告別官員“晉升錦標(biāo)賽”

李晟

自改革開(kāi)放以來(lái)，關(guān)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的研究，一直頗為重視地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)的積極影響。而自從周黎安教授以實(shí)證的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)指出官員任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)同晉升存在正面聯(lián)系，從而激勵(lì)地方官員“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”以贏得晉升，被生動(dòng)描述為“晉升錦標(biāo)賽”的這一理論模型也就變得流行起來(lái)。

作為一種理論模型，從學(xué)術(shù)界擴(kuò)展到大眾媒體和官方文獻(xiàn)之中，“晉升錦標(biāo)賽”已是一種悄然形成的共識(shí)。人們普遍認(rèn)為，地方官員會(huì)展開(kāi)圍繞著GDP增長(zhǎng)率及其排名的激烈競(jìng)爭(zhēng)，也就是公眾與媒體所常說(shuō)的“唯GDP論英雄”，甚至是更具諷刺意義的“數(shù)字出官，官出數(shù)字”。而官方表述中也對(duì)此做出過(guò)回應(yīng)。

在當(dāng)前的中國(guó)，地方官員間是否存在著清晰的“晉升錦標(biāo)賽”？或者說(shuō)，是否有一種較為明確的基于某些方面的工作績(jī)效考核而進(jìn)行晉升競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制，在中央確立某種考核標(biāo)準(zhǔn)的激勵(lì)之后，地方官員為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)而投入更多努力？無(wú)論對(duì)“晉升錦標(biāo)賽”是褒是貶，我們都有必要分析其歷史形成的邏輯，并看看現(xiàn)實(shí)已經(jīng)發(fā)生了什么變化。

“晉升錦標(biāo)賽”的提出，依據(jù)的是省委書記、省長(zhǎng)的晉升與所任職省份的經(jīng)濟(jì)績(jī)效之間的統(tǒng)計(jì)關(guān)聯(lián)。但這種立足于個(gè)體的研究實(shí)際上難以對(duì)整體格局做出有力解釋。作為主要考察對(duì)象的省委書記與省長(zhǎng)，雖然在理論上有固定任期，實(shí)則相互之間差異頗大。僅就改革開(kāi)放以來(lái)統(tǒng)計(jì)，任期最長(zhǎng)的超過(guò)12年，最短的則只有3個(gè)月（排除臨時(shí)代理、因違紀(jì)或重大責(zé)任事故免職的情形，只考慮正常調(diào)整）。因此，相互之間很難做出任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)績(jī)效的比較。而且，省級(jí)黨政一把手的任免并不集中于固定的黨代會(huì)或人大會(huì)期間，時(shí)間節(jié)點(diǎn)各不相同，因此即使是截取職務(wù)調(diào)整的上一個(gè)年度也很難做出橫向比較。最后，省部級(jí)官員大多經(jīng)歷過(guò)異地交流，可能在好幾個(gè)不同省份工作過(guò)，如果某人在A省工作1年得到晉升，而此前在B省工作了5年，數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)卻只考察A省的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，未將此前B省的情況包含在內(nèi)。由于上述3個(gè)方面的復(fù)雜性，這種基于官員個(gè)體的實(shí)證分析，作為理論模型雖然精致，但對(duì)于現(xiàn)實(shí)卻未必是好的解釋。

不看個(gè)體，那么或許可以考慮整體。如果基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的晉升錦標(biāo)賽確實(shí)存在的話，那么就整體而言，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度越快的省份，其黨政主要領(lǐng)導(dǎo)獲得晉升的概率應(yīng)該越高。任期的不確定不會(huì)影響到集體，“前人栽樹后人乘涼”的狀況也可以被包容進(jìn)來(lái);異地交流同樣不構(gòu)成干擾，“外來(lái)和尚”作為個(gè)體可以“摘桃子”，但卻改變不了整體格局。

而從整體這個(gè)角度，將24個(gè)省市（排除了5個(gè)自治區(qū)和后來(lái)新建的海南、重慶）1977年到2013年之間完成任期的391任書記、?。ㄊ校╅L(zhǎng)的職務(wù)變動(dòng)和各自省市的1978年至2008年的GDP年均增長(zhǎng)率結(jié)合起來(lái)加以統(tǒng)計(jì)，結(jié)果卻出人意料，數(shù)據(jù)所展現(xiàn)的是：對(duì)于省一級(jí)行政區(qū)而言，從總體上看，地方的GDP增長(zhǎng)速度以及相對(duì)表現(xiàn)，對(duì)于該地區(qū)官員整體的晉升概率不僅沒(méi)有顯著的正相關(guān)性，相反還存在微弱的負(fù)相關(guān)性。因此，就省級(jí)比較而言，難以得出存在著一個(gè)“唯GDP論英雄”的晉升錦標(biāo)賽的結(jié)論。而即使是考慮到在主要領(lǐng)導(dǎo)的分工中政府領(lǐng)導(dǎo)比起黨委領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)著更多的經(jīng)濟(jì)工作職責(zé)，單獨(dú)將?。ㄊ校╅L(zhǎng)的晉升挑出來(lái)分析，得到的統(tǒng)計(jì)結(jié)果仍然是一致的：負(fù)相關(guān)性。也就是說(shuō)，GDP增速越高，所在省區(qū)黨政首長(zhǎng)的晉升幾率并沒(méi)有更高，有的反而下降。

