jiān)持民主，政黨的存在和意義就值得懷疑。二是政黨是資產(chǎn)階級(jí)民主與社會(huì)主義民主都需要的政治元素。這些政治元素不論它的目標(biāo)有何不同，對(duì)于它所處的社會(huì)的民主來說，分別具有服從、推進(jìn)、實(shí)現(xiàn)等多方面的意義。盡管社會(huì)主義和資本主義有諸多的差異，但是推進(jìn)政黨的黨內(nèi)民主和黨外民主方面可以說都是其法律的要求。資產(chǎn)階級(jí)和無產(chǎn)階級(jí)都會(huì)運(yùn)用法律來保障政黨對(duì)于民主的意義。

第二，表達(dá)和實(shí)現(xiàn)民意原則。政黨的設(shè)立就是為了表達(dá)民意并實(shí)現(xiàn)民意的。政黨是一個(gè)形成民意的管道，也是社會(huì)共同意見得以表達(dá)的一個(gè)路徑。相同政治見解的人未必都成為一個(gè)政黨的成員，但是一個(gè)政黨的成員則應(yīng)該具有基本立場(chǎng)一致的共同見解。他們代表著社會(huì)的民意。韓國(guó)政黨法（1980年）直接將政黨定義為“以參與國(guó)民政治意見形成為目的之國(guó)民自愿性組織”。德國(guó)政黨法（1967年）的規(guī)定同樣是具有代表性的，“政黨在公共生活的各個(gè)方面協(xié)助人民表達(dá)其政治上的愿望，在這里，特別是施加影響，使公眾意見得到一定的表現(xiàn)：興辦政治上的教育;促使公民積極參與政治生活;培養(yǎng)有能力的公民擔(dān)任公共職務(wù);通過提名競(jìng)選人而參加聯(lián)邦、州和區(qū)的選舉;對(duì)議會(huì)和政府里的政治工作的開展施加影響;在國(guó)家意志的形成過程中爭(zhēng)取其制定的政治上的目標(biāo);關(guān)心人民和國(guó)家機(jī)關(guān)之間的經(jīng)常而密切的聯(lián)系”。至于一些社會(huì)主義國(guó)家的憲法或相關(guān)法律更是明確規(guī)定，政黨要體現(xiàn)人民的意志，反映人民的愿望和要求。

第三，人民利益原則。盡管對(duì)于人民利益有著完全不同的理解。但是有關(guān)國(guó)家的政黨立法也總是把人民利益作為政黨活動(dòng)的重要原則加以特別強(qiáng)調(diào)。將政黨的利益歸屬于人民，是政黨的政治口號(hào)，也是許多法律對(duì)政黨的要求。在不同的社會(huì)，所存在的首先且主要的是對(duì)于“人民”范圍的不同理解，而不是在口頭上是否尊重和維護(hù)人民的利益。只有進(jìn)步的社會(huì)中，其法律所要求的政黨必須代表人民的利益，才是真正的人民利益。韓國(guó)政黨法就規(guī)定，“本法所謂之政黨，指為國(guó)民之利益，促進(jìn)有責(zé)任之政治主張或政策……”越南憲法規(guī)定，“黨為越南工人階級(jí)和人民的利益而存在和活動(dòng)”。

第四，合法原則。不同的政黨也許有著不同的法律態(tài)度。尤其是革命黨往往總是對(duì)當(dāng)局的法律抱有敵視的情緒，站在對(duì)立的立場(chǎng)上加以反對(duì)。但是，從法律的角度上講，任何法律都是當(dāng)時(shí)社會(huì)主導(dǎo)意志的體現(xiàn)?，F(xiàn)存的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)秩序都將立足于維護(hù)和保障這一基本的法律基點(diǎn)。所有的法律都不會(huì)鼓勵(lì)違法或非法。所以，如果說不同的政黨，由于其所處的環(huán)境和時(shí)代不同，還可能在對(duì)待法律的態(tài)度上有所差異的話，那么所有的法律都將要求所有的政黨都必須在法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。合法是各國(guó)法律對(duì)于政黨的基本要求。在自己黨章和黨綱中，表明自己及其行為的合法性也是所有政黨在法律上被認(rèn)可為合法的最基本的要求。

世界各國(guó)政黨法治化的具體實(shí)踐

政黨法律制度除了體現(xiàn)法律文件意義至上，更重要的是體現(xiàn)在社會(huì)實(shí)際生活之中。政黨與立法、行政、司法、守法之間的實(shí)際關(guān)系，是政黨法律制度在法治中的具體表現(xiàn)。它體現(xiàn)為政黨在法治各個(gè)環(huán)節(jié)中的具體實(shí)踐。

