上海自貿(mào)區(qū)2.0：改革新高地，開放新標(biāo)桿

金姬

上海自貿(mào)區(qū)對(duì)標(biāo)國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)投資貿(mào)易規(guī)則，呼應(yīng)市場(chǎng)主體的實(shí)際需求，與浦東新區(qū)的政府職能轉(zhuǎn)變聯(lián)動(dòng)起來(lái)，推動(dòng)上海“四個(gè)中心”與科技創(chuàng)新中心建設(shè)，攜手廣東、天津、福建這三個(gè)新自貿(mào)區(qū)共同服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略。

作為改革開放試驗(yàn)田的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的大棋局來(lái)說(shuō)，頗有支點(diǎn)的意味。在這其中，中國(guó)掛牌最早、面積最大的上海自貿(mào)區(qū)就顯得尤為重要。

如果以2015年4月擴(kuò)區(qū)為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，上海自貿(mào)區(qū)走過(guò)了兩個(gè)歷程：在地理區(qū)域上實(shí)現(xiàn)了從1.0版本（28.78平方公里）到2.0版本（120.72平方公里）的提升，幾乎涵蓋了浦東新區(qū)的經(jīng)濟(jì)核心區(qū)域;從提升質(zhì)量上來(lái)看，納入陸家嘴、張江和金橋三大片區(qū)后，上海自貿(mào)區(qū)對(duì)標(biāo)國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)投資貿(mào)易規(guī)則，呼應(yīng)市場(chǎng)主體的實(shí)際需求，與浦東新區(qū)的政府職能轉(zhuǎn)變聯(lián)動(dòng)起來(lái)，推動(dòng)上?！八膫€(gè)中心”與科技創(chuàng)新中心建設(shè)，攜手廣東、天津、福建這三個(gè)新自貿(mào)區(qū)共同服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略。

李克強(qiáng)11 月25 日來(lái)到上海自貿(mào)區(qū)行政服務(wù)中心，這是他時(shí)隔一年多再次考察上海自貿(mào)區(qū)。總理說(shuō)，自貿(mào)區(qū)是擴(kuò)大開放的破冰船、深化改革的挖掘機(jī)，要在審批上做減法、責(zé)任上做加法，最終檢驗(yàn)是市場(chǎng)和企業(yè)出現(xiàn)乘數(shù)效應(yīng)。攝影/ 陳正寶

2015年11月25日，結(jié)束在蘇州舉行的中國(guó)-中東歐國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤后，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)乘坐高鐵抵達(dá)上海，聽取自貿(mào)區(qū)擴(kuò)區(qū)以來(lái)的進(jìn)展情況。李克強(qiáng)表示，上海自貿(mào)區(qū)是第一個(gè)國(guó)家級(jí)的自由貿(mào)易示范區(qū)，是開放的破冰船、改革的挖掘機(jī)，破冰以后還要把它擴(kuò)大成果。自貿(mào)區(qū)更多是簡(jiǎn)政放權(quán)，三個(gè)清單的管理，更多是激發(fā)企業(yè)創(chuàng)業(yè)的熱情、創(chuàng)造的活力。

總理力促自貿(mào)區(qū)

早在2005年，上海、深圳、天津、成渝地區(qū)等地都曾向國(guó)務(wù)院及各部委提交了關(guān)于保稅區(qū)轉(zhuǎn)型自由貿(mào)易（園）區(qū)的建議。之后，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心先后多次到這些地區(qū)進(jìn)行調(diào)研。最終，上海拔得頭籌。

2013年3月，中共中央政治局常委、國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在上海外高橋保稅區(qū)調(diào)研時(shí)，一再問(wèn)上海市領(lǐng)導(dǎo)，上海是不是要改革？得到的回答是，上海沒(méi)要政策，上海要改革，態(tài)度很堅(jiān)決?！吧虾ＯＭㄟ^(guò)自貿(mào)區(qū)建設(shè)，在體制機(jī)制上有新的突破?！?/p>

當(dāng)然，這也是當(dāng)年7月3日國(guó)務(wù)院會(huì)議上總理的明確要求。李克強(qiáng)認(rèn)為，中國(guó)走到了這一步，就該選擇一個(gè)新的開放試點(diǎn)。而上海完全有條件、有基礎(chǔ)試驗(yàn)這件事。

