關(guān)于上海農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)建設(shè)的研究報(bào)告

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出要“建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開(kāi)、公正、規(guī)范運(yùn)行”。這為健全完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)造了新的歷史機(jī)遇。

面對(duì)當(dāng)前農(nóng)村改革發(fā)展的新形勢(shì)、新常態(tài)，上海如何在深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)建設(shè)等方面發(fā)揮引領(lǐng)作用，值得有關(guān)部門(mén)深入研究。

一、推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的重要意義

（一）推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是深化農(nóng)村綜合改革的一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所謂的公有制產(chǎn)權(quán)歸屬模糊、權(quán)責(zé)不明、流轉(zhuǎn)受阻，不能體現(xiàn)完全的市場(chǎng)價(jià)值。推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，是新形勢(shì)下農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展對(duì)生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整的客觀要求，是創(chuàng)新農(nóng)村集體公有制經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式的重大突破，是一項(xiàng)具有根本意義的重大改革。

（二）推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制的一項(xiàng)重要舉措?！叭r(nóng)”問(wèn)題的根源在于城鄉(xiāng)分割的二元體制。打破二元結(jié)構(gòu)的體制障礙，其中一項(xiàng)重要任務(wù)就是要深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，推動(dòng)農(nóng)村資源配置融入城鄉(xiāng)一體化的軌道，依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、融合互動(dòng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏。

（三）推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化進(jìn)程的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，以市場(chǎng)化導(dǎo)向?yàn)楹诵?，進(jìn)一步完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)建設(shè)，有利于搞活農(nóng)村資源、農(nóng)業(yè)要素的市場(chǎng)化配置機(jī)制，有利于提高農(nóng)村資源要素的市場(chǎng)化運(yùn)作程度和優(yōu)化配置能力，使市場(chǎng)在農(nóng)村資源配置中起決定性作用，讓農(nóng)村產(chǎn)權(quán)成為真正推動(dòng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的動(dòng)力和農(nóng)民創(chuàng)造財(cái)富的資本。

（四）推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。產(chǎn)權(quán)是以財(cái)產(chǎn)所有權(quán)為主體的一系列財(cái)產(chǎn)權(quán)利的總和，完整的產(chǎn)權(quán)權(quán)能應(yīng)包括所有權(quán)及其衍生的使用權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)、抵押權(quán)等。推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，可以依法賦予農(nóng)民更加完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，讓廣大農(nóng)民群眾真正共享集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。

二、上海具備率先加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的條件

（一）具有良好基礎(chǔ)條件。一是農(nóng)村集體資產(chǎn)實(shí)力雄厚。截至2013年底，全市農(nóng)村集體總資產(chǎn)已達(dá)3844.6億元，凈資產(chǎn)1175.3億元，其中經(jīng)營(yíng)性總資產(chǎn)3325.8億元，占86.5%。二是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)較好。截至2013年底，全市9個(gè)涉農(nóng)區(qū)縣共有農(nóng)村承包土地180.5萬(wàn)畝，其中承包地流轉(zhuǎn)面積118.8萬(wàn)畝，流轉(zhuǎn)率65.8%，位居全國(guó)首位。三是農(nóng)村集體建設(shè)用地再利用潛力很大。根據(jù)2008年全國(guó)第二次農(nóng)業(yè)普查的結(jié)果，上海農(nóng)村集體建設(shè)用地總量為1195平方公里，包括農(nóng)民宅基地用地，鎮(zhèn)、村二三產(chǎn)業(yè)用地，農(nóng)村公用設(shè)施和公益事業(yè)用地，以及其他建設(shè)用地。

（二）改革進(jìn)入新階段。我國(guó)農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)制度從“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”，演變?yōu)椤凹w所有、戶為基礎(chǔ)”，現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入“集體所有、股為基礎(chǔ)”的新階段。2010年，上海市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市農(nóng)委《關(guān)于加強(qiáng)本市農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源管理若干意見(jiàn)》，對(duì)加強(qiáng)農(nóng)村集體“三資”管理提出了系統(tǒng)的要求；2012年，上海市委、市政府又下發(fā)文件著力推進(jìn)以“股為基礎(chǔ)”的集體經(jīng)濟(jì)所有制實(shí)現(xiàn)新形式，本市深化農(nóng)村改革進(jìn)入新階段。

