英國退歐公投：背景、訴求及未來展望

李靖堃

近來，歐洲再次成為全世界關(guān)注的焦點(diǎn)。除了沸沸揚(yáng)揚(yáng)的希臘債務(wù)問題，英國的退歐公投也隨著保守黨贏得2015年5月的大選、單獨(dú)組成多數(shù)派政府而提上議事日程。公投結(jié)果不僅將決定未來英國是否繼續(xù)留在歐盟，更重要的是，它還將對英國的經(jīng)濟(jì)和政治走向、英國在世界上的地位，乃至歐洲一體化的未來發(fā)展方向產(chǎn)生重大影響。

英國退歐公投的背景、

原因及國內(nèi)政治力量的博弈

早在2010年英國大選之前，保守黨就在競選綱領(lǐng)中提出，要將部分權(quán)能從歐盟收回。2010年保守黨開始執(zhí)政以后，英國國內(nèi)的疑歐力量不斷壯大，以保守黨內(nèi)部強(qiáng)硬疑歐派和英國獨(dú)立黨（UKIP）為代表的一些勢力甚至極力鼓吹英國退出歐盟，從而給了當(dāng)時的聯(lián)合政府，特別是首相卡梅倫以巨大壓力。2011年12月，卡梅倫否決了歐盟財政條約，使得英國與歐盟的沖突公開化，這被認(rèn)為是英國的歐盟政策發(fā)生變化的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。2013年1月，卡梅倫發(fā)表演說，正式承諾，若保守黨贏得2015年大選，則將在2017年底之前就英國是否退出歐盟舉行全民公投。在保守黨贏得2015年大選并順利組閣之后，這一問題被立刻提上議事日程。

2015年5月28日，英國政府向議會提交了《歐盟公投法案》（EU Referendum Bill）。6月9日，該法案在議會下院通過二讀，贊成票為544票，反對票為53票，其中，蘇格蘭民族黨（SNP）持反對意見，保守黨和工黨則都支持該法案。工黨盡管在大選前的競選中還公開反對公投，但大選的失敗使其改變了立場。不過，工黨影子外交大臣希拉里·本（Hilary Benn）明確指出，工黨將為英國留在歐盟而努力。

到目前為止，公投的具體日期尚未最后確定，但英國國內(nèi)各方政治力量之間的較量和博弈早已開始，包括各大智庫在內(nèi)的分析人士也在從各個角度探討退出歐盟對英國利益得失的影響。雖然支持和反對英國退出歐盟的派別各執(zhí)一詞，但綜合來看，退出歐盟的后果盡管還到不了“災(zāi)難性的”程度，但對英國政治和經(jīng)濟(jì)力量的削弱不可避免。

在經(jīng)濟(jì)方面，歐盟是英國最大的貿(mào)易伙伴，與歐盟國家的年貿(mào)易額超過4000億英鎊，占英國貿(mào)易總額的52%；同時，歐盟既是英國最大的對外直接投資來源地，也是英國對外投資的主要目的地；在就業(yè)方面，有約350萬個工作崗位與英國的對歐貿(mào)易有關(guān)。退出歐盟不僅意味著英國向歐盟的出口將重新受到貿(mào)易壁壘的制約，其吸引國外投資的能力及與之相關(guān)的就業(yè)也將受到不同程度的影響。英國退出歐盟之后，不管與歐盟簽訂哪種模式的貿(mào)易協(xié)定，都不可能像“退歐派”認(rèn)為的那樣，既可保留與歐盟國家的原有經(jīng)貿(mào)關(guān)系，又可不受歐盟條款的約束。事實(shí)恰恰相反，像目前的挪威和瑞士一樣，英國仍需遵守歐盟的許多規(guī)則，但卻失去了對規(guī)則制訂的影響力。