在批復(fù)方案的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，李克強(qiáng)指出，設(shè)立上海自貿(mào)區(qū)將是本屆政府打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)升級(jí)版的重要舉措。

2014年9月18日至19日，李克強(qiáng)來(lái)到上海自貿(mào)區(qū)考察，表示政府搞權(quán)力“瘦身”，是自身改革，就是要給市場(chǎng)讓出空間，激發(fā)市場(chǎng)活力和大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新熱情。放權(quán)后政府責(zé)任更大，管理要求更高。要進(jìn)行更多探索，促進(jìn)在諸多方面與國(guó)際接軌，對(duì)中外企業(yè)一視同仁，形成更公平、更開放的環(huán)境。李克強(qiáng)強(qiáng)調(diào)，自貿(mào)區(qū)范圍有限，改革潛力無(wú)限，要繼續(xù)當(dāng)好改革領(lǐng)跑者、樹立開放新標(biāo)桿。同時(shí)，使先進(jìn)理念和成熟經(jīng)驗(yàn)在面上可復(fù)制、可推廣，打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)升級(jí)發(fā)展新的發(fā)動(dòng)機(jī)。李克強(qiáng)還與10家進(jìn)駐自貿(mào)區(qū)的中外企業(yè)家座談，請(qǐng)他們給自貿(mào)區(qū)各項(xiàng)改革“打分”。

3個(gè)月后，在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議定調(diào)推廣上海自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗(yàn)之后，李克強(qiáng)落子深耕和擴(kuò)大這塊“試驗(yàn)田”，正式宣布在廣東、天津、福建特定區(qū)域再設(shè)三個(gè)自由貿(mào)易園區(qū)。這不僅讓人回想到李克強(qiáng)2013年在上海外高橋保稅區(qū)開座談會(huì)時(shí)提醒與會(huì)者的一句話：“30年前，波瀾壯闊的改革就是由四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的沿海開放帶動(dòng)的。”

兩年成果頗豐

這是一個(gè)新媒體時(shí)代，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人無(wú)論走到哪里，都在社交媒體的直播之下，11 月25 日李克強(qiáng)總理在上海自貿(mào)區(qū)面對(duì)要求握手、合影的群眾，他都爽快答應(yīng)。他說(shuō)：“這是我第三次來(lái)到這里，希望下次來(lái)，看到更多的成功者。祝大家成功！”現(xiàn)場(chǎng)掌聲雷動(dòng)。攝影/ 陳正寶

上海自貿(mào)區(qū)自2013年9月29日正式掛牌以來(lái)，在投資自由、貿(mào)易便利、稅率優(yōu)惠，以及金融改革等方面取得了一系列成果。上海自貿(mào)區(qū)協(xié)同創(chuàng)新中心也在服務(wù)國(guó)家自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略、服務(wù)政府決策等方面做了大量工作，基本包攬了以“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)”為主題的國(guó)家重大項(xiàng)目，深度參與完成了負(fù)面清單、第三方評(píng)估、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例等重大改革任務(wù)。

兩年來(lái)，通過(guò)在投資貿(mào)易、金融等領(lǐng)域的大力度開放，上海自貿(mào)區(qū)的成績(jī)可圈可點(diǎn)：新設(shè)企業(yè)中外資企業(yè)的占比從掛牌初期的5%提高到目前的18.6%;貨物入?yún)^(qū)通關(guān)時(shí)間平均縮短2至3天，企業(yè)物流成本減少10%以上，通過(guò)FT（自由貿(mào)易）賬戶擴(kuò)大了經(jīng)濟(jì)主體從境外融資的規(guī)模與渠道……

“放、管、服”，上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)如是總結(jié)自貿(mào)區(qū)兩年來(lái)的工作。其中，“放”是放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，提高透明度;“管”是加強(qiáng)全過(guò)程特別是準(zhǔn)入后監(jiān)管;“服”是政府瘦身健體，做企業(yè)好幫手。

