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      城市更新辦法:“更新”可持續(xù)發(fā)展

      2015-09-10 07:22:44程又新
      上海人大月刊 2015年6期
      關(guān)鍵詞:更新城市更新生命周期

      程又新

      不創(chuàng)新,上海就沒(méi)有出路。就城市發(fā)展而言,當(dāng)前,本市建成區(qū)還存在城市能級(jí)不高、活力不足、公共空間和服務(wù)設(shè)施仍有較大缺口、城市慢行系統(tǒng)便利化程度不高、城市風(fēng)貌保護(hù)不夠等問(wèn)題。為此,市規(guī)土局開展了城市更新的調(diào)研工作,形成了《上海市城市更新實(shí)施辦法》,于4月7日通過(guò)市政府常務(wù)會(huì)議審議,并于4月10日,在市委常委會(huì)議上做了專題匯報(bào)。

      日前,市政府新聞辦舉行新聞發(fā)布會(huì),市規(guī)劃國(guó)土資源局副局長(zhǎng)徐毅松介紹了《更新辦法》相關(guān)情況。

      城市更新將成為可持續(xù)發(fā)展主要方式

      “規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模負(fù)增長(zhǎng)”、“以土地利用方式轉(zhuǎn)變倒逼城市發(fā)展轉(zhuǎn)型”, 根據(jù)第六次規(guī)劃土地會(huì)議提出的這一要求,上海已進(jìn)入存量開發(fā)為主的內(nèi)涵增長(zhǎng)、創(chuàng)新發(fā)展階段,城市更新將成為資源緊約束條件下上海城市可持續(xù)發(fā)展的主要方式。徐毅松如是說(shuō)。

      “高大上”的《更新辦法》制訂的目標(biāo):圍繞資源緊約束條件下建設(shè)“全球城市”的目標(biāo),通過(guò)推進(jìn)本市城市更新工作,進(jìn)一步節(jié)約集約利用存量土地資源,提升城市功能、激發(fā)都市活力、改善人居環(huán)境、塑造城市魅力,推動(dòng)內(nèi)涵增長(zhǎng),促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展。

      城市更新是個(gè)新名詞,要做什么呢?徐毅松說(shuō),主要對(duì)本市建成區(qū)城市空間形態(tài)和功能進(jìn)行改善的建設(shè)活動(dòng),重點(diǎn)包括完善城市功能,強(qiáng)化城市活力,促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展;強(qiáng)化社區(qū)服務(wù),完善公共配套設(shè)施;增加公共開放空間,促進(jìn)市民交往;改善生態(tài)環(huán)境,加強(qiáng)綠色建筑和生態(tài)街區(qū)建設(shè);完善慢行系統(tǒng),方便市民生活和出行;塑造城市特色,保護(hù)歷史文化風(fēng)貌,改善城市景觀;改善基礎(chǔ)設(shè)施和城市安全,保障市民安居樂(lè)業(yè),以及市政府認(rèn)定的需進(jìn)行改善的其他情形。

      據(jù)悉,本辦法適用于本市建成區(qū)中按市政府規(guī)定程序認(rèn)定的城市更新地區(qū)。已經(jīng)市政府認(rèn)定的舊區(qū)改造、工業(yè)用地轉(zhuǎn)型、城中村改造的地區(qū),按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

      誰(shuí)來(lái)管“更新”?

      談到管理職責(zé),徐毅松說(shuō),市政府及相關(guān)管理部門組成城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組,負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)全市城市更新工作,對(duì)全市城市更新工作涉及的重大事項(xiàng)進(jìn)行決策。城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室,辦公室設(shè)在市規(guī)劃國(guó)土主管部門,負(fù)責(zé)全市城市更新協(xié)調(diào)推進(jìn)工作。

      市規(guī)劃國(guó)土主管部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)全市城市更新的日常管理工作,依法制定城市更新規(guī)劃土地實(shí)施細(xì)則,編制相關(guān)技術(shù)和管理規(guī)范。市相關(guān)管理部門依法制定相關(guān)專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和配套政策,履行相應(yīng)的指導(dǎo)、管理和監(jiān)督職責(zé)。

      區(qū)縣人民政府是推進(jìn)本行政區(qū)城市更新工作的主體,應(yīng)指定相應(yīng)部門作為專門的組織實(shí)施機(jī)構(gòu),具體負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、督促和管理城市更新工作。

      怎么管?三個(gè)原則+三項(xiàng)制度

      據(jù)悉,本次城市更新工作主要遵循以下三個(gè)工作原則:一是規(guī)劃引領(lǐng),有序推進(jìn)。二是注重品質(zhì),公共優(yōu)先。三是多方參與,共建共享。

