地方債治理的短期與中長(zhǎng)期之策

楊志勇

【摘要】目前，“中國(guó)地方債總體可控，局部存在風(fēng)險(xiǎn)”的判斷是能夠成立的，現(xiàn)在的關(guān)鍵在于防范局部風(fēng)險(xiǎn)演變成全局風(fēng)險(xiǎn)。短期來(lái)看，要加快地方債置換工作，推廣政府與社會(huì)資本合作模式，降低地方債風(fēng)險(xiǎn)；長(zhǎng)期來(lái)看，要盡快形成規(guī)范的地方政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，還要形成規(guī)范的中央和地方財(cái)政關(guān)系。

【關(guān)鍵詞】 地方債 治理 對(duì)策 【中圖分類號(hào)】F202 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

地方債風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但也不能聽(tīng)之任之

解決地方債問(wèn)題，首先要有最基本的數(shù)據(jù)。審計(jì)署的兩次審計(jì)，為地方債問(wèn)題的解決提供了最基本的數(shù)據(jù)。但是，即使是審計(jì)署2013年12月30日的審計(jì)結(jié)果公告，截止日期也只是2013年6月底，之后的數(shù)據(jù)仍然缺失。財(cái)政部要求地方在2015年1月5日之前上報(bào)債務(wù)匯總數(shù)據(jù)。由于對(duì)債務(wù)口徑認(rèn)識(shí)的不同，這一債務(wù)數(shù)至今仍未見(jiàn)正式公布。財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在2015年博鰲論壇上指出，中國(guó)的債務(wù)負(fù)擔(dān)率約為40%，低于國(guó)際警戒線。①按此倒推，中國(guó)的地方債約為16萬(wàn)億元左右，“中國(guó)地方債總體可控，局部存在風(fēng)險(xiǎn)”的判斷是能夠成立的?，F(xiàn)在的關(guān)鍵在于防范局部風(fēng)險(xiǎn)演變成全局風(fēng)險(xiǎn)。

哪些債務(wù)屬于地方債？現(xiàn)在的有關(guān)判斷依據(jù)過(guò)分強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目現(xiàn)金流，只要有現(xiàn)金流，哪怕是公益性項(xiàng)目的負(fù)債，都可能不被列入地方債的范圍。因此，問(wèn)題的解決首先要建立在對(duì)地方債認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)選擇的基礎(chǔ)之上。地方債的形成是地方政府收不抵支的產(chǎn)物。原預(yù)算法明確地方政府不能舉債，只有國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的除外。這樣，大量地方債都是在沒(méi)有得到國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，而以企業(yè)債、公司債等各種各樣名義存在的。這些債務(wù)并不等同于地方政府直接債務(wù)（地方債）。也正因?yàn)槿绱耍暗胤秸詡鶆?wù)”這一用于概括當(dāng)下與地方政府關(guān)系密切債務(wù)的有中國(guó)特色的名詞才會(huì)出現(xiàn)。

解決地方債問(wèn)題，要通過(guò)恰當(dāng)?shù)恼J(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，把“地方政府性債務(wù)”轉(zhuǎn)化為“地方債”。地方債是基于企業(yè)（公司、項(xiàng)目）的。能否歸為地方債，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)首先是項(xiàng)目是否為公益性項(xiàng)目，是否承擔(dān)的是政府職能。如果是，那么無(wú)論項(xiàng)目是否有現(xiàn)金流，都應(yīng)該列為地方債。這種判斷標(biāo)準(zhǔn)從債務(wù)項(xiàng)目的性質(zhì)出發(fā)，符合地方債界定原則要求。不是公益性項(xiàng)目，無(wú)論如何都不能列入地方債的范疇。至于負(fù)債企業(yè)（公司、項(xiàng)目等）不能償還債務(wù)，應(yīng)該走公司破產(chǎn)清算程序，相關(guān)社會(huì)問(wèn)題需要政府解決的，政府再通過(guò)其他合理的途徑予以援助。

地方債總體可控是從全國(guó)的層面來(lái)說(shuō)的，這種判斷不排除某些地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的可能。對(duì)于特定地區(qū)來(lái)說(shuō)，地方債危機(jī)可能首先帶來(lái)這些地區(qū)的金融風(fēng)險(xiǎn)乃至危機(jī)。金融危機(jī)具有傳染性特征，如不采取有效措施，就可能蔓延到其他地區(qū)甚至全國(guó)。因此，就是局部地區(qū)帶有風(fēng)險(xiǎn)的地方債問(wèn)題，也不能聽(tīng)之任之，而應(yīng)該采取有效措施，將風(fēng)險(xiǎn)控制在合理的范圍之內(nèi)。