政黨與立法。立法在法律社會(huì)中具有首要的意義。只要政黨政治存在，立法就不可能不受到政黨的影響。政黨影響立法的方式和路徑主要有以下的幾個(gè)方面：

一是政黨通過對(duì)議員選舉的影響來影響立法。立法都是由立法機(jī)關(guān)來進(jìn)行的。在實(shí)行代議制的各國(guó)，嚴(yán)格意義的立法機(jī)關(guān)都是代表機(jī)關(guān)。國(guó)會(huì)議員的選舉中，各個(gè)政黨都會(huì)力圖有所作為。在實(shí)行總統(tǒng)制的國(guó)家，議員選舉是與總統(tǒng)選舉并列的選舉制度和選舉程序。議員選舉的重要性僅僅次于總統(tǒng)選舉，是影響國(guó)家政治生活和社會(huì)發(fā)展的重大因素。在實(shí)行議會(huì)民主制的國(guó)家，議員選舉中的獲勝政黨即成為執(zhí)政黨。議會(huì)選舉具有更為重大的意義。不論是在什么體制之下，議員選舉也就是對(duì)立法機(jī)關(guān)組成人員的選舉，其選舉結(jié)果也就意味著政黨在這一競(jìng)爭(zhēng)上的勝負(fù)。議員選舉結(jié)果直接影響著議會(huì)的組成，也制約著議會(huì)未來的政治傾向和政治運(yùn)行。立法是議會(huì)的基本職能，其政治傾向一定會(huì)表現(xiàn)在其立法之中，成為主導(dǎo)其立法發(fā)展的內(nèi)在因素。政黨參與了議員選舉，當(dāng)然也就等于參加了立法機(jī)關(guān)組織人員的選舉。在議會(huì)選舉中獲勝的政黨，其政治主張就有可能通過議會(huì)的立法程序而得以貫徹。政黨在選舉中獲得的議員席次，為立法機(jī)關(guān)的工作奠定了最根本的、決定性的政治基礎(chǔ)。

二是政黨通過自己的議會(huì)黨團(tuán)來影響立法。議會(huì)中相同黨派的議員為了形成整體力量就會(huì)組成議會(huì)黨團(tuán)。議會(huì)黨團(tuán)在議會(huì)的每一個(gè)決策中都會(huì)發(fā)揮重要的作用。立法當(dāng)然是議會(huì)黨團(tuán)所關(guān)注的。在立法提案提出之前，議會(huì)黨團(tuán)都要進(jìn)行審議和審查，以求形成集體意志。議會(huì)黨團(tuán)會(huì)將本黨議會(huì)黨團(tuán)準(zhǔn)備的立法提案，與其他政黨或政治力量進(jìn)行協(xié)商。通過協(xié)商使本黨的提案能夠得以通過，從而成為立法。有的國(guó)家，議會(huì)黨團(tuán)內(nèi)部有著嚴(yán)格的紀(jì)律，要求本黨的所有議員都必須按照黨團(tuán)的統(tǒng)一意志行事。為了保證紀(jì)律，許多國(guó)家的議會(huì)黨團(tuán)還設(shè)立了督導(dǎo)員。督導(dǎo)員由黨的領(lǐng)袖任免，執(zhí)行領(lǐng)袖指示，監(jiān)督本黨議員按照黨的意志和決定開展工作，其中以英國(guó)工黨的督導(dǎo)員制度最為典型。督導(dǎo)員的職責(zé)為協(xié)助本黨領(lǐng)袖了解黨內(nèi)情況，督促本黨議員遵守黨的紀(jì)律，用強(qiáng)制的辦法使本黨議員按黨所規(guī)定的方針在議會(huì)中發(fā)言和投票，對(duì)不聽從命令的議員采取懲戒措施，直至建議領(lǐng)袖將他們開除議會(huì)黨團(tuán)。⑦政黨通過議會(huì)黨團(tuán)的運(yùn)作，從而實(shí)現(xiàn)自己對(duì)于立法的掌控，實(shí)現(xiàn)自己在立法上的目標(biāo)。

