北京“有位購(gòu)車(chē)”新政

田和璧

【案例】

5月29日，北京市副市長(zhǎng)張延昆在北京市十四屆人大常委會(huì)第十九次會(huì)議上作報(bào)告，稱《北京市機(jī)動(dòng)車(chē)停車(chē)條例》力爭(zhēng)于2016年出臺(tái)，按照“有位購(gòu)車(chē)、停車(chē)入位、停車(chē)付費(fèi)、違停受罰”的思路，將對(duì)停車(chē)定位、停車(chē)差別化供給和收費(fèi)政策等重點(diǎn)內(nèi)容予以明確。其中“有位購(gòu)車(chē)”的政策思路一經(jīng)提出即引起了廣泛關(guān)注和熱烈討論。

事實(shí)上，北京市為了加強(qiáng)停車(chē)管理，早在1998年曾經(jīng)推行過(guò)“有位購(gòu)車(chē)”政策，規(guī)定在購(gòu)買(mǎi)車(chē)輛之前必須獲得“停車(chē)泊位證明”（通過(guò)出示個(gè)人證件、房產(chǎn)證或房屋租賃合同等有效證件在有關(guān)部門(mén)開(kāi)具）。但是由于制度設(shè)計(jì)的缺陷，管理部門(mén)事先沒(méi)有掌握市區(qū)的車(chē)位數(shù)量，車(chē)輛車(chē)位車(chē)主無(wú)法形成明確的對(duì)應(yīng)關(guān)系，部分單位通過(guò)開(kāi)具停車(chē)泊位證牟利甚至導(dǎo)致灰色產(chǎn)業(yè)等亂象，最終該政策并未實(shí)現(xiàn)遏制機(jī)動(dòng)車(chē)增長(zhǎng)和規(guī)范停車(chē)的政策預(yù)期，并于2004年1月廢止。時(shí)隔十一年，如今北京市規(guī)劃再一次將購(gòu)車(chē)與停車(chē)位相聯(lián)系，該項(xiàng)公共政策應(yīng)當(dāng)如何解讀？又將何去何從？

【析因】

既不合法，也不合理

首先，這項(xiàng)公共政策目前沒(méi)有相關(guān)法律依據(jù)，不具有合法性基礎(chǔ)。車(chē)位本質(zhì)上具有商品屬性，消費(fèi)者必須擁有車(chē)位才能購(gòu)車(chē)的要求事實(shí)上妨礙了“商品自由交易”的基本市場(chǎng)原則，也是在事實(shí)上增加新的購(gòu)車(chē)行政許可。就目前國(guó)家自上而下簡(jiǎn)政放權(quán)、大力推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革的總體趨勢(shì)而言，這是一種逆勢(shì)而為的舉措，值得商榷。

另一方面，即使未來(lái)“有位購(gòu)車(chē)”政策獲批實(shí)施，還存在一系列的法律問(wèn)題需要予以界定清楚。例如，自備車(chē)位可以自有和租賃；購(gòu)車(chē)時(shí)可以出具自備車(chē)位的憑證，但是車(chē)輛購(gòu)置和牌照登記等手續(xù)完成后車(chē)位完全可以出售，或者這個(gè)過(guò)程中可以制造虛假的車(chē)位租賃合同，更甚者會(huì)出現(xiàn)圍繞車(chē)位購(gòu)置權(quán)的黑市交易等，而政府由于管理成本巨大，很難一一跟蹤監(jiān)管。再如，按照物權(quán)法的規(guī)定，地下車(chē)庫(kù)規(guī)劃車(chē)位屬于開(kāi)發(fā)商，開(kāi)發(fā)商按照自身定位、周邊同類(lèi)小區(qū)情況、業(yè)主接受程度等定價(jià)；而小區(qū)地面車(chē)位，則屬于業(yè)主共同所有，不能認(rèn)定屬于哪個(gè)業(yè)主、車(chē)主，物業(yè)也無(wú)權(quán)為車(chē)主開(kāi)具證明，那么如何認(rèn)定“有位”將成為具體操作中的難題。

其次，在合理性方面，主要從如何實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)和政策預(yù)期的角度著手分析。根據(jù)政策背景和現(xiàn)實(shí)環(huán)境可以基本推斷，“有位購(gòu)車(chē)”政策規(guī)劃的設(shè)計(jì)初衷無(wú)非是為了實(shí)現(xiàn)緩解城市擁堵和治理市區(qū)亂停車(chē)兩項(xiàng)社會(huì)治理效果。