在政治方面，在國際上，退出歐盟之后，盡管英國仍可通過聯(lián)合國安理會成員、北約成員等角色發(fā)揮作用，但它不再能夠通過歐盟成員國身份影響歐盟決策，不再能依托歐盟發(fā)揮超出自身實(shí)力的影響力。同時，它也極有可能由于不再能夠作為歐洲與美國之間的橋梁，因而在很大程度上失去對美國的吸引力。在國內(nèi)，除政黨內(nèi)部和政黨之間的關(guān)系可能由于歐盟問題出現(xiàn)新的矛盾以外，由于絕大多數(shù)蘇格蘭人都支持歐洲一體化，英國退出歐盟很可能激發(fā)蘇格蘭再次尋求獨(dú)立的決心，從而導(dǎo)致英國國內(nèi)統(tǒng)一陷入危機(jī)。

在面臨著如此高風(fēng)險的情況下，英國首相卡梅倫仍然宣布舉行退歐公投，這既是迫于壓力的一種無奈之舉，也是一種策略性的選擇，其目的在于：一是遏制英國獨(dú)立黨的影響。在這方面，此項策略已經(jīng)部分取得成功，英國獨(dú)立黨僅在大選中獲得1個議席，但它得到了400萬張選票，占全國總票數(shù)的12.5%，排在第三位，因此其影響仍然不可低估。二是安撫保守黨內(nèi)強(qiáng)硬的疑歐成員，避免產(chǎn)生嚴(yán)重的內(nèi)部分歧。梅杰執(zhí)政時期保守黨就曾因歐洲問題產(chǎn)生分裂，直接導(dǎo)致其在大選中失利。三是與歐盟談判，爭取歐盟更大程度的讓步，從而獲得更有利于英國的政策?；谏鲜龇治?，普遍認(rèn)為，卡梅倫提出退歐公投只是一種策略，“沒有人相信卡梅倫希望英國退出歐盟”。事實(shí)也正是如此——卡梅倫在每次演說中都明確表示，希望英國留在歐盟，只是這個歐盟應(yīng)該是“改革后的”歐盟。

英國的訴求與歐盟及

其他歐盟成員國的可能回應(yīng)

英國的退歐公投，不僅是英國國內(nèi)各方政治力量之間的博弈，同時也是英國與歐盟及其他歐盟成員國之間的一場博弈。因為根據(jù)卡梅倫的承諾，他首先要做的是與歐盟及其他成員國進(jìn)行談判。

到本文截稿之時，英國政府尚未正式公布詳細(xì)的談判計劃。2015年6月25—26日召開的歐盟峰會也并未對卡梅倫提交的計劃（未公開）展開討論，而是將其推遲到12月的歐盟峰會。但是，從迄今為止卡梅倫發(fā)表的一些演說、在議會下院的答辯，以及保守黨、英國政府和議會的一些公開報告中，仍然可以發(fā)現(xiàn)英國的一些主要訴求：第一，將“更加緊密的聯(lián)盟”（an ever closer union）這一措辭從歐盟條約中刪除，或至少允許英國選擇不加入該條款。這一點(diǎn)對于疑歐派具有十分重要的象征意義。第二，創(chuàng)設(shè)保護(hù)機(jī)制，保障單一市場不受歐元區(qū)決策的“侵蝕”，確保非歐元區(qū)國家的利益受到保護(hù)，同時保護(hù)倫敦金融城免受歐盟立法的干涉。第三，改革歐盟官僚體制，減少對企業(yè)的各種規(guī)制和過度干預(yù)；擴(kuò)大單一市場，加快與美國和亞洲等國家和地區(qū)的自由貿(mào)易協(xié)議談判。第四，賦予成員國議會在阻止歐盟立法方面擁有更大權(quán)力。第五，支持歐盟繼續(xù)擴(kuò)大，但要求設(shè)置新的機(jī)制，以阻止歐洲大陸的移民大量涌入英國，同時對歐盟移民在英國獲得在職福利與失業(yè)福利的權(quán)利予以一定限制。第六，抵制任何創(chuàng)建歐洲軍隊的動議，使英國警察免受歐盟干預(yù)，英國不加入歐元區(qū)等。

