山東空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹\與策

朱守義

大氣污染防治是一項(xiàng)復(fù)雜工程，需要法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、行政、公共參與等多手段一起推動(dòng)。即使有北京“APEC藍(lán)”和南京“青奧會(huì)藍(lán)”這類快速治污經(jīng)驗(yàn)，但其有著致命缺點(diǎn)：無法持續(xù)。眾方思索到底空氣治理良方何在時(shí)，一絲曙光從齊魯大地初現(xiàn)。

2014年2月26日，山東省政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)山東省環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法的通知》，確定實(shí)施空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。此機(jī)制承擔(dān)的重?fù)?dān)是，助力山東省2020年實(shí)現(xiàn)空氣質(zhì)量比2010年改善50%。

生態(tài)補(bǔ)償勝過資金拉動(dòng)

山東環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，為全國首例。生態(tài)補(bǔ)償，多見于水流域治理?？諝獾臒o形，使其治理難于水治理。

“隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，發(fā)達(dá)國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化數(shù)百年過程中出現(xiàn)的環(huán)境問題，也在山東集中出現(xiàn)，且呈現(xiàn)出壓縮型、復(fù)合型、結(jié)構(gòu)型特點(diǎn)，大氣污染防治任務(wù)十分艱巨?！鄙綎|省環(huán)保廳一位相關(guān)負(fù)責(zé)人這樣概括。現(xiàn)實(shí)情況是，各市環(huán)境空氣質(zhì)量改善或惡化的外部環(huán)境成本，并不能體現(xiàn)到其自身的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成本中。

嚴(yán)峻形勢下，山東省環(huán)保廳、財(cái)政廳組織專家進(jìn)行反復(fù)研究、測算，并書面征求全省17市城市意見，根據(jù)反饋意見進(jìn)行修改完善。

謝剛是參與此次制度研究的專家之一。2013年11月，山東省環(huán)境規(guī)劃研究院接到山東省環(huán)保廳特殊任務(wù)：制定“山東省環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償辦法”。

身為院長的謝剛，關(guān)于制定思路是這樣陳述的：“最初的思路已經(jīng)明確，各城市自己跟自己比。改善了的，省財(cái)政拿錢;惡化了的，向省財(cái)政交錢?！背鞘写髿赓|(zhì)量之間彼此影響，一個(gè)城市空氣不合格，會(huì)對(duì)別的城市造成污染。相反，為別的城市輸送清新空氣的城市，理應(yīng)得到補(bǔ)償。

“鑒于城市之間無法互相給錢。山東省開創(chuàng)橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，通過省市兩級(jí)財(cái)政撥款方式。哪個(gè)市空氣質(zhì)量惡化了，就向省里交錢;哪個(gè)市改善了環(huán)境，省里就給它補(bǔ)償。一季度一結(jié)算，賞罰分明?！鄙綎|省環(huán)保廳副廳長謝鋒介紹說。

財(cái)政賞罰到底起了多大作用？謝剛算了一筆賬。“2014年第一季度，山東省政府補(bǔ)償?shù)?000多萬元，所起到的激勵(lì)作用可能比支持幾個(gè)具體項(xiàng)目要強(qiáng)得多。如果省財(cái)政拿7000萬支持17個(gè)市的大氣污染防治項(xiàng)目，一個(gè)市不到500萬。而一個(gè)電廠的脫硫脫硝的治理項(xiàng)目都需上億元的資金，這500萬，哪怕給一個(gè)項(xiàng)目都是杯水車薪。財(cái)政資金的拉動(dòng)或引導(dǎo)作用，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如生態(tài)補(bǔ)償方式明顯。”

方案制定過程中，考慮到山東省沿海和內(nèi)陸的空氣質(zhì)量差異，生態(tài)補(bǔ)償依據(jù)的不是空氣質(zhì)量本身，而是惡化或改善的幅度。用謝鋒的話說，“不會(huì)出現(xiàn)老給威海、煙臺(tái)發(fā)錢的情況?！?/p>

實(shí)際上2014年前3季度數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，山東省級(jí)財(cái)政累計(jì)發(fā)放生態(tài)補(bǔ)償金1.158億元。獲補(bǔ)償最多的城市為聊城、菏澤和德州。在全省17個(gè)城市中，唯獨(dú)煙臺(tái)市向省里交納補(bǔ)償金，前三季度共交納100萬元。

煙臺(tái)市地處沿海，空氣質(zhì)量全省排名靠前。相應(yīng)的，稍有污染，環(huán)境質(zhì)量就會(huì)下降，橫向比較下，呈現(xiàn)出環(huán)境惡化。這也看出空氣質(zhì)量補(bǔ)償機(jī)制的公正與嚴(yán)苛。

1微克/立方米的污染物要值20萬元

在具體落實(shí)中，很多技術(shù)問題，成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)，比如考核指標(biāo)、權(quán)重、考核數(shù)據(jù)來源、考核時(shí)段、生態(tài)補(bǔ)償資金核算公式、生態(tài)補(bǔ)償資金的籌集與使用等方面。

特別是“權(quán)重”和“系數(shù)”兩項(xiàng)。一是權(quán)重，比如某城市多化工業(yè)，空氣中的二氧化硫比重較高，他們就建議加大這項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重，因?yàn)楦纳聘菀住?/p>

二是系數(shù)?！掇k法》根據(jù)自然氣象對(duì)大氣污染物的稀釋擴(kuò)散情況，分為兩類。第一類為青島、煙臺(tái)、威海、日照4座沿海城市，稀釋擴(kuò)散調(diào)整系數(shù)為1.5，第二類為濟(jì)南、淄博等13個(gè)城市，系數(shù)為1。征求意見時(shí)，內(nèi)陸城市希望沿海城市的擴(kuò)散系數(shù)小一點(diǎn)，沿海城市則希望系數(shù)大一點(diǎn)。