如果是為了緩解擁堵的政策目標(biāo)，目前北京“搖號(hào)購(gòu)牌”的舉措已經(jīng)是一種極端的限制措施，再在搖號(hào)限制的基礎(chǔ)上施加“有位購(gòu)車(chē)”的門(mén)檻，只會(huì)激發(fā)更多社會(huì)矛盾和產(chǎn)生權(quán)力尋租空間——也就是說(shuō)如果其政策目標(biāo)是為了提高小汽車(chē)的保有門(mén)檻、實(shí)現(xiàn)“控制增量”的政策調(diào)控效果，減少“搖號(hào)”的放號(hào)量就可以簡(jiǎn)單直接的實(shí)現(xiàn)，大可不必在此之上增加“有位購(gòu)車(chē)”的政策。

倘若政策不考慮上述邏輯最終落地的話，則需要思考“有位購(gòu)車(chē)”和“搖號(hào)購(gòu)牌”政策如何銜接：先有車(chē)位才能獲得搖號(hào)資格的話，購(gòu)車(chē)者獲取車(chē)位后卻多年搖不上號(hào)怎么辦？需要一直占用車(chē)位并為此支付費(fèi)用嗎？是不是會(huì)造成沉重的經(jīng)濟(jì)壓力和停車(chē)資源的浪費(fèi)？另一種可能，先獲得搖號(hào)牌照才有資格獲取車(chē)位的話，購(gòu)車(chē)者會(huì)不會(huì)因?yàn)闊o(wú)法獲取合法車(chē)位而等待購(gòu)車(chē)以至于浪費(fèi)牌照資源？這些可能產(chǎn)生的問(wèn)題需要提前考量清楚，否則只會(huì)造成管理上的混亂和民眾的不滿。

如果是為了治理市區(qū)亂停車(chē)現(xiàn)象的政策目標(biāo)，則需要考慮北京市目前的車(chē)位現(xiàn)狀和新政可能帶來(lái)的影響。從客觀的現(xiàn)實(shí)條件上看，目前北京市停車(chē)產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化的程度較低，大多數(shù)城市停車(chē)場(chǎng)的審批和管理涉及交通、公安、建設(shè)、規(guī)劃、市政、城管等多個(gè)部門(mén)，造成對(duì)于停車(chē)位的規(guī)劃、建設(shè)缺乏統(tǒng)一管理。

與此同時(shí)，雖然不少地方已經(jīng)制定了樓盤(pán)配套建設(shè)車(chē)位的標(biāo)準(zhǔn)，但是停車(chē)位開(kāi)發(fā)卻沒(méi)有充分的配套落實(shí)；加之城市中心區(qū)域的老舊小區(qū)根本沒(méi)有空間和條件建設(shè)規(guī)劃和管理維護(hù)停車(chē)位，使得北京市車(chē)輛與車(chē)位的存量矛盾比較突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2014年底，北京市約有機(jī)動(dòng)車(chē)停車(chē)位290萬(wàn)個(gè)，基本車(chē)位缺口達(dá)350萬(wàn)個(gè)，出行車(chē)位缺口約30萬(wàn)個(gè)；與此同時(shí)，北京市機(jī)動(dòng)車(chē)保有量已達(dá)559.1萬(wàn)輛，提前超過(guò)了《北京城市總體規(guī)劃（2004-2020年）》中，2020年500萬(wàn)輛機(jī)動(dòng)車(chē)的目標(biāo)，停車(chē)位也因此存在巨大缺口。如果一定要做到“一車(chē)一位”，北京目前的汽車(chē)數(shù)量早已“超載”，北京市目前根本不具備提供充足的固定停車(chē)位的能力。那么，“有位購(gòu)車(chē)”的政策基本可以理解為等同于停止購(gòu)車(chē)。而這種對(duì)于政策前后的車(chē)主群體的行政性劃分，實(shí)際上也會(huì)形成有房有車(chē)位的人群的特權(quán)，其政策背后的邏輯不合理最終導(dǎo)致利益劃分的傾向性，有失公平。

進(jìn)一步推想，在車(chē)位資源嚴(yán)重稀缺的狀況下實(shí)施“有位購(gòu)車(chē)”，必然會(huì)導(dǎo)致車(chē)位資源的激烈競(jìng)爭(zhēng)，使得車(chē)位價(jià)格飆升，普通百姓無(wú)法從新政中得到實(shí)惠，反而政策會(huì)形成更大的利益尋租空間。最終即使新政出臺(tái)，停車(chē)難和亂停車(chē)的城市問(wèn)題仍然很難得到緩解。

【比較】

國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)

北京這次醞釀“有位購(gòu)車(chē)”新政并非首創(chuàng)，國(guó)外很多國(guó)家和地區(qū)都曾經(jīng)有過(guò)類(lèi)似嘗試。