在“放”的方面，主要是放寬外資準(zhǔn)入、商事登記改革、境外投資改革、行政審批制度改革等。比如，制定發(fā)布了全國(guó)首份負(fù)面清單，圍繞金融、文化、航運(yùn)、商貿(mào)、專業(yè)、社會(huì)等六大服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，推出了一系列開放舉措，同時(shí)，將放寬外資準(zhǔn)入從服務(wù)業(yè)向制造業(yè)、采礦業(yè)等領(lǐng)域拓展。目前，上海自貿(mào)區(qū)服務(wù)業(yè)開放措施落實(shí)37項(xiàng)，制造業(yè)等領(lǐng)域落實(shí)17項(xiàng)，總計(jì)有超過(guò)1030個(gè)項(xiàng)目落地。

在上海財(cái)經(jīng)大學(xué)自由貿(mào)易區(qū)研究院副院長(zhǎng)孫元欣看來(lái)，上海自貿(mào)區(qū)設(shè)立至今，負(fù)面清單管理是其最大亮點(diǎn)，原因有三：首先是適用面很廣，并且取得了良好的綜合效應(yīng)。在投資領(lǐng)域，一整套相應(yīng)的管理措施都取得了很好的效果。而在實(shí)際操作過(guò)程中，上海、廣東、天津、福建自貿(mào)區(qū)都有大量的新企業(yè)注冊(cè)登記，外商投資十分踴躍，綜合效果十分顯著;其次是影響面比較大，關(guān)聯(lián)到中美BIT（雙邊投資協(xié)定）談判;第三是改革不斷深入。根據(jù)中央部署，2018年要在全國(guó)實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。

除了負(fù)面清單制度，上海自貿(mào)區(qū)還推出了事中事后監(jiān)管制度，制定發(fā)布另兩張“清單”：法無(wú)授權(quán)不可為的“權(quán)力清單”、法有規(guī)定必須為的“責(zé)任清單”。截至目前，上海市級(jí)部門下放151項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，1.0版本的權(quán)力清單、責(zé)任清單，分別囊括事項(xiàng)6460項(xiàng)和1422項(xiàng)。

上海自貿(mào)區(qū)在貿(mào)易便利化水平方面也成果顯著。海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫推出“一片區(qū)注冊(cè)、四片區(qū)經(jīng)營(yíng)”、“空檢海放”等32項(xiàng)便利化舉措;啟動(dòng)實(shí)施航運(yùn)保險(xiǎn)產(chǎn)品注冊(cè)制改革;貨物狀態(tài)分類監(jiān)管試點(diǎn)擴(kuò)大到保稅區(qū)所有物流企業(yè);洋山進(jìn)境水果指定口岸獲批;國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”1.0版上線運(yùn)行，覆蓋6個(gè)功能模塊，涉及17個(gè)口岸和貿(mào)易監(jiān)管部門，600多家企業(yè)上線辦理業(yè)務(wù)。上海自貿(mào)區(qū)的貿(mào)易功能不斷深化——17家企業(yè)啟動(dòng)平行進(jìn)口汽車試點(diǎn);10家大宗商品現(xiàn)貨交易市場(chǎng)啟動(dòng)籌建，其中2家上線運(yùn)行。

美國(guó)藥典委員會(huì)是一家具有全球影響力的標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)。不久前，美藥典的“全球食品卓越中心”戰(zhàn)略性項(xiàng)目選擇落戶在上海自貿(mào)區(qū)。這也是美藥典第一次將某領(lǐng)域的全球中心設(shè)在海外。美藥典副總裁兼中華區(qū)總經(jīng)理馮兵兵說(shuō)，這在過(guò)去很難想象。馮兵兵說(shuō)：2015年美藥典中華區(qū)實(shí)驗(yàn)室完成各類標(biāo)準(zhǔn)研發(fā)項(xiàng)目的總數(shù)是2014年的兩倍?！?/p>

據(jù)上海自貿(mào)區(qū)管理委員會(huì)主任沈曉明介紹，上海自貿(mào)區(qū)主要聚焦于行政改革以及減少審批環(huán)節(jié)，尤其是針對(duì)海關(guān)、物流、船運(yùn)以及教育、法律等方面的專業(yè)服務(wù)。而這些舉措，讓包括美藥典在內(nèi)的眾多自貿(mào)區(qū)企業(yè)受惠良多。