這種統(tǒng)計(jì)雖然看起來(lái)粗糙，但也足以表明以GDP增長(zhǎng)速度為考核指標(biāo)的“晉升錦標(biāo)賽”在省一級(jí)層面并未明顯表現(xiàn)出來(lái)，從而顛覆很長(zhǎng)一段時(shí)間各類官方或是市場(chǎng)化的公共媒體為我們塑造的那種想象。

相應(yīng)的制度規(guī)范，或許可以解釋數(shù)據(jù)和統(tǒng)計(jì)分析所帶來(lái)的疑問(wèn)。綜合分析《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》可以看出，當(dāng)代中國(guó)官員的選拔任用體制要求官員的晉升需要經(jīng)歷多個(gè)不同任職，并且又需要嚴(yán)格的逐級(jí)提拔，同時(shí)還往往在不同地區(qū)、不同系統(tǒng)間交流，因此，從這樣的制度背景，可以解釋為什么晉升錦標(biāo)賽這一理論模型從省一級(jí)的數(shù)據(jù)來(lái)看無(wú)法得到證明。

而且，錦標(biāo)賽模式的觀察，還忽略了一個(gè)重要的因素。作為某一專業(yè)系統(tǒng)的“條條”與作為某一行政區(qū)域的“塊塊”之間的關(guān)系是中國(guó)的中央與地方關(guān)系當(dāng)中的一個(gè)重要形態(tài)，地方官員的晉升并非僅僅從“塊塊”逐級(jí)晉升，而是很有可能是在“條條”與“塊塊”之間往返流轉(zhuǎn)。而納入“條條”這一因素的話，其相比較于“塊塊”的經(jīng)濟(jì)方面的表現(xiàn)就更難以測(cè)度了。

從制度層面的分析出發(fā)，也可以推論，在基層地方間競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，由于官員的任職經(jīng)歷相對(duì)還比較簡(jiǎn)單，資歷不容易比較出差異，因而獲得晉升的因素中會(huì)突出少數(shù)指標(biāo)的效果。但隨著職務(wù)逐漸向上晉升，經(jīng)歷了多地區(qū)多部門的交流之后，其全面的能力就很難用少數(shù)指標(biāo)來(lái)加以衡量了。而且，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)總量較低，相對(duì)來(lái)說(shuō)改變一個(gè)縣、市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度也比改變一個(gè)省要顯得更為容易，因此我們還能夠在現(xiàn)實(shí)中發(fā)現(xiàn)許多“政績(jī)工程”。但到了省一級(jí)，和更低層級(jí)的差別與斷裂也非常明顯，很難以此來(lái)解釋省級(jí)官員的行動(dòng)邏輯。如果要說(shuō)是錦標(biāo)賽的話，這或許是一個(gè)“馬拉松”比賽，不同于低層級(jí)的短跑比賽，比的不是表現(xiàn)的積極程度，而是比誰(shuí)能夠堅(jiān)持下去不掉隊(duì)。而既然比拼的是如何不掉隊(duì)，學(xué)者卻用來(lái)解釋他們會(huì)如何積極表現(xiàn)，這就可能存在著很大的誤區(qū)。

而從官方表述來(lái)說(shuō)，地方官員的晉升要關(guān)注的指標(biāo)也非常之多。對(duì)于地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的考核，從數(shù)據(jù)角度要分析“人均地方生產(chǎn)總值及增長(zhǎng)、人均地方財(cái)政收入及增長(zhǎng)、城鄉(xiāng)居民收入及增長(zhǎng)、資源消耗與安全生產(chǎn)、基礎(chǔ)教育、城鎮(zhèn)就業(yè)、社會(huì)保障、城鄉(xiāng)文化生活、人口與計(jì)劃生育、耕地等資源保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、科技投入與創(chuàng)新”。關(guān)注的指標(biāo)多了，必然形成這樣一種結(jié)果：任何一個(gè)地方都可能在某一數(shù)據(jù)上有閃光點(diǎn)，但也可能在某一數(shù)據(jù)上表現(xiàn)較差。因此，這些數(shù)據(jù)更有可能成為地方官員獲得或是無(wú)法獲得晉升之后給出的事后解釋，而非事前原因。