對(duì)此，謝剛解釋說，專家通過反復(fù)的技術(shù)細(xì)節(jié)磨合，考核空氣質(zhì)量主要污染物：PM2.5、PM10、二氧化硫、二氧化氮。其中PM2.5是距離標(biāo)準(zhǔn)差距最大的指標(biāo)，是重中之重。而二氧化硫、氮氧化物雖然也超標(biāo)，但幅度不大。由此決定了四項(xiàng)污染物的各自權(quán)重。

在權(quán)重確定后，政府要考慮的是確定檢測數(shù)據(jù)絕對(duì)真實(shí)準(zhǔn)確。在2008年，山東在全國率先建設(shè)了全省環(huán)境自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)。2011年，山東省又啟動(dòng)監(jiān)測管理體制改革，將“考核誰，誰監(jiān)測”的傳統(tǒng)變?yōu)椤罢l考核，誰監(jiān)測”，將監(jiān)測權(quán)上收一級(jí)，減少了監(jiān)測數(shù)據(jù)中的水分。2013年，山東省又通過招投標(biāo)，將檢測系統(tǒng)移交給社會(huì)機(jī)構(gòu)，省環(huán)保廳只做監(jiān)管者，并由省財(cái)政出錢購買數(shù)據(jù)。這使得地方作假更為困難。

2014年2月，《山東省環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》正式公布，監(jiān)測數(shù)據(jù)全部來自于由第三方獨(dú)立運(yùn)營并由多方監(jiān)督、比對(duì)的環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測站。根據(jù)該《辦法》測算，1微克/立方米的污染物均值相當(dāng)于20萬元。

自《辦法》推行以來，2014年山東省級(jí)共向17地市補(bǔ)償資金2.13億元，各地市共向省級(jí)補(bǔ)償資金413.5萬元。與補(bǔ)償金額相應(yīng)的是，山東省污染水平的降低。2014年，山東省17市區(qū)城市的PM2.5、PM10、二氧化硫、二氧化氮的平均濃度同比改善16.3%、11.3%、16.9%和4.2%。

2015年3月35日，山東省政府對(duì)空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制做了第一次修改方案。增加第九條“年度空氣質(zhì)量連續(xù)兩年達(dá)到《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)區(qū)的市，省政府給予一次性獎(jiǎng)勵(lì)，下一年度不再參與生態(tài)補(bǔ)償;若該市后續(xù)年度污染反彈，空氣質(zhì)量達(dá)不到《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，則繼續(xù)參與生態(tài)補(bǔ)償”。

空氣質(zhì)量與發(fā)展質(zhì)量

山東省空氣治理補(bǔ)償機(jī)制不僅省內(nèi)空氣質(zhì)量達(dá)到預(yù)期改善目標(biāo)，同時(shí)在國內(nèi)多受贊譽(yù)。在全國上下心系環(huán)境質(zhì)量改善的大背景下，這樣一份樣本更顯珍貴，例如怎樣差別化檢測評(píng)比空氣質(zhì)量、如何衡量環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)增長等難題，在此都能找到借鑒。

首先，政府考核機(jī)制要突出環(huán)保問題的嚴(yán)肅性。盡管近期國家對(duì)環(huán)境保護(hù)工作空前重視，一些地區(qū)在官員政績考核中不斷增加環(huán)境保護(hù)、低碳發(fā)展等指標(biāo)，然而多數(shù)為定性指標(biāo)，即使有所量化，但科學(xué)性與真實(shí)性有待商榷。在嚴(yán)格空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，又保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長，避免急功近利，需要做好頂層設(shè)計(jì)，體現(xiàn)制度的優(yōu)越性。

其次是要強(qiáng)化與明確空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕救蝿?wù)。建立空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，需要明確責(zé)權(quán)關(guān)系，建立操作性強(qiáng)的反映市場供求的資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)收益的資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度，構(gòu)建對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付、地區(qū)間的收益付費(fèi)和市場服務(wù)的生態(tài)補(bǔ)償制度體系。

在完成環(huán)境治理的過程中，還有必須考慮的內(nèi)容包括：一是責(zé)權(quán)主體與受體是否明確;二是明確自然資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆?、法理依?jù);三是政策制定落實(shí)，包括是否建立了各類自然資源的有償使用市場交易機(jī)制和可持續(xù)開發(fā)利用機(jī)制，利用財(cái)政、稅收、排放權(quán)交易等多種環(huán)境規(guī)制手段加強(qiáng)政策實(shí)施和監(jiān)管效率。

然后是根據(jù)區(qū)位和氣象條件，差別化考核空氣質(zhì)量。由于自然氣象對(duì)大氣污染物的稀釋擴(kuò)散條件在城市和區(qū)域之間存在差異性，特別是污染源位于區(qū)域邊界，受主導(dǎo)風(fēng)向影響，污染物排放大戶所在區(qū)域空氣質(zhì)量未必最差。山東省根據(jù)城市區(qū)位條件，將四個(gè)沿海城市與十三個(gè)內(nèi)陸城市分兩類考核，在一定程度上消除了不合理性。然而，兩類標(biāo)準(zhǔn)仍較為寬泛，可根據(jù)城市區(qū)位特征，設(shè)置四至五類，體現(xiàn)公平性與科學(xué)性。

最后，空氣質(zhì)量與發(fā)展質(zhì)量漸成正比。隨著全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速放緩，整體進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)將發(fā)生一系列重大而深刻的變化，包括三次產(chǎn)業(yè)間比重的變化、工業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化和轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（作者單位：中科院城市環(huán)境研究所）