發(fā)揚(yáng)民主提高地方民生立法質(zhì)量

高進(jìn)進(jìn)

習(xí)近平總書記說：“設(shè)計和發(fā)展國家政治制度要從國情出發(fā)，從實際出發(fā)”，“努力使每一項立法都符合憲法精神，反映人民意愿，得到人民擁護(hù)”，抓好地方民生立法，理應(yīng)以此為方向指南。

當(dāng)前，我國地方民生立法工作存在諸多不足，這包括：一是法規(guī)宣傳不夠。法作為具有普遍約束力的社會治理工具，本該為民眾普遍知曉，成為行為規(guī)范準(zhǔn)則，但目前地方法規(guī)民眾知曉度低，基本是“養(yǎng)在深閨人未識”。二是執(zhí)法監(jiān)督不力。地方人大作為地方性法規(guī)的立法機(jī)關(guān)，不僅擔(dān)負(fù)立法之責(zé)，還有法律監(jiān)督之責(zé)，須在“一府兩院”范疇開展執(zhí)法檢查，促進(jìn)法規(guī)落地，但各地執(zhí)法檢查比例極低，存在“庫存積壓”現(xiàn)象。 三是法規(guī)適用不足。司法層面的官司判定，法律法規(guī)適用不可或缺，但目前“兩院”司法實踐中少有來自地方法規(guī)的適用，地方法規(guī)基本未被“激活”。

2013年，重慶率先在全國委托第三方對195部現(xiàn)行地方性法規(guī)進(jìn)行清理，此前亦通過開展“打包評估”等手段完善立法體制機(jī)制。但放眼全國，立法工作的民主參與、部門約束、監(jiān)督審議等環(huán)節(jié)仍需加強(qiáng)。

立法規(guī)劃不科學(xué)

目前，我國地方立法名義上雖由人大主導(dǎo)，實際上立法規(guī)劃通常由“政府提出人大審”，前期調(diào)研、民意征求等多流于形式。一般而言，一屆地方人大立法數(shù)量為30件左右，但地方人大為平衡各方利益，實行劃部門分配數(shù)額，形成平均主義局面。各項規(guī)劃占比往往并非出自當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，既不符合客觀情況，又缺乏民意基礎(chǔ)。一些關(guān)系國計民生的重要領(lǐng)域如就業(yè)、社會保障等民生方面立法受制于規(guī)劃，不能得到科學(xué)合理分配。

據(jù)《重慶市法規(guī)匯編》（ 1997—2012）統(tǒng)計，重慶直轄以來有效地方性法規(guī)共184件，但涉及教育、就業(yè)、收入分配、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生及社會管理六大民生立法的法規(guī)僅占總數(shù)的21.74%;1999年、2004年、2006年3年的民生類法規(guī)制定數(shù)甚至為零;教育領(lǐng)域法規(guī)也只有6條，其中《重慶市義務(wù)教育實施條例》還于2011年被廢止，數(shù)量遠(yuǎn)落后于全國許多省份。受制于部門利益和立法規(guī)劃數(shù)額分配，大量無效的宣示性法規(guī)產(chǎn)出，立法實施效果成了餐桌上的“看盤”， 看得吃不得，或好看不好吃、不能吃。

立法審議缺乏辯論

彭真同志曾把對立法沖突的決斷稱為“打杠杠”，也就是在博弈之間選準(zhǔn)“切一刀”的點(diǎn)，這在立法問題上是個高要求。立法審議的核心在于辯論，杠杠打在哪里，一刀切在何處，都是關(guān)鍵。第九屆全國人大常委會對法律草案首次進(jìn)行“三審制”嘗試，這一做法在2000年《立法法》得以正式確立：列入常委會會議議程的法律案，一般應(yīng)經(jīng)3次常委會會議審議后交付表決。實行“三審制”乃至多審制，本意是發(fā)揚(yáng)民主，保證充分審議，提高立法質(zhì)量的制度保障，但在當(dāng)前地方立法現(xiàn)實中，這一制度卻被簡化為走過場的程序。審議過程對焦點(diǎn)問題的“審”與“議”辯論機(jī)制大打折扣，不管用的一大堆，不合理的立法規(guī)劃照樣經(jīng)由三審?fù)ㄟ^，該有的法義被架空，一些法成了“水法”。