三是政黨通過自己黨員在議會(huì)中的作用來影響立法。首先，各個(gè)政黨可以使自己認(rèn)為很優(yōu)秀的黨員通過法定途徑，成為議員，確保他們?cè)谧h會(huì)的立法工作中堅(jiān)持自己的黨性原則，忠誠(chéng)于本黨的事業(yè)。其次，各個(gè)政黨還可以通過對(duì)在議會(huì)中表現(xiàn)卓著的黨員給予鼓勵(lì)，來倡導(dǎo)本黨的政治主張，及對(duì)議會(huì)中其他黨員進(jìn)行引導(dǎo)和示范。再次，各個(gè)政黨也可以通過對(duì)在議會(huì)中背叛自己政黨主張的黨員加以懲戒直至開除，或者在其他方面不再予以重用，從而使本政黨的意圖在議會(huì)中得以貫徹。⑧政黨在立法機(jī)關(guān)的這些作為，都會(huì)對(duì)立法產(chǎn)生重要的影響。

政黨與行政。政黨與行政的關(guān)系，即是政黨與政府之間的關(guān)系。只要是有政黨制度的國(guó)家，無論是采用什么政黨制度或政治制度的國(guó)家，政黨與政府之間都有著密切的聯(lián)系。這種關(guān)系是公開而顯明的，政黨和政府都不會(huì)加以掩蓋，也無法加以掩蓋。對(duì)此，可從政黨制度和政治制度的兩個(gè)角度進(jìn)行分析：

首先，從政黨制度的角度來看政黨與行政的關(guān)系。世界上的政黨制度可以分為政黨競(jìng)爭(zhēng)制和政黨非競(jìng)爭(zhēng)制。在政黨競(jìng)爭(zhēng)制的國(guó)家，憲法和法律對(duì)于誰為執(zhí)政黨并無明確的規(guī)定。只是由在總統(tǒng)選舉中獲勝的政黨作為執(zhí)政黨，掌握國(guó)家行政權(quán);或者由在議會(huì)選舉中擁有多數(shù)席位的政黨作為執(zhí)政黨，通過組閣來掌握國(guó)家行政權(quán)。通過競(jìng)選總統(tǒng)獲勝而成為執(zhí)政黨的政黨，它與國(guó)家行政機(jī)關(guān)之間的密切關(guān)系，當(dāng)然是十分清楚的。政府就是由執(zhí)政黨來擔(dān)任最高領(lǐng)導(dǎo)并組織的。通過競(jìng)爭(zhēng)議會(huì)席位獲勝而成為執(zhí)政黨的政黨，他們由于在議員選舉中獲勝，并在議會(huì)中占有多數(shù)席位，當(dāng)然地在組閣上具有決定性的權(quán)力，甚至就由他們組閣。這樣建立的政府，其屬性顯然是歸屬于執(zhí)政黨的。在政黨非競(jìng)爭(zhēng)制的國(guó)家，往往實(shí)行的是一黨領(lǐng)導(dǎo)多黨合作的制度或單一政黨制度。在這樣的國(guó)家，往往由法律規(guī)定某一政黨是國(guó)家的執(zhí)政黨，或者賦予其執(zhí)政黨地位。執(zhí)政黨作為這個(gè)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)黨或執(zhí)政者，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和控制是必然的，甚至是法定的。因?yàn)檎h制度的不同，政黨非競(jìng)爭(zhēng)制國(guó)家容易出現(xiàn)以黨代政、黨政不分的情形。

其次，從政治制度角度來看政黨與行政的關(guān)系。在總統(tǒng)制國(guó)家，執(zhí)政黨也就是其領(lǐng)袖被選舉為政府最高領(lǐng)導(dǎo)人的政黨。執(zhí)政黨的領(lǐng)袖當(dāng)然地成為政府的首腦，政府的組成人員由其提名，經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)。政府在行政中必然會(huì)貫徹執(zhí)政黨的政治意圖，追求執(zhí)政黨的政治目標(biāo)。在議會(huì)制國(guó)家，在議會(huì)中獲得多數(shù)席位的政黨或政黨聯(lián)盟為執(zhí)政黨，由其組織內(nèi)閣，內(nèi)閣對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)。在這樣的政治體制之中，執(zhí)政黨同樣會(huì)主導(dǎo)政府的政策和行政活動(dòng)。