（三）農(nóng)村土地資源亟需盤(pán)活提質(zhì)。上海市新一輪土地利用規(guī)劃調(diào)整政策，要求“鎖定總量、增量遞減、存量?jī)?yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”。從調(diào)研情況看，分別屬于104塊規(guī)劃工業(yè)區(qū)塊、城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)內(nèi)的195地塊以及散落在農(nóng)村地區(qū)的198地塊等一些存量的農(nóng)村土地資源，亟需通過(guò)創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易制度，達(dá)到資源最佳配置，并實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體和農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利得到充分保護(hù)。

（四）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易已有實(shí)踐基礎(chǔ)。1994年1月1日上海市政府就同意成立“上海城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)交易所”，選擇從鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易作為試運(yùn)轉(zhuǎn)起步，實(shí)行會(huì)員制，按照登記、掛牌、洽談、交易、簽約、交割、變更等產(chǎn)權(quán)交易程序，在初創(chuàng)期不到兩年的時(shí)間，就成交農(nóng)村產(chǎn)權(quán)總額19.29億元，為各類(lèi)所有制企業(yè)的產(chǎn)權(quán)進(jìn)入產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)以及怎樣處理好產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)、企業(yè)與政府的關(guān)系積累了經(jīng)驗(yàn)。之后該所更被升格為“上海聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所”。

綜上所述，上海農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革勢(shì)在必行，應(yīng)該在率先推進(jìn)、不斷積累可推廣可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)方面走在全國(guó)前列。

三、深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革存在的問(wèn)題和瓶頸

（一）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系有待進(jìn)一步明晰。權(quán)屬清晰是產(chǎn)權(quán)交易的前提。從實(shí)踐看，上海農(nóng)村產(chǎn)權(quán)界定的工作相對(duì)滯后。在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記頒證方面，全市僅完成了市域范圍內(nèi)農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記，對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地和農(nóng)民宅基地的使用權(quán)還未全面進(jìn)行確權(quán)登記頒證；在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)改革方面，鎮(zhèn)村兩級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)改革推進(jìn)步伐有待進(jìn)一步加快。

（二）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)體系建設(shè)有待進(jìn)一步完善。2009年，上海市政府再次批準(zhǔn)成立“上海農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所”。從本市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的專業(yè)服務(wù)平臺(tái)近五年來(lái)的運(yùn)行情況看，雖然每年也有數(shù)十億的產(chǎn)權(quán)交易，但是由于缺乏必要的制度創(chuàng)新、政策支持和資金投入，沒(méi)有形成全覆蓋的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)，客觀上影響了其功能作用的進(jìn)一步發(fā)揮。至今，仍有部分農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)在場(chǎng)外交易，造成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的價(jià)值無(wú)法得到公平的體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益難以得到應(yīng)有的保障。

（三）制度和政策設(shè)計(jì)需要進(jìn)一步配套。國(guó)家現(xiàn)行的法律法規(guī)還有不少條款制約了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。比如土地管理法規(guī)定，只有“將農(nóng)村集體土地征用為國(guó)家所有才能進(jìn)入市場(chǎng)”，致使關(guān)于“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)土地實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”的政策至今未能落地。在改革實(shí)踐過(guò)程中也遇到不少政策瓶頸。比如，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)實(shí)行股份制改革，涉及所得稅房產(chǎn)稅等問(wèn)題，農(nóng)民還沒(méi)有享受改革的紅利，卻被戴上了要征收個(gè)人所得稅的“帽子”；農(nóng)民通過(guò)宅基地置換來(lái)重建家園，還沒(méi)有獲得節(jié)余土地入市的紅利，有關(guān)部門(mén)先壓縮再建設(shè)土地指標(biāo)，讓基層本想用節(jié)余土地平衡資金的計(jì)劃成為泡影。