      三原則之下,則是三項(xiàng)管理制度。本次城市更新工作實(shí)行區(qū)域評(píng)估、實(shí)施計(jì)劃和全生命周期管理相結(jié)合的管理制度。其中:區(qū)域評(píng)估是確定地區(qū)更新需求,適用更新政策的范圍和要求。主要包括兩項(xiàng)內(nèi)容:一是進(jìn)行地區(qū)評(píng)估。根據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃,對(duì)地區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和城市建設(shè)狀況進(jìn)行評(píng)估,通過(guò)統(tǒng)籌城市發(fā)展和公眾意愿,明確更新目標(biāo),重點(diǎn)細(xì)化公共要素的配置要求;二是劃定更新單元。按公共要素配置要求和相互關(guān)系,劃定城市更新單元。區(qū)域評(píng)估應(yīng)廣泛征求各方意見,包括社會(huì)公眾的意見,合理確定城市更新的需求,區(qū)域評(píng)估形成的評(píng)估報(bào)告經(jīng)區(qū)縣政府常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)后,由區(qū)縣人民政府批準(zhǔn),報(bào)送市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室備案。涉及本市重要地區(qū)、跨行政區(qū)的區(qū)域評(píng)估,需預(yù)先經(jīng)過(guò)市規(guī)劃國(guó)土主管部門綜合平衡。

      實(shí)施計(jì)劃是各項(xiàng)建設(shè)內(nèi)容的具體安排。主要包括兩項(xiàng)內(nèi)容:一是明確城市更新單元內(nèi)的具體項(xiàng)目。二是編制城市更新單元的實(shí)施計(jì)劃。在確定城市更新項(xiàng)目后,按照區(qū)域評(píng)估要求,同時(shí)結(jié)合現(xiàn)有物業(yè)權(quán)利人的改造意愿,發(fā)揮街鎮(zhèn)和社區(qū)的作用,統(tǒng)籌各方意見,合理應(yīng)用政策,明確更新方案和實(shí)施計(jì)劃。實(shí)施計(jì)劃應(yīng)廣泛征求各方意見,經(jīng)區(qū)縣政府常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)后,由區(qū)縣人民政府批準(zhǔn),報(bào)送市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室備案。其中涉及調(diào)整已批準(zhǔn)規(guī)劃內(nèi)容的,按現(xiàn)有規(guī)定履行調(diào)整程序。

      全生命周期管理是以土地合同的方式,約定更新權(quán)利義務(wù)、物業(yè)持有、權(quán)益變更、改造方式、建設(shè)計(jì)劃、運(yùn)營(yíng)管理等要求,進(jìn)行全過(guò)程管理。

      不全靠“管”,政策引導(dǎo)“網(wǎng)開一面”

      “為推動(dòng)現(xiàn)物業(yè)權(quán)利人提供公共要素,我們制定了針對(duì)性的規(guī)劃土地政策,有條件地在用地轉(zhuǎn)性、高度提高、容量增加、風(fēng)貌保護(hù)、生態(tài)環(huán)保等方面予以適度引導(dǎo),并通過(guò)全生命周期進(jìn)行后續(xù)監(jiān)管?!毙煲闼芍赋?。

      其中,規(guī)劃政策主要包括:在符合區(qū)域發(fā)展導(dǎo)向和國(guó)家規(guī)劃土地法規(guī)要求的前提下,允許用地性質(zhì)的兼容與轉(zhuǎn)換,鼓勵(lì)公共性設(shè)施合理復(fù)合集約設(shè)置。

      奪人眼球的是以下規(guī)定:在地區(qū)整體空間對(duì)建筑高度不敏感的地區(qū),允許高度適度提高,緊湊建設(shè),以高度換開放空間。以為地區(qū)提供公共性設(shè)施或公共開放空間為前提,通過(guò)適當(dāng)?shù)慕ㄖ娣e獎(jiǎng)勵(lì),強(qiáng)化地區(qū)品質(zhì)和公共服務(wù)水平。對(duì)于增加保護(hù)具有價(jià)值歷史建筑的,將部分歷史建筑的建筑面積不計(jì)入規(guī)定總量。

      當(dāng)然,對(duì)確有實(shí)施困難的,規(guī)定:在滿足消防、安全等要求的前提下,按規(guī)定征詢相關(guān)利益人意見后,經(jīng)規(guī)劃土地管理部門同意,部分地塊的建筑密度、建筑退界和間距等可以按不低于現(xiàn)狀水平控制。