立法評估乏力

實施情況是評價法規(guī)質(zhì)量的關(guān)鍵。立法工作不能在法規(guī)出臺止步，法規(guī)實施及其發(fā)揮實效、實現(xiàn)立法目的才是立法全部。據(jù)媒體報道，2013年重慶市人大常委會創(chuàng)新立法評估機(jī)制，委托西南政法大學(xué)對科技系統(tǒng)的4部法規(guī)進(jìn)行評估，同時與市社情民意調(diào)查中心合作開展問卷調(diào)查，了解法規(guī)在相關(guān)政府部門、科研機(jī)構(gòu)、普通市民中的貫徹情況。

此種“打包評估”的創(chuàng)新做法提高了立法的社會實效，也得到了媒體的高度評價，但放眼全國實不多見。即便在重慶，該評估機(jī)制所施行的領(lǐng)域也限于與市民生活關(guān)聯(lián)較少的科技類，真正關(guān)乎民生的就業(yè)、社會保障等未被“實行”。目前，各地立法后評估工作都缺乏明晰的制度規(guī)范，評估沒有科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，往往“自娛自樂”，匆匆交出報告并給予肯定，難以令人信服。

立法關(guān)乎每個公民的權(quán)利，做好立法工作，必須堅持馬克思主義群眾觀念，傾聽群眾呼聲，尊重群眾意愿。為此芻議3點(diǎn)：

立法案源應(yīng)具有廣泛民意。人大代表受選民委派，為選民代議，立足于選區(qū)收集民意。人大代表提出的立法案一般而言具有扎實的民意基礎(chǔ)，對立法思路的形成、立法線索的捕捉有良好的提示和幫助作用，有助于打破長期以來政府主導(dǎo)受制于部門利益和立法規(guī)劃數(shù)額分配的局面。只有當(dāng)民眾意志成為立法的DNA， 立法的“GDP”才會得到遏制?！皢栴}”來自民聲，“導(dǎo)向”就不會離譜。

重要法規(guī)應(yīng)交由人民代表大會審議。根據(jù)《立法法》規(guī)定，地方人大負(fù)責(zé)地方性法規(guī)制定，人民代表大會閉會期間由人民代表大會各專門委員會具體承辦并提交常委會，通過兩月一次的例會審議，直至交付表決。

此項規(guī)定主要以權(quán)力層級為出發(fā)點(diǎn)，但實際操作中有不少漏洞。比如，若人大常委會組成人員準(zhǔn)備倉促或者對議案所涉技術(shù)性問題不熟悉，何以“鞭辟入里”地辯駁？因此，對于屬于重要領(lǐng)域、關(guān)乎重大改革、涉及公眾利益、權(quán)力調(diào)整面復(fù)雜的法案，應(yīng)提高審議權(quán)力層級，交由人民代表大會審議，能夠“切實防止出現(xiàn)人民形式上有權(quán)，實際上無權(quán)的現(xiàn)象”，更好地體現(xiàn)人民代表大會的制度優(yōu)勢。

打破常委會審議制。在地方立法實踐中，重大問題常會出現(xiàn)不同觀點(diǎn)和立法技術(shù)運(yùn)用上的爭議。如何解決這些爭議，回歸理性，顯示公允，就需要群策群力。探索延伸審議節(jié)點(diǎn)，打破半封閉的常委會審議制，與人大代表“代議制”結(jié)合，由人大代表征集群眾意見并反饋到常委會審議程序中，常委會再行組織調(diào)研論證或進(jìn)行聽證。將常委會審議過程公開，對爭議大的問題堅持以辯論形式論透，主動接受人民的監(jiān)督。開放式立法有助于避免立法專家化、神秘化， 真正體現(xiàn)人民當(dāng)家做主的社會主義民主政治本質(zhì)要求和核心價值。