據(jù)悉，上海自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)的“負(fù)面清單”方法也被推廣用在了中國(guó)管理外國(guó)直接投資（FDI）。負(fù)面清單中列出的禁止外國(guó)人涉足的行業(yè)，從2013年的190個(gè)減少至2015年的122個(gè)。

上海自貿(mào)區(qū)研究協(xié)調(diào)中心秘書長(zhǎng)徐明棋表示，上海自貿(mào)區(qū)迄今為止取得的進(jìn)展讓中央對(duì)滬、津、閩、粵四地自貿(mào)區(qū)各自發(fā)展目標(biāo)提出了更高要求，自貿(mào)區(qū)急需在進(jìn)一步改革開放中突破現(xiàn)有制度瓶頸，創(chuàng)建新的制度體系，與國(guó)際慣例接軌。

擴(kuò)區(qū)之后干勁足

自2015年4月27日擴(kuò)區(qū)以來(lái)，按照黨中央、國(guó)務(wù)院，上海市委、市政府的部署要求，上海自貿(mào)區(qū)已呈現(xiàn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行高位平穩(wěn)、功能提升、優(yōu)勢(shì)明顯的特點(diǎn)，有力助推了上海國(guó)際“四個(gè)中心”建設(shè)。

上海市人民政府發(fā)展研究中心主任、黨組書記肖林對(duì)《新民周刊》表示，擴(kuò)區(qū)以后的上海自貿(mào)區(qū)總體進(jìn)展良好——以制度創(chuàng)新為核心，發(fā)揮浦東作為一個(gè)完整的行政區(qū)劃的試點(diǎn)改革的優(yōu)勢(shì)，營(yíng)造國(guó)際化、市場(chǎng)化、法制化的營(yíng)商環(huán)境來(lái)進(jìn)行深化改革、擴(kuò)大開放。

“在對(duì)標(biāo)國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)投資貿(mào)易規(guī)則上，我們除了要學(xué)習(xí)借鑒美國(guó)、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的成熟經(jīng)驗(yàn)之外，還要認(rèn)真研究香港、新加坡等城市型自貿(mào)區(qū)的案例，尋求制度創(chuàng)新更為廣闊的探索空間?！毙ち直硎?，上海也要對(duì)新的投資貿(mào)易規(guī)則，如TPP（跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定）和TTIP（跨大西洋貿(mào)易和投資伙伴協(xié)定）加強(qiáng)研究。

同時(shí)，上海自貿(mào)區(qū)將推出首份“減權(quán)清單”，其中的亮點(diǎn)是：凡是沒(méi)有行政許可的審批事項(xiàng)全部取消;凡是市區(qū)兩級(jí)依據(jù)規(guī)范性文件設(shè)定的行政權(quán)力爭(zhēng)取率先取消;凡是紅頂中介（包括各類評(píng)估評(píng)審）全部取消和放開。

2015年11月19日，上海市委副書記、市長(zhǎng)楊雄赴上海自貿(mào)區(qū)金橋片區(qū)、保稅區(qū)片區(qū)調(diào)研。楊雄說(shuō)，上海自貿(mào)區(qū)擴(kuò)區(qū)已有半年，要堅(jiān)持改革初衷，瞄準(zhǔn)建設(shè)“開放度最高、便利化最優(yōu)”自貿(mào)區(qū)的目標(biāo)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、堅(jiān)持需求導(dǎo)向，繼續(xù)大膽闖、大膽試。既要服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略，努力探索更多可復(fù)制、可推廣的制度創(chuàng)新成果;又要結(jié)合上海實(shí)際，努力在制度創(chuàng)新和投資貿(mào)易便利度等方面始終走在全國(guó)前列，為增強(qiáng)上海核心競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)新轉(zhuǎn)型發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3.0版本，什么樣？

在談及上海自貿(mào)區(qū)運(yùn)行2年后，如何保持制度創(chuàng)新、改革效應(yīng)的先發(fā)優(yōu)勢(shì)時(shí)，上海市領(lǐng)導(dǎo)分析說(shuō)，上海自貿(mào)區(qū)將以外高橋地區(qū)為引領(lǐng)，建設(shè)成為投資、貿(mào)易便利化程度最高的地區(qū)。自貿(mào)區(qū)擴(kuò)區(qū)后，有一大塊地方與張江自主創(chuàng)新區(qū)重疊，和科創(chuàng)中心建設(shè)有關(guān)，“雙自”聯(lián)動(dòng)，能做出新的制度安排和新的亮點(diǎn)。陸家嘴、后世博地區(qū)都在自貿(mào)區(qū)內(nèi)，今后將是重要建設(shè)區(qū)域。

