古代社會“異地為官”的邏輯

唐世平

周聯(lián)合其他部落滅商之后，設(shè)封國。在周本身足夠強(qiáng)大時，天下基本太平。然隨著周本身日漸式微，諸侯封國之間隨即相互征戰(zhàn)，天下大亂。據(jù)此，秦一統(tǒng)天下之后，便廢封國而設(shè)郡縣，并由中央政府任命和派遣地方首長。以此，“異地為官”就成為了中國歷代王朝統(tǒng)治這片幅員遼闊的疆土的基本制度。清末民初，軍閥割據(jù)，混戰(zhàn)不休，后來的中華民國也沿用“異地為官”作為統(tǒng)轄央地關(guān)系的基石制度之一，這一制度的影響一直未絕。

但是，“異地為官”這一制度安排其實是一個前現(xiàn)代社會的安排，反映的也是前現(xiàn)代社會的統(tǒng)治邏輯。

在中國古代傳統(tǒng)社會的政治家和許多官員看來，“異地為官”的制度似乎再合理不過了。其核心邏輯有二：首先是外地人作為一把手能夠監(jiān)督本地人，防止本地人做大，從而阻止地方勢力坐大甚至形成割據(jù)而天下分崩離析。如此一來，國家的大致統(tǒng)一才有了根本保障;其次，作為外地人的一把手更有可能將朝廷的政策貫徹下去。這些都是朝廷所希望的結(jié)果。

不幸的是，“異地為官”的制度還導(dǎo)致一系列朝廷并不希望出現(xiàn)的結(jié)果。而這些結(jié)果其實是最終導(dǎo)致中國歷代封建王朝都走向覆滅的重要導(dǎo)因。

在“異地為官”的制度安排下，皇帝下派的外來官員和當(dāng)?shù)貏萘Τ３３霈F(xiàn)兩種相處方式。第一種相處方式是外來官員和當(dāng)?shù)貏萘ο嗷フ諔?yīng)，相互提攜，這樣的結(jié)果多半是地方系統(tǒng)性的潰爛，其后果無須贅述。第二種相處方式是外來官員和當(dāng)?shù)貏萘ο嗷テ?。這一結(jié)果乍看起來似乎符合中央政府的初衷。但是，這一結(jié)果同樣也導(dǎo)致一系列問題。外來官員對其轄區(qū)缺乏感情基礎(chǔ)（宣稱的感情和誓言一樣不可信），又沒有當(dāng)?shù)氐纳鐣W(wǎng)絡(luò)能夠監(jiān)督限制他的行為，他們最合理的做法就是盡可能地在他的這個任期內(nèi)撈到足夠的經(jīng)濟(jì)實惠，而如果能同時撈到足夠的政治資本以獲得升遷就更好。如此一來，古代傳統(tǒng)社會的地方官僚體制幾乎都不考慮地方的長遠(yuǎn)未來，一切以短期利益為目標(biāo)。能夠不顧一己之私，真正做到“為官一任，造福一方”的官員，在古代是很少的。

而因為整個地方官僚體系做事幾乎從不以本地民生為基點，民怨將不斷累積而又無法在當(dāng)?shù)氐玫浇鉀Q。如此，地方也不得不花大力氣去平息民怨以維持穩(wěn)定。而因為官員不直接對下負(fù)責(zé)，他們只想維護(hù)自己的烏紗帽，卻不會真正地站在朝廷的立場上去體恤民情。最后等到需要朝廷去維穩(wěn)的時候，多半早已走入“越維越不穩(wěn)”的無法收拾的“崇禎死彎”。如此，一年又一年，一朝又一朝，卻始終無法跳出朝代更迭的循環(huán)。

異地為官的制度也是導(dǎo)致中國古代政治上一盤散沙，經(jīng)濟(jì)上各地壁壘重重的核心緣由之一?！爱惖貫楣佟笨此颇茏尦⒌囊庵狙由斓娇たh基層，但這種延伸都是表面的甚至只能是暴力推動的，而不是通過取悅民心達(dá)成的，因而也不能形成足夠的國家凝聚力。每到改朝換代，廣大民眾通常只是暫時逃亡而躲避戰(zhàn)亂，甚至在非族入主中原時也是如此。即便是到了政治基本統(tǒng)一的時候，各地官員也經(jīng)常會為了自身利益而設(shè)置名目繁雜的地方關(guān)卡和壁壘，卻極少考慮這樣做對整個國家，甚至自己所在地方所帶來的巨大代價。

不可否認(rèn)，“異地為官”制度在防止利益沖突上有一定的合理性，但其本質(zhì)上反映的還是一種前現(xiàn)代社會的統(tǒng)治邏輯，特別是建立在征服之上的帝國統(tǒng)治邏輯。朝廷用外地人來監(jiān)督本地人，是為防止地方做大而目無朝廷，甚至起兵叛亂，以圖維持基本統(tǒng)一的最低穩(wěn)定。

現(xiàn)代化國家內(nèi)部穩(wěn)定的真正核心基石之一是現(xiàn)代的愛國主義，而不是讓外地人和當(dāng)?shù)厝讼嗷テ?。更進(jìn)一步說，現(xiàn)代愛國主義的基石是國家乃民眾和民族所有。只有建立在這樣的現(xiàn)代愛國主義的基礎(chǔ)之上的國家才有真正的凝聚力。中國自1840后，特別是自甲午海戰(zhàn)至抗戰(zhàn)勝利的50年間，已經(jīng)基本形成了現(xiàn)代意義上的愛國主義，盡管中國的愛國主義還有需要完善的地方。

處在一個如此不同的時代，一個邁向現(xiàn)代化的中國當(dāng)然需要重新思考如何管理這個幅員遼闊的國家。這其中核心的問題之一乃是：在國家的基本統(tǒng)一和安全不大可能面臨根本性威脅的今天，如何進(jìn)一步提高國家的發(fā)展效率，而不再為維持穩(wěn)定付出過于高昂的代價。而我們應(yīng)該反思的制度之一就是兩千多年的“異地為官”的金規(guī)玉律。

一個現(xiàn)代化的社會應(yīng)該建立在民主政治之上，這是現(xiàn)代國家凝聚力的核心基礎(chǔ)。創(chuàng)設(shè)新的制度，讓民眾參與到遴選和監(jiān)督地方官員的政治過程當(dāng)中，可以大大降低中央需要花極大的精力和無數(shù)的資源來監(jiān)督地方官員的必要性。因為一旦我們讓民眾參與到遴選和監(jiān)督地方官員的政治過程當(dāng)中來，民眾自然會知道誰是好官，誰是庸官，誰是壞官。在充分的民眾監(jiān)督官員的基礎(chǔ)上，國家只需要垂直控制核心和強(qiáng)力部門（武裝部隊、安全部門、稅收等），就可以更好地理順央地關(guān)系，達(dá)成更好的地方治理。而國家也就可以用低得多的成本來防止地方主義危及國家統(tǒng)一的風(fēng)險，從而能夠?qū)⒏嗟馁Y源投入到更加有效率的領(lǐng)域。

只有讓人民真正參與到政治，特別是監(jiān)督基層官員的進(jìn)程中，我們才能真正地把地方官員的權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里。從這個意義上來說，今天我們必須重新審視傳統(tǒng)社會的“異地為官”制度及其背后的政治邏輯。