國家級新區(qū)的演進路徑

楊敏

6月27日，隨著南京江北新區(qū)獲批，國家級新區(qū)的陣容已達(dá)到13個。自1992年10月上海浦東新區(qū)成立至今，23年間，國家級新區(qū)被賦予了不同的時代烙印，也勾勒出一條清晰的演進軌跡。

從布局節(jié)奏上看，這23年，經(jīng)歷了從嚴(yán)控到密集批復(fù)的變化。從1992年獲批的浦東新區(qū)到2006年天津濱海新區(qū)成立，時隔14年；2010年重慶兩江新區(qū)成立，間隔4年。此后，國家級新區(qū)閘門大開，2011年是浙江舟山群島新區(qū)，2012年是蘭州新區(qū)和廣州南沙新區(qū)；2013年經(jīng)歷短暫的空白年，2014年進入密集批復(fù)期，陜西西咸、貴州貴安、青島西海岸、大連金普、四川天府新區(qū)同年獲批；2015年，湘江新區(qū)與南京江北新區(qū)又先后摘得“金字招牌”。

如果將1992年-2010年作為一個區(qū)間來觀察，國家級新區(qū)的嚴(yán)控之路，實際上也暗合了兩條線索，其一，是整個國家的經(jīng)濟發(fā)展實力的考量，在近10年時間內(nèi)，僅在三大直轄市嘗試新區(qū)建設(shè)，不啻為一種量力而行的審慎態(tài)度。其二，整個90年代全國各地的開發(fā)區(qū)圈地?zé)岢?，直接?dǎo)致了2003年7月到2007年底對各類開發(fā)區(qū)的清理、撤銷。這個時間段內(nèi)，地根的突然收緊，也抑制了各地新區(qū)建設(shè)的本能沖動。

2014年，審批閘門豁然大開，5大國家級新區(qū)密集獲批，其動因無外乎兩重，一方面，新常態(tài)之下，經(jīng)濟發(fā)展從高速增長到中高速增長，需要培育更多的區(qū)域增長極。相較于西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起等宏大戰(zhàn)略來說，國家級新區(qū)這樣一個抓手，能夠更好地發(fā)揮縮小政策單元，提高政策精準(zhǔn)性的優(yōu)勢。在區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略之下，這種中觀層面的跨區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，更加靈活、機動、有效。另一方面，在新型城鎮(zhèn)化的語境之下，在中西部密集布局國家級新區(qū)，也是為了放大其產(chǎn)城融合的勢能，發(fā)揮示范帶動作用。

從地理空間來看，這23年，是從非均衡發(fā)展到均衡發(fā)展的戰(zhàn)略演進。其實，新區(qū)不“新”，按照增長極理論來解釋，它實質(zhì)上是特區(qū)和開發(fā)區(qū)的一種延續(xù)，也是國家為了促進區(qū)域發(fā)展，劃定一定的范圍，給予政策支持、資金支持，促進產(chǎn)業(yè)聚集，使其迅速發(fā)展成新經(jīng)濟增長極的舉措。

從浦東先行先試，到濱海新區(qū)、兩江新區(qū)積累經(jīng)驗，有了三個直轄市的點上突破，才得以在大范圍復(fù)制推廣。重慶兩江新區(qū)之后，可以視為均衡戰(zhàn)略得到進一步強化。形成了東部沿海有7個，西部5個，中部1個的國家級新區(qū)的空間格局。

從政策供給來看，這23年，是一個從優(yōu)惠到普惠的政策衰減過程。國家對新區(qū)的支持經(jīng)歷了從直接補貼向稅收政策優(yōu)惠，再向先試先行的轉(zhuǎn)變。

如果一定要給國家級新區(qū)的政策含金量做個劃分，浦東、濱海算是享受到了量體裁衣式的政策優(yōu)惠；而從兩江新區(qū)之后，則僅僅是獲得了先行先試的空間。

新區(qū)的意義在于放手先試先行，而不是伸手要資金。國家不再繼續(xù)給國家級新區(qū)直接資金支持，這種轉(zhuǎn)變，與其所承載的戰(zhàn)略功能大有關(guān)聯(lián)。浦東新區(qū)與濱海新區(qū)，更多承擔(dān)了以局部的開放促進全國改革創(chuàng)新的使命；而后國家級新區(qū)的功能定位更多在于促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。

一邊是國家級新區(qū)政策含金量的大打折扣，另一邊卻是各地火熱的在途申報。原因在于，國家級新區(qū)這頂“帽子”的意義在于，新區(qū)被賦予副省級以上的管理權(quán)限，可以在更大范圍內(nèi)打破傳統(tǒng)行政區(qū)劃壁壘；另一方面，國家對一個區(qū)域增長極的認(rèn)同，就是對一個地方發(fā)展定位、思路、成效的認(rèn)可，對調(diào)動地方積極性起到了正面強化的良好效果。

那么，在13個國家級新區(qū)之后，誰會是下一個？這似乎已經(jīng)不太重要。而重要的是，今后的審批閘門會不會收緊，乃至關(guān)閉。