自貿(mào)區(qū)120平方公里地方都在浦東，要探索一級(jí)地方政府如何與之接軌，加快改革。不單單在浦東，只要國(guó)家法律允許，上海其他區(qū)域也在銜接、推廣、復(fù)制自貿(mào)區(qū)的改革經(jīng)驗(yàn)。上海已下放和取消很多審批權(quán)限，留下來(lái)的也在標(biāo)準(zhǔn)化，減少自由裁量權(quán)，同時(shí)清理了幾十項(xiàng)評(píng)估評(píng)審的項(xiàng)目，將不斷根據(jù)改革開放需要轉(zhuǎn)變政府職能。現(xiàn)在正按中央要求厘清責(zé)任清單、權(quán)力清單，2015年底對(duì)社會(huì)公布。

習(xí)近平總書記參加十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議上海代表團(tuán)審議時(shí)要求上海，當(dāng)好改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者，為構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制探索新路。

肖林說(shuō)，改革開放的“載體”就是自貿(mào)區(qū)，創(chuàng)新發(fā)展指的是科創(chuàng)中心。在與科創(chuàng)中心的聯(lián)動(dòng)上，上海自貿(mào)區(qū)的金融創(chuàng)新要通過(guò)鼓勵(lì)企業(yè)開展跨境并購(gòu)?fù)顿Y業(yè)務(wù)、境外創(chuàng)新資本投資境內(nèi)科技企業(yè)，促進(jìn)技術(shù)和知識(shí)跨境雙向流動(dòng)，在此基礎(chǔ)上不斷集聚人才資源。

在肖林看來(lái)，上海自貿(mào)區(qū)擴(kuò)區(qū)以后，與粵津閩另外三個(gè)自貿(mào)區(qū)不同，是在一個(gè)行政區(qū)劃范圍內(nèi)。如何把自貿(mào)區(qū)的深化改革開放與一個(gè)區(qū)的整體職能轉(zhuǎn)變結(jié)合起來(lái)，是上海的優(yōu)勢(shì)，也更有推廣價(jià)值。

2015年4月，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)區(qū)后，自貿(mào)區(qū)管委會(huì)與浦東新區(qū)政府實(shí)行一體化合署辦公，其價(jià)值在于：以開放倒逼改革，用自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)倒逼政府職能轉(zhuǎn)變。

與此同時(shí)，制度創(chuàng)新也離不開法治保障的土壤，肖林表示，要加快構(gòu)建反映自貿(mào)區(qū)改革的法律基礎(chǔ)，這是一個(gè)過(guò)程：“例如是否可以借鑒WTO的貿(mào)易便利化協(xié)議，建立上海自貿(mào)區(qū)的司法和行政行為的標(biāo)準(zhǔn);能否借鑒廣東自貿(mào)區(qū)的做法，完善公眾參與法規(guī)和規(guī)章的機(jī)制;建立國(guó)際性的法律服務(wù)體系，服務(wù)國(guó)際慣例的糾紛仲裁和調(diào)解機(jī)制等?！?/p>

此外，上海自貿(mào)區(qū)還成立了境外投資推進(jìn)暨服務(wù)聯(lián)盟，這個(gè)聯(lián)盟融合了30多家專業(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)和12家境外投資機(jī)構(gòu)，將致力于幫助企業(yè)進(jìn)行跨境投資。上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)副主任簡(jiǎn)大年說(shuō)：“我們自貿(mào)區(qū)的走出去戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)了3.0版本。最初我們的1.0版本是把審批改備案;2.0版本是實(shí)現(xiàn)了融資的便利化;3.0版本是我們要構(gòu)建一個(gè)全方位的、系統(tǒng)的對(duì)外投資的服務(wù)體系，在會(huì)計(jì)、法律、信息等等方面提供一個(gè)完整的服務(wù)體系，上海自貿(mào)區(qū)應(yīng)該是走在最前面的。”