日本早在1962年就制定了《機(jī)動(dòng)車(chē)停車(chē)場(chǎng)所之確保法實(shí)施法令》，出臺(tái)了“自備停車(chē)位”政策。該政策最開(kāi)始在東京試行，主要包括三項(xiàng)內(nèi)容：一是擁有機(jī)動(dòng)車(chē)者必須提供機(jī)動(dòng)車(chē)保管場(chǎng)所證明文件才可申請(qǐng)車(chē)輛牌照（這個(gè)過(guò)程中由警察署實(shí)地調(diào)查，劃定停車(chē)區(qū)域后才能獲得停車(chē)泊位證明）；二是自備車(chē)位必須在公司所在地或個(gè)人住所的500米至2000米范圍，或者從自家空地劃定車(chē)位；三是自備車(chē)位必須是路外車(chē)位，可自備也可以是租用性質(zhì)。

除此之外，日本在“自備停車(chē)位”政策執(zhí)行的過(guò)程中，跟進(jìn)了一系列的配套政策：首先，為了保證車(chē)輛在出發(fā)地有固定的停車(chē)位，政府對(duì)住宅區(qū)停車(chē)場(chǎng)的配建標(biāo)準(zhǔn)提出較高的要求，商品房和出租房住宅區(qū)停車(chē)位數(shù)量需要達(dá)到住戶數(shù)的100%和70%。與此同時(shí)，日本政府鼓勵(lì)民間投資，通過(guò)采取減稅、低息等政策促進(jìn)停車(chē)場(chǎng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對(duì)營(yíng)業(yè)性停車(chē)場(chǎng)減免稅，包括所得稅、不動(dòng)產(chǎn)取得稅、固定資產(chǎn)稅等。在一些特別繁華和擁擠的路段，日本政府倡導(dǎo)“小而分散”的原則，不主張停車(chē)場(chǎng)“扎堆”設(shè)立，特別是鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者多建立體停車(chē)場(chǎng)，讓停車(chē)場(chǎng)就近服務(wù)，因此日本的小型停車(chē)場(chǎng)隨處可見(jiàn)。

日本在違規(guī)停車(chē)的管理和處罰方面也比較嚴(yán)厲，如白天在東京的道路上停車(chē)12小時(shí)以上或夜間在道路上停車(chē)8小時(shí)以上，可處3個(gè)月以下刑期和20萬(wàn)日元以下罰款。從后來(lái)日本實(shí)施的情況來(lái)看，這項(xiàng)“自備停車(chē)位”政策確實(shí)在一定程度上緩解了日本停車(chē)難問(wèn)題，也間接地控制了機(jī)動(dòng)車(chē)的快速增長(zhǎng)。

新加坡也采取了同時(shí)進(jìn)行限行和限購(gòu)的政策選擇。從1975年開(kāi)始在市區(qū)道路征收擁堵費(fèi)，并且規(guī)定個(gè)人購(gòu)買(mǎi)新車(chē)時(shí)，還須投標(biāo)購(gòu)買(mǎi)一張有效期為10年的“擁車(chē)證”。10年期滿后，必須支付另外一筆費(fèi)用。目前，“擁車(chē)證”的價(jià)格已經(jīng)超過(guò)6萬(wàn)新幣（約人民幣30多萬(wàn)元）。與此同時(shí)，新加坡也努力擴(kuò)充地鐵系統(tǒng)以增加公共交通的吸引力，倡導(dǎo)鼓勵(lì)市民回歸綠色出行，減少私家車(chē)駕駛。

韓國(guó)從1992年開(kāi)始實(shí)行車(chē)位登記制度，要求車(chē)主應(yīng)當(dāng)提供證明以表明其住宅內(nèi)或附近有一個(gè)專用停車(chē)位；如果其住宅或住處附近沒(méi)有停車(chē)位，允許車(chē)主通過(guò)購(gòu)買(mǎi)停車(chē)設(shè)施、停車(chē)許可證的方式擁有停車(chē)場(chǎng)地。但遺憾的是，由于韓國(guó)的公共停車(chē)設(shè)施非常少、建筑物附屬停車(chē)位不對(duì)外開(kāi)放等等原因，該項(xiàng)政策施行前提條件不足，后續(xù)配套舉措沒(méi)有有效跟進(jìn)，最終該項(xiàng)政策效果不甚理想并以失敗告終。

可見(jiàn)國(guó)外實(shí)施“有位購(gòu)車(chē)”政策時(shí)，既有成功的經(jīng)驗(yàn)，也有失敗的教訓(xùn)。由于現(xiàn)實(shí)政策基礎(chǔ)的差異，北京市目前存在著停車(chē)位規(guī)劃不善、交通疏導(dǎo)不力、配套設(shè)施建設(shè)不足等基本情況，因此政府在制定政策時(shí)不可以盲目照搬外國(guó)治理?yè)矶潞蛠y停車(chē)的舉措，而是需要擴(kuò)展政策思路進(jìn)行周全的規(guī)劃設(shè)計(jì)。