政黨與司法。政黨與司法之間的關(guān)系，十分復(fù)雜：一方面，各個(gè)政黨都希望能在國(guó)家的司法問題上發(fā)表自己的主張，并實(shí)現(xiàn)自己的主張;另一方面，國(guó)家在制度建構(gòu)上又反對(duì)任何政黨直接干預(yù)司法。在社會(huì)實(shí)際中，也出現(xiàn)了兩個(gè)方面的情形：一方面，政黨實(shí)實(shí)在在影響著司法;另一方面，政黨又因?yàn)橹贫鹊脑螂y以干預(yù)司法。

政黨影響司法的途徑主要有這樣的幾個(gè)方面：其一，通過法官的任命來影響司法。在美國(guó)，聯(lián)邦法院的法官由總統(tǒng)提名、參議院同意任命。在英國(guó)，大法官、上訴法院的法官、主事官、高等法院首席法官、軍事法院法官都是由首相建議、國(guó)王任命的。其他普通法官則是由大法官建議、國(guó)王任命的。在法國(guó)，其憲法委員會(huì)擔(dān)負(fù)著監(jiān)督總統(tǒng)和議員選舉合法性，并裁決相關(guān)爭(zhēng)議的重任;其行政法院有權(quán)審議政府法令、行政措施和總統(tǒng)命令的合憲性問題。其中，憲法委員會(huì)的9個(gè)成員由總統(tǒng)、國(guó)民議會(huì)議長(zhǎng)和參議院議長(zhǎng)各任命3人組成，總統(tǒng)則是該委員會(huì)的終身委員。行政法院則由總理擔(dān)任院長(zhǎng)。美、英、法三國(guó)的總統(tǒng)、首相，無不是執(zhí)政黨的領(lǐng)袖。議會(huì)及其議長(zhǎng)也不可避免地具有政黨的屬性。其二，通過法官的政黨傾向來影響司法。法官本身也是有政黨傾向的。法官的政黨傾向，盡管在法律上不能成為影響司法裁判的正當(dāng)理由。但事實(shí)上對(duì)于司法裁判的影響是不容忽視的。美國(guó)2000年大選中發(fā)生了民主黨的戈?duì)柵c共和黨的小布什誰應(yīng)當(dāng)選的爭(zhēng)議。勝負(fù)的關(guān)鍵在于對(duì)佛羅里達(dá)州的選舉是否重新計(jì)票。如果重新計(jì)票就必須等待重新計(jì)票的結(jié)果才能確知誰能當(dāng)選，如果不重新計(jì)票，就是小布什當(dāng)選。結(jié)果美國(guó)聯(lián)邦最高法院的裁決是駁回民主黨的重新計(jì)票請(qǐng)求，維持原有的計(jì)票結(jié)論。這樣，共和黨的小布什就自然勝出了。盡管在這里政黨的因素具有怎樣的影響難以確知，但是，具有共和黨傾向的法官占有多數(shù)是不爭(zhēng)的事實(shí)，其中政黨因素也許就發(fā)揮了重要的作用。其三，通過檢察官來影響司法。不論如何定位檢察官是否屬于司法的范疇，但是他至少與司法緊密聯(lián)系，甚至關(guān)系到某些司法程序能否啟動(dòng)以及如何運(yùn)行。所以檢察官對(duì)于司法的影響是十分重大的。美國(guó)的聯(lián)邦總檢察長(zhǎng)，兼任聯(lián)邦政府的司法部長(zhǎng)，代表政府參與聯(lián)邦最高法院審理的重大案件的訴訟活動(dòng)。他對(duì)司法的影響是重大的。但他作為執(zhí)政黨領(lǐng)袖選拔、任用的政府法律官員，當(dāng)然會(huì)有自己的政黨傾向并受政黨主張的影響。

政黨對(duì)于司法的影響受諸多方面的制約，這主要表現(xiàn)在：一是并不是所有的總統(tǒng)或首相都會(huì)提名法官人選。因?yàn)橛械目偨y(tǒng)或首相在其任內(nèi)就沒有任命法官的法定機(jī)會(huì)，所以，盡管總統(tǒng)或首相及其代表的政黨希望在法官選任上有所作為，但是由于缺乏機(jī)會(huì)，也就無可奈何。二是法官一旦被任命，他至少在法律上不是某一政黨的法官，政黨沒有理由要求某法官必須與某黨保持一致，法官也不會(huì)因?yàn)檫`背某黨意愿而受到某種責(zé)罰。法官的裁判在理論和法律上是不受政黨制約的。三是任何政黨都不能直接對(duì)法官如何裁判發(fā)號(hào)施令。政黨對(duì)于司法的影響總是間接的，直接的干預(yù)往往會(huì)招致敵對(duì)政黨的反對(duì)和法官的抵制，也可能使一個(gè)政黨處于非常不利的輿論地位。所以政黨對(duì)于司法的影響總是以各種間接的方式施加。四是法院內(nèi)沒有政黨組織的設(shè)置，這從組織上消除了政黨對(duì)于司法的直接干預(yù)。任何政黨的組織意圖都只有通過其組織機(jī)構(gòu)或?qū)蛹?jí)才可能被不折不扣地貫徹，一旦遠(yuǎn)離組織體系，黨的影響力就會(huì)減弱。政黨對(duì)于司法的影響之所以遠(yuǎn)不如政黨對(duì)于議會(huì)的影響，一個(gè)極為重要的原因就是，政黨在議會(huì)中有組織，而在法院中沒有。