      環(huán)保也被放在重要位置。規(guī)定:鼓勵(lì)在城市更新中采用綠色、低碳、智能技術(shù),對(duì)建筑第五立面的生態(tài)化、景觀化以及其他有益于增加公共價(jià)值的改造利用,加快低碳智慧城市建設(shè)。

      土地政策主要包括:創(chuàng)新土地開發(fā)方式。按照存量補(bǔ)地價(jià)的方式,支持現(xiàn)物業(yè)權(quán)利人或者現(xiàn)物業(yè)權(quán)利人的聯(lián)合體依據(jù)規(guī)劃重新取得建設(shè)用地使用權(quán)。

      而且,區(qū)縣也分得“鼓勵(lì)”一杯羹。規(guī)定:沿用舊區(qū)改造出讓金返還政策。目前,城市更新主要聚焦于公共空間、公共服務(wù)設(shè)施不足的地區(qū),工作難度大,需投入資金多,為鼓勵(lì)區(qū)縣推動(dòng)城市更新工作,沿用舊區(qū)改造和城中村改造土地政策,對(duì)于城市更新中存量補(bǔ)地價(jià)的土地出讓收入,在計(jì)提后返還區(qū)縣專項(xiàng)用于城市更新工作。

      土地全生命周期管理

      與城市共同成長(zhǎng)

      把土地視為生命,才會(huì)科學(xué)利用和呵護(hù),城市發(fā)展才有可能健康成長(zhǎng)。

      據(jù)了解,實(shí)施土地全生命周期管理,是以提高土地利用質(zhì)量和效益為目的,以土地出讓合同為平臺(tái),對(duì)項(xiàng)目在用地期限內(nèi)的利用狀況實(shí)施全過(guò)程動(dòng)態(tài)評(píng)估和監(jiān)管,通過(guò)健全工業(yè)用地產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、綜合效益評(píng)估、土地使用權(quán)退出等機(jī)制,強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)性用地的用途管制、功能設(shè)置、業(yè)態(tài)布局等管理,將項(xiàng)目建設(shè)、功能實(shí)現(xiàn)、運(yùn)營(yíng)管理、節(jié)能環(huán)保等經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境各要素納入合同管理,實(shí)現(xiàn)土地利用管理系統(tǒng)化、精細(xì)化、動(dòng)態(tài)化。

      全生命周期能起到什么作用呢?徐毅松說(shuō),通過(guò)強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、彈性年期、定期評(píng)價(jià)考核和過(guò)程監(jiān)管等措施,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展;充分發(fā)揮土地出讓合同的平臺(tái)作用,以合同約定的市場(chǎng)化手段加強(qiáng)工業(yè)用地管理,全過(guò)程發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用;通過(guò)實(shí)施經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等全要素指標(biāo)評(píng)估考核,實(shí)現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

      強(qiáng)化土地資源市場(chǎng)化配置,則是經(jīng)營(yíng)性用地全生命周期管理政策看點(diǎn)。對(duì)相關(guān)試點(diǎn)工作市場(chǎng)各方反映較為積極平穩(wěn)。

      “通過(guò)實(shí)施土地全要素、全生命周期管理,引導(dǎo)開發(fā)商逐步告別‘開發(fā)物業(yè)、一賣了之’,轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械姆?wù)商、運(yùn)營(yíng)商,成為城市發(fā)展重要的參與主體和治理主體,防止房地產(chǎn)投機(jī)炒作,從而共同提高城市的功能和品質(zhì),與城市共同成長(zhǎng)?!毙煲闼蛇@樣描述經(jīng)營(yíng)性用地全生命周期管理。

      生命的各個(gè)因素是有機(jī)統(tǒng)一的。全生命周期管理更加強(qiáng)調(diào)出讓地塊的規(guī)劃評(píng)估和研判,全面落實(shí)建筑節(jié)能、環(huán)保要求,完善社會(huì)停車場(chǎng)、社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施等公建配套設(shè)施;通過(guò)明確住宅物業(yè)持有和租賃要求,促進(jìn)CBD、產(chǎn)業(yè)園區(qū)的職住平衡;通過(guò)明確商辦物業(yè)持有和業(yè)態(tài)、運(yùn)營(yíng)管理要求,全面提升建筑運(yùn)營(yíng)質(zhì)量、建筑功能品質(zhì)。

      此外,關(guān)于規(guī)劃土地歷史問(wèn)題處理,徐毅松強(qiáng)調(diào),城市更新項(xiàng)目范圍內(nèi)的違法建筑、違法用地,應(yīng)當(dāng)結(jié)合城市更新項(xiàng)目依法予以處置。

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