四、推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的對(duì)策建議

（一）要把農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作擺上重要議事日程。上海農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)該走在全國(guó)前列，要切實(shí)增強(qiáng)各級(jí)干部組織、參與改革的自覺(jué)性和能動(dòng)性；要有改革創(chuàng)新精神、敢于擔(dān)當(dāng)勇氣，深入推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革各項(xiàng)工作；要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，抓緊制定出臺(tái)加快推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)性文件。

（二）要完善上海農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)框架的頂層設(shè)計(jì)。上海建設(shè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)應(yīng)是按照市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)作、維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、由政府推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的功能性平臺(tái)，而不是競(jìng)爭(zhēng)性平臺(tái)；應(yīng)當(dāng)參照國(guó)家證券交易所、期貨交易所等模式，實(shí)行公司制形式，由政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織共同出資經(jīng)營(yíng)，形成一個(gè)農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，若干個(gè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)專業(yè)市場(chǎng)交易中心和多層級(jí)服務(wù)站點(diǎn)相結(jié)合的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易網(wǎng)絡(luò)，使其成為不僅服務(wù)本市而且有能力服務(wù)長(zhǎng)三角的交易機(jī)構(gòu)。

（三）要夯實(shí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)性工作。推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)建設(shè)，要按照國(guó)務(wù)院頒布的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》有關(guān)規(guī)定，抓緊建立健全土地確權(quán)登記頒證制度，明確農(nóng)村集體土地權(quán)，包括農(nóng)民宅基地和集體建設(shè)用地的權(quán)屬關(guān)系。要積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，把資源變資產(chǎn)，資產(chǎn)變資本，資本變股份，讓農(nóng)民變股民。要加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)從信息收集、發(fā)布、交易到產(chǎn)權(quán)變更登記過(guò)戶的電子化一站式服務(wù)。要強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使基層干部能對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易工作系統(tǒng)了解、并自覺(jué)運(yùn)用。

（四）要為深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革提供法律保障。要加快梳理現(xiàn)行法律、法規(guī)及政策與推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革不相適應(yīng)的有關(guān)條款規(guī)定，積極向國(guó)家層面建議對(duì)部分條款及相關(guān)政策作修改調(diào)整。要及時(shí)總結(jié)上海農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)性地提出改革建議，具備條件的可以升華為地方性法規(guī)和規(guī)章。要積極爭(zhēng)取國(guó)家有關(guān)部門(mén)給予上海農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革先行先試的權(quán)力。

（五）要為深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革提供政策支持。在政策設(shè)計(jì)中，要堅(jiān)持依法、自愿、有償原則，堅(jiān)持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和其成員依法對(duì)集體產(chǎn)權(quán)的占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及抵押、擔(dān)保、繼承等各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利原則，堅(jiān)持不改變土地集體所有性質(zhì)、不改變土地用途、不侵害農(nóng)民權(quán)益原則。要科學(xué)設(shè)定階段性目標(biāo)，根據(jù)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易品種不同特點(diǎn)，研究制定鼓勵(lì)引導(dǎo)其進(jìn)場(chǎng)交易的規(guī)則和辦法；制定不同產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)形式和交易方式，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)要素流動(dòng)和價(jià)值顯化。要明確進(jìn)場(chǎng)交易原則、價(jià)格管理規(guī)定、交易憑證的合法性和規(guī)范性、權(quán)證變更的法定手續(xù)等，規(guī)范流轉(zhuǎn)交易行為。要注重加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控和運(yùn)作監(jiān)管，有效規(guī)避產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易風(fēng)險(xiǎn)，逐步推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)規(guī)范建設(shè)、規(guī)范運(yùn)作。

總之，要通過(guò)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易轉(zhuǎn)讓，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資源配置效益最大化和效率最優(yōu)化，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的合法權(quán)益得到法律保障。