政黨與守法。政黨守法是指政黨對(duì)內(nèi)對(duì)外的活動(dòng)都必須在法律的范圍之內(nèi)，不得違反法律。無論是什么政黨都不應(yīng)該超越法律的規(guī)定。如果是執(zhí)政黨，它為了整個(gè)國(guó)家和社會(huì)的利益，也應(yīng)該嚴(yán)格遵守法律。如果是非執(zhí)政黨也同樣必須遵守法律，否則由執(zhí)政黨主導(dǎo)的國(guó)家權(quán)力就會(huì)強(qiáng)制非執(zhí)政黨嚴(yán)格守法，并承擔(dān)違法的法律責(zé)任。

政黨既是一種社會(huì)政治現(xiàn)象，也是一種特定的社會(huì)政治組織。政黨當(dāng)然會(huì)被納入社會(huì)管理的范疇，由法律調(diào)整;黨也必須遵守和服從法律。法律具體地規(guī)定著政黨組建的程序和登記的辦法等。法律為政黨活動(dòng)提供根據(jù)和準(zhǔn)則。政黨作為政治主體當(dāng)然享有自己的政治權(quán)利，法律就是政黨政治權(quán)利的根據(jù)。每一個(gè)政黨都有權(quán)依法處理自己的對(duì)內(nèi)對(duì)外事務(wù)。政黨的權(quán)利在受到國(guó)家尊重的同時(shí)，政黨也需要嚴(yán)格地遵守和服從法律。享有法律權(quán)利，履行法律義務(wù)，是法律對(duì)每一個(gè)政黨作為一個(gè)社會(huì)政治主體的基本要求。

政黨的內(nèi)部管理活動(dòng)也得遵守法律，至少不得違反法律。政黨是一個(gè)組織系統(tǒng)。作為一個(gè)組織系統(tǒng)當(dāng)然自己內(nèi)在的管理，政黨內(nèi)在的組織機(jī)構(gòu)具有對(duì)內(nèi)管理的職權(quán)。這種職權(quán)不是法律性質(zhì)的管理，但又與法律密切相關(guān)。首先，政黨的內(nèi)部管理，法律原則上不予以過問。政黨內(nèi)部的任何組織調(diào)度、人事變化乃至紀(jì)律處分都是一個(gè)政黨自己內(nèi)部的事務(wù)，它依賴于政黨自己的規(guī)章制度來解決。法律不會(huì)對(duì)一個(gè)政黨內(nèi)部的管理行為進(jìn)行規(guī)范。其次，政黨內(nèi)部的管理不得違反法律的禁止性規(guī)定。這方面涉及的問題頗多，至少包含以下的幾個(gè)方面：一是政黨不得煽動(dòng)對(duì)現(xiàn)存社會(huì)秩序的破壞，否則就是非法的。任何一個(gè)社會(huì)，其管理者基于種種原因都會(huì)維護(hù)自己的秩序。對(duì)于嚴(yán)重破壞社會(huì)秩序的行為都會(huì)規(guī)定為犯罪，而加以制裁。二是政黨對(duì)自己成員的紀(jì)律處分不得侵犯法律所保護(hù)的公民個(gè)人權(quán)利。如果發(fā)生作為其成員的法定權(quán)利遭到侵犯的情形，應(yīng)該允許相應(yīng)的成員以公民的身份尋求和獲得法律救濟(jì)。法律也應(yīng)當(dāng)給予作為任何政黨成員的公民以法律保護(hù)，保證其合法的權(quán)益不因加入某政黨而受到侵犯。