【對(duì)策】

如何根治交通難題

根據(jù)上面的分析可以看出，“有位購(gòu)車(chē)”新政的實(shí)質(zhì)是一種行政干預(yù)，對(duì)于緩解城市擁堵和治理市區(qū)亂停車(chē)兩項(xiàng)基本的政策目標(biāo)和政策預(yù)期也很難實(shí)現(xiàn)，因此缺乏合理性和合法性基礎(chǔ)。

但是未來(lái)如果北京市政府依然決定落地執(zhí)行該項(xiàng)政策，則需要在短期內(nèi)進(jìn)一步采取其他配套舉措予以完善并且循序漸進(jìn)落實(shí)。而從中遠(yuǎn)期來(lái)看，“有位購(gòu)車(chē)”對(duì)于城市擁堵的問(wèn)題只是“治標(biāo)不治本”，還需要綜合發(fā)力才能根治北京市城市交通問(wèn)題。

從短期來(lái)看，北京市解決停車(chē)難問(wèn)題不能僅僅采取“有位購(gòu)車(chē)”的行政干預(yù)方式，而是應(yīng)當(dāng)更多地依靠市場(chǎng)機(jī)制的作用：一方面政府改變“多頭管理”的現(xiàn)狀，對(duì)停車(chē)場(chǎng)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，近期應(yīng)當(dāng)首先在北京全市范圍內(nèi)啟動(dòng)停車(chē)普查工作，就設(shè)施設(shè)置、車(chē)輛分布、設(shè)施使用、設(shè)施供給與需求、經(jīng)營(yíng)與收費(fèi)、管理與執(zhí)法等情況進(jìn)行調(diào)查，并在此基礎(chǔ)上建立停車(chē)位登記制度，將普查結(jié)果數(shù)字化，根據(jù)不同地區(qū)停車(chē)資源規(guī)模和空間分布，測(cè)算平均停車(chē)時(shí)間、車(chē)位周轉(zhuǎn)率、車(chē)位利用率等技術(shù)指標(biāo)；進(jìn)而發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”的優(yōu)勢(shì)，在車(chē)位查詢、停車(chē)引導(dǎo)、車(chē)位預(yù)訂、費(fèi)用支付以及錯(cuò)時(shí)停車(chē)等方面引入更多信息化手段，采用視頻監(jiān)控、地磁、移動(dòng)終端等信息化技術(shù)，將目前的人工收費(fèi)改為電子收費(fèi)，實(shí)現(xiàn)人錢(qián)分離和收支兩條線；在此基礎(chǔ)上，通過(guò)立法授權(quán)或委托管理，對(duì)路側(cè)占道違法停車(chē)進(jìn)行取證、拖車(chē)和協(xié)助執(zhí)法，對(duì)私劃路側(cè)停車(chē)位、擅自收費(fèi)、違法占道停車(chē)等行為加大處罰力度，賞罰分明地解決停車(chē)難題。

另一方面，政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)給予土地、建設(shè)、稅收等方面的優(yōu)惠政策，積極地鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入停車(chē)場(chǎng)行業(yè)；同時(shí)，政府還應(yīng)當(dāng)合理地設(shè)計(jì)停車(chē)收費(fèi)政策，提高路外停車(chē)場(chǎng)和配建停車(chē)場(chǎng)的泊位利用率，并逐步放開(kāi)停車(chē)收費(fèi)價(jià)格交由市場(chǎng)決定，以促進(jìn)停車(chē)場(chǎng)資源的有效利用。

在中遠(yuǎn)期規(guī)劃上，北京市政府還是應(yīng)當(dāng)把政策著力點(diǎn)放在發(fā)展快速便捷的公共交通上，倡導(dǎo)市民低碳方式出行，逐步改變市民交通出行習(xí)慣和消費(fèi)心理；同時(shí)簡(jiǎn)化首都的功能，弱化首善之區(qū)的“中心”地位，減緩城市膨脹速度，如調(diào)整國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的地理位置布局，統(tǒng)籌錯(cuò)時(shí)安排各單位的上下班高峰，緩解通勤壓力等。

當(dāng)然，由于政策對(duì)象涉及的人數(shù)多，范圍廣泛，政策執(zhí)行的難度大，因此在“有位停車(chē)”新政的操作執(zhí)行中，政府對(duì)于停車(chē)管理必須要廣開(kāi)言路、充分征求社會(huì)各方意見(jiàn)，平衡各方利益，才能提高民眾的政策認(rèn)同感和擴(kuò)大政策參與度，確保政策效果的最終實(shí)現(xiàn)。

（作者單位：北京大學(xué)政府管理學(xué)院）