全國(guó)絕大部分地區(qū)地方債可控，但在償債資金來(lái)源上，都或多或少存在問(wèn)題，因此，地方債成功置換至關(guān)重要。大部分地方債用于能夠帶來(lái)較長(zhǎng)時(shí)間段收益的項(xiàng)目，按照合理的成本分?jǐn)傇瓌t，只由當(dāng)代人來(lái)承擔(dān)是不合理的，適當(dāng)?shù)赝蠓謹(jǐn)偝杀静欧铣杀?收益原則。債務(wù)置換可以大幅度降低短期償付風(fēng)險(xiǎn)。

地方債治理的短期與中長(zhǎng)期之策

從短期來(lái)說(shuō)，首先，要加快地方債置換工作。地方債置換可以為地方債問(wèn)題的解決爭(zhēng)取時(shí)間。地方債是地方政府多年運(yùn)行的結(jié)果，本來(lái)期限結(jié)構(gòu)就不合理。在這樣的條件下，地方政府要在很短的時(shí)間內(nèi)還清，會(huì)有很大難度。特別是，債務(wù)集中到期所帶來(lái)的短期風(fēng)險(xiǎn)亟待通過(guò)債務(wù)置換來(lái)化解。債務(wù)置換可以讓地方債期限結(jié)構(gòu)更加合理，降低債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)發(fā)行地方債券來(lái)置換地方債，不僅可以降低債務(wù)利息負(fù)擔(dān)，而且可以通過(guò)債券期限的合理安排，讓債務(wù)期限結(jié)構(gòu)合理化，從而有效化解地方債風(fēng)險(xiǎn)。

其次，推廣政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式，降低地方債風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式的推廣是有條件的，并不是所有領(lǐng)域在不同時(shí)刻都能夠順利通過(guò)PPP模式來(lái)化解地方債風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式的推廣需要時(shí)間，也需要對(duì)項(xiàng)目的可行性進(jìn)行論證，還需要對(duì)參與項(xiàng)目的社會(huì)資本回報(bào)率有較為準(zhǔn)確的估計(jì)。PPP模式下，債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)是地方政府的一種去杠桿化的舉措。債轉(zhuǎn)股可以降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但這么做也是有代價(jià)的。股權(quán)持有方可能對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)作提出不太一樣的要求，特別是其所要求的回報(bào)可能對(duì)公民享受公共服務(wù)有一定的影響。免費(fèi)享受公共服務(wù)或可能轉(zhuǎn)變?yōu)檫m當(dāng)收費(fèi)，或者公共服務(wù)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可能上調(diào)。通過(guò)PPP模式降低地方債風(fēng)險(xiǎn)，也可能意味著未來(lái)財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目金額的上升，從而增加未來(lái)的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

從長(zhǎng)期來(lái)看，首先要盡快形成規(guī)范的地方政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。目前各地普遍缺乏規(guī)范的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，因此，不同地方的信用級(jí)別很難區(qū)分清楚。而且，更重要的是，缺乏信用評(píng)級(jí)的地方債發(fā)行，距離市場(chǎng)發(fā)行有著較大的差距。這種狀況如長(zhǎng)期持續(xù)，市場(chǎng)就難以對(duì)地方債發(fā)行有真正的約束。

其次，要形成規(guī)范的中央和地方財(cái)政關(guān)系。以現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)為契機(jī)，進(jìn)一步規(guī)范中央和地方財(cái)政關(guān)系，讓事權(quán)、財(cái)權(quán)和財(cái)力更加匹配，應(yīng)該是改革的目標(biāo)。規(guī)范的中央和地方財(cái)政關(guān)系，是地方債問(wèn)題解決的外部環(huán)境。分級(jí)財(cái)政管理體制應(yīng)該是大國(guó)財(cái)政的必然選擇。分級(jí)財(cái)政管理體制下，地方政府的事權(quán)如缺乏足夠的財(cái)權(quán)和財(cái)力支撐，那么事權(quán)的規(guī)定就會(huì)流于形式?；鞠喾Q的事權(quán)、財(cái)權(quán)和財(cái)力，既能充分發(fā)揮中央和地方政府的積極性，也能讓地方債風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題控制在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)。對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，來(lái)自于稅收和轉(zhuǎn)移支付的資金應(yīng)該基本上能夠滿足財(cái)政支出的需要，債務(wù)融資規(guī)模應(yīng)該加以限制。從根本上說(shuō)，地方債的償還主要靠地方稅收，債務(wù)水平與稅收收入比例應(yīng)該保持在可控的范圍之內(nèi)。當(dāng)然，在特定時(shí)期，地方政府擁有的豐富資產(chǎn)，也可以適當(dāng)變現(xiàn)，用于地方債的償還。地方政府資產(chǎn)變現(xiàn)還債只會(huì)是一次性的行為，不太可能長(zhǎng)期使用，地方政府償債更多的應(yīng)該依靠那些可以長(zhǎng)期形成可支配收入的資金來(lái)源。

（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員）

【注釋】

①文中數(shù)據(jù)來(lái)源于財(cái)政部：“關(guān)于2014年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2015年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告”，http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201503/t20150317_1203481.html。

責(zé)編/張夏夢(mèng) 美編/于珊