上述訴求中，絕大多數(shù)或者是歐盟正在或即將采取措施的領(lǐng)域，或者是應(yīng)該能夠達(dá)成妥協(xié)的領(lǐng)域。首先，幾乎所有成員國都認(rèn)同有必要改革歐盟官僚體制、放松對企業(yè)的規(guī)制，歐盟委員會事實(shí)上已經(jīng)在開展這項工作。第二，在擴(kuò)大單一市場、促進(jìn)與其他國家和地區(qū)的貿(mào)易方面，歐盟也已經(jīng)在采取相應(yīng)舉措，如跨大西洋貿(mào)易談判以及與亞洲國家的貿(mào)易談判。第三，在賦予成員國議會在歐盟立法領(lǐng)域的更大權(quán)力方面，目前的歐盟條約中已經(jīng)設(shè)置了“黃牌程序”和“橙牌程序”，若反對某項歐盟立法草案的成員國議會達(dá)到了一定比例，則歐盟委員會必須對該草案進(jìn)行復(fù)審。只是目前這一比例不太容易達(dá)到，且程序過于繁雜，而且成員國議會也沒有直接否決立法草案的權(quán)力。第四，關(guān)于不加入“更緊密的聯(lián)盟”這一問題，可以通過附于歐盟條約的議定書給予英國“例外權(quán)”，在這方面也已有先例。總之，英國的絕大多數(shù)訴求都可以在不修改歐盟條約的情況下得到滿足，歐盟也極有可能在這些問題上做出讓步。此前，歐盟主要領(lǐng)導(dǎo)人和德國總理默克爾等歐盟國家領(lǐng)導(dǎo)人都明確表示過希望英國留在歐盟，也表示可以在某些問題上與英國進(jìn)行協(xié)商。

相較而言，限制移民問題可能是未來談判中最棘手的問題。在2014年11月的一次演說中，卡梅倫提出了一系列針對歐盟移民的措施，尤其是以下幾條：第一，歐盟公民需在英國居住滿四年之后才能申請在職福利，例如稅收抵免、社會住房等；第二，如果歐盟公民在進(jìn)入英國六個月之后仍未找到工作，則將不允許其在英國繼續(xù)居??；第三，今后入盟的新成員國只有在其經(jīng)濟(jì)水平與歐盟“更加趨同”之后，才允許這些國家的公民進(jìn)入英國工作；第四，對移民家庭成員進(jìn)入英國的一些限制?？穫惖慕忉屖牵岢鲞@些措施的目的是阻止那些“搭便車”的移民進(jìn)入英國，即為獲得福利救濟(jì)目的而在歐盟內(nèi)流動的移民。

針對這一問題，歐洲理事會主席圖斯克和歐盟委員會主席容克、德國總理默克爾等人均明確表示過，人員自由流動原則不可更改，這是歐盟的“紅線”，但修改二級立法，以阻止歐盟公民濫用社會福利，這一點(diǎn)還是有可能通過談判得以實(shí)現(xiàn)的。正是由于卡梅倫深知這一點(diǎn)，才沒有直接觸及自由流動原則，而是策略性地提出了采取措施防止歐盟公民濫用自由流動權(quán)利獲取福利，從而為英國贏得了與其他國家進(jìn)行談判的基礎(chǔ)。但東歐國家對限制人員自由流動則持堅決反對態(tài)度，認(rèn)為卡梅倫設(shè)置的條件涉及歧視。

總體上看，歐盟及其絕大多數(shù)成員國都希望英國留在歐盟，英國的絕大多數(shù)訴求也有望通過談判得到妥善解決，但對有些問題的談判可能要更加冗長和艱難一些，英國的要求未必能夠全部得到滿足。