世界政黨法治化實(shí)踐對(duì)中國(guó)的啟示

研究世界各國(guó)政黨的法治化實(shí)踐，對(duì)于我們進(jìn)行社會(huì)主義法治建設(shè)具有極為重要的參考意義。

合法應(yīng)該是所有政黨共同的原則，也是所有法律對(duì)政黨的普遍要求。根據(jù)法律面前人人平等和過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，所有違法的政黨都必須承擔(dān)違法的法律責(zé)任。政黨違法行為一旦發(fā)生，法律受到了傷害，社會(huì)受到了傷害，政黨也可能受到傷害，因此，倡導(dǎo)政黨守法，是法律、社會(huì)、政黨的三重要求。中國(guó)共產(chǎn)黨是一個(gè)以服務(wù)人民利益為根本宗旨的黨。這樣的黨，它就必須真誠(chéng)地推動(dòng)法治，以自身的法治化帶動(dòng)整個(gè)國(guó)家和社會(huì)的法治化。中國(guó)共產(chǎn)黨的法治化，不是國(guó)家和社會(huì)法治化的被動(dòng)產(chǎn)物，而是國(guó)家與社會(huì)法治化的積極的牽引動(dòng)力和推動(dòng)力量。

政黨法治化是中國(guó)共產(chǎn)黨法治重任的現(xiàn)實(shí)要求。中國(guó)共產(chǎn)黨的法治化是中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求，具體說來，這是依法治國(guó)的要求，是依法執(zhí)政的要求，是長(zhǎng)期執(zhí)政的要求。中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民依法治國(guó)，就必須以自己的依法治黨作為表率;要實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政，就必須以自身的法治化建設(shè)作為主體建設(shè)的首要環(huán)節(jié)。依法治黨是從嚴(yán)治黨的重要手段，是黨實(shí)現(xiàn)執(zhí)政目標(biāo)的法治保證。沒有自身的法治化，就沒有自己執(zhí)政之下的國(guó)家和社會(huì)的法治化?？v觀人類的社會(huì)發(fā)展史，我們不難發(fā)現(xiàn)只有法治才能使國(guó)家和社會(huì)長(zhǎng)治久安，才能使執(zhí)政黨長(zhǎng)期執(zhí)政和牢固執(zhí)政。

執(zhí)政黨和參政黨都必須積極推動(dòng)自身的法治化。尊重和服從法律，是任何政黨的義務(wù)，也是在野黨的義務(wù)。理性的在野黨，愿意選擇與執(zhí)政黨的對(duì)抗，也不會(huì)選擇對(duì)于法律的對(duì)抗。因?yàn)榍罢咧皇钦畏制纾遣煌h之間正常的政治態(tài)度;后者則是法律上的是非，它事關(guān)政黨的合法與違法，也事關(guān)政黨的存亡。從根本立場(chǎng)上講，在野黨也同樣不會(huì)選擇違法。

在中國(guó)，作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨掌握著國(guó)家的權(quán)力，主導(dǎo)著國(guó)家政治與社會(huì)發(fā)展。執(zhí)政黨當(dāng)然會(huì)把維護(hù)法律秩序作為自己的使命，因?yàn)樗c它主導(dǎo)的政治秩序和社會(huì)秩序密切相關(guān)。作為參政黨的其他民主黨派是執(zhí)政黨的輔助者，對(duì)既有的法律存在不同意見，完全可以通過與執(zhí)政黨之間協(xié)商的方式，通過必要的法律途徑來加以解決。在法治狀態(tài)中，任何政黨都必須對(duì)自己的違法行為承擔(dān)法律后果。在理論上、在應(yīng)然的意義上，參政黨都不會(huì)、都不應(yīng)違法，甚至應(yīng)該進(jìn)一步成為政黨、政府、國(guó)家、社會(huì)法治化的推動(dòng)力量。

（本文為國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目“法治中國(guó)建設(shè)若干創(chuàng)新理論與實(shí)踐問題研究”階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：14AZD136）

【注釋】

①②④⑤⑥李步云主編：《憲法比較研究》，北京：法律出版社，1998年，第950～989頁，第990～991頁，第994～991頁，第1004～1005頁，第1011～1012頁。

③[荷]亨利·范·馬爾賽文等：《成文憲法比較研究》，陳云生譯，北京：華夏出版社，1987年，第95頁。

⑦⑧王長(zhǎng)江，姜躍等：《現(xiàn)代政黨執(zhí)政方式比較研究》，上海人民出版社，2002年，第72頁，第72～73頁。

責(zé)編 /張曉