英國與歐盟的未來關(guān)系展望

英國的疑歐傳統(tǒng)由來已久。早在1946年，英國前首相丘吉爾便對英國與歐洲的關(guān)系做了如下界定：“我們在歐洲，但不屬于歐洲。”即使在英國加入歐共體之后，它與歐洲的關(guān)系也始終沒有理順，且每隔一段時間就會出現(xiàn)較為突出的矛盾。這一矛盾當(dāng)下“卷土重來”，可以說與歐債危機(jī)的持續(xù)發(fā)酵不無關(guān)系，一些英國人在慶幸沒有加入歐元區(qū)的同時，也更有理由宣傳英國保持獨(dú)立性所具有的優(yōu)勢，這也正是某些強(qiáng)硬疑歐派主張英國退出歐盟的最重要理由之一。

但是，綜合分析，筆者仍認(rèn)為，英國退出歐盟的可能性極小。從英國國內(nèi)來看，首先，包括保守黨在內(nèi)的英國主要政黨中的主流派別都反對英國退出歐盟。即使是保守黨內(nèi)的疑歐派也分成多種類型，強(qiáng)硬的疑歐成員只有60名左右。如果卡梅倫能夠贏得黨內(nèi)溫和疑歐派的支持，那么，公投留在歐盟的概率就更大了。第二，英國的絕大多數(shù)企業(yè)和利益集團(tuán)均希望英國留在歐盟，特別是金融服務(wù)業(yè)。第三，英國獨(dú)立黨在本次大選中僅獲得1個議席，從而給了“疑歐派”沉重一擊，這對于歐洲一體化的支持者無疑是個極佳的“利好”因素。第四，近來的民調(diào)顯示，反對英國退出歐盟的比例逐漸增多，在45%左右，超過“退歐派”將近10個百分點(diǎn)，這與2012年下半年的情況完全相反。這些都有利于英國繼續(xù)留在歐盟。目前最大的不確定因素在于保守黨中強(qiáng)硬的后座議員。據(jù)報道，大選剛剛結(jié)束，就有大約60名保守黨后座議員向卡梅倫施壓，要求通過立法，規(guī)定英國議會有權(quán)否決歐盟立法。由于卡梅倫尚未正式公布其談判計劃，因此現(xiàn)在還無法確定保守黨強(qiáng)硬派是否會繼續(xù)向卡梅倫施壓，要求其在與歐盟的談判中采取更強(qiáng)硬的立場，也無法確定卡梅倫是否會為了避免保守黨再次出現(xiàn)分裂而向后座議員做出一定妥協(xié)。

從歐盟領(lǐng)導(dǎo)人及其他歐盟成員國的態(tài)度來看，他們也大都希望英國繼續(xù)留在歐盟，因為英國一旦退出，不僅將削弱歐盟在國際舞臺上的政治影響力，而且也將削弱其經(jīng)濟(jì)實(shí)力（英國是歐盟預(yù)算的最大出資國之一）。因此，歐盟和英國談判的最終結(jié)果很有可能是雙方各做出一定的妥協(xié)。但由于條約修改過程過于復(fù)雜，且需要所有成員國的同意，因此，最終談判結(jié)果可能不會通過修改條約的形式出現(xiàn)，而是簽署一種類似于條約“議定書”或“聲明”之類的例外條款，說明英國在某些領(lǐng)域的特殊選擇，等待時機(jī)成熟時再將這些條款納入歐盟條約。在這方面已經(jīng)有過先例，例如，《里斯本條約》關(guān)于愛爾蘭問題的說明。因此不存在法律方面的障礙。

但是，英國與歐盟的最終談判結(jié)果仍將取決于諸多復(fù)雜因素，取決于包括英國、其他歐盟成員國以及歐盟等多個行為體內(nèi)部以及它們相互之間的力量博弈。同時，從長期來看，英國和歐洲的關(guān)系最終將取決于歐洲一體化的發(fā)展動力和未來前景，取決于歐盟是否將更具競爭力和生命力。

（作者系中國社會科學(xué)院歐洲研究所

研究員）

（責(zé)任編輯：劉娟娟）