并且，必須注意到“中國(guó)是一個(gè)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的大國(guó)”，由于這一基本國(guó)情，各地區(qū)之間也存在政治經(jīng)濟(jì)文化各方面的巨大差別，并非對(duì)地圖的幾何分解，不能當(dāng)作同質(zhì)化構(gòu)成的簡(jiǎn)單經(jīng)濟(jì)組織來(lái)理解。因此，中央也必然對(duì)于不同省市領(lǐng)導(dǎo)的工作績(jī)效有不同的關(guān)注要點(diǎn)，而很少會(huì)將其納入整齊劃一數(shù)據(jù)的錦標(biāo)賽之中。

盡管如此，我們又確實(shí)可以在某些歷史事實(shí)中看到地方政府對(duì)于某些績(jī)效指標(biāo)層層加碼的追求，明顯表現(xiàn)出了晉升錦標(biāo)賽的邏輯，最突出的莫過(guò)于“大躍進(jìn)”當(dāng)中各省爭(zhēng)相在鋼產(chǎn)量或是糧產(chǎn)量方面“放衛(wèi)星”，周飛舟教授就對(duì)此進(jìn)行了細(xì)致分析。有鑒于此，有必要將歷史和現(xiàn)實(shí)、理論與數(shù)據(jù)結(jié)合在一起，從一個(gè)更為宏觀的視角看待央地關(guān)系，理解其在社會(huì)轉(zhuǎn)型中的變遷狀態(tài)，以免“秦時(shí)明月漢時(shí)關(guān)”的時(shí)空錯(cuò)位。

回顧歷史，值得注意的是，“大躍進(jìn)”這個(gè)時(shí)間背景所蘊(yùn)含的意義。當(dāng)時(shí)，新中國(guó)成立還不到10年，國(guó)家與社會(huì)的轉(zhuǎn)型要求又十分緊迫，高速轉(zhuǎn)型的要求，使某些經(jīng)濟(jì)指標(biāo)就具有了更為突出的意義。

但經(jīng)濟(jì)方面的表現(xiàn)，首先是同政治路線的貫徹緊密聯(lián)系在一起的。在高速的轉(zhuǎn)型時(shí)期，因?yàn)檎紊形赐耆€(wěn)定下來(lái)，地方官員對(duì)于中央現(xiàn)行路線的堅(jiān)定遵循與忠誠(chéng)至關(guān)重要。在這樣的時(shí)期中，地方官員對(duì)于中央領(lǐng)導(dǎo)人所關(guān)注的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是否重視，是否積極投入地區(qū)之間的相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)之中，反映的更是政治忠誠(chéng)度而不僅是工作能力，因而會(huì)成為晉升的重要依據(jù)。

最為重要的因素是，轉(zhuǎn)型時(shí)期的魅力型政治，塑造了魅力型領(lǐng)袖的高度權(quán)威，這種權(quán)威能夠不借助復(fù)雜的中間組織就從最高領(lǐng)袖傳遞到最基層的公眾，從而保證對(duì)地方官員強(qiáng)有力的控制。正是這樣的背景，決定了錦標(biāo)賽體制能夠發(fā)揮其作用。從魅力型政治這一視角來(lái)看，不僅可以解釋“大躍進(jìn)”時(shí)期的歷史現(xiàn)象，同樣也就可以解釋改革開(kāi)放初期各個(gè)地區(qū)之間展開(kāi)的圍繞招商引資和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。因?yàn)檫@同樣是一個(gè)高速的轉(zhuǎn)型時(shí)期，招商引資和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面的表現(xiàn)，體現(xiàn)的是否迅速的從“階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”轉(zhuǎn)換到“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的中央新路線，是否堅(jiān)定擁護(hù)改革開(kāi)放，同樣是政治忠誠(chéng)度的反映，而晉升的激勵(lì)也就與政治忠誠(chéng)度結(jié)合了起來(lái)。

在那兩個(gè)時(shí)代，毛澤東和鄧小平都比較容易動(dòng)員治下的地方官員投入到晉升錦標(biāo)賽之中，可以堅(jiān)決地表示“不換腦筋就換人”。中央有能力將經(jīng)濟(jì)上的放權(quán)與政治上的集權(quán)結(jié)合在一起，利用強(qiáng)大的權(quán)威，對(duì)地方進(jìn)行非科層化的控制。正如周飛舟的研究所統(tǒng)計(jì)的1957～1964年間省委第一書記和省長(zhǎng)的職務(wù)變動(dòng)情況，發(fā)現(xiàn)1958、1959兩年是省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)調(diào)動(dòng)最為頻繁的兩年，反映出大躍進(jìn)的錦標(biāo)賽當(dāng)中非科層制的政治運(yùn)作發(fā)揮著重要影響。雖然這個(gè)調(diào)動(dòng)數(shù)據(jù)和今天相比并沒(méi)有太大的差距，但是在毛澤東和鄧小平時(shí)代，都有中央對(duì)地方官員出人意料的破格提拔或是降職處理，而在此之后，除了以紀(jì)檢或司法手段處理明確存在違紀(jì)或違法情形的人之外，極少有省級(jí)地方官員的職務(wù)被意外調(diào)整。

從以上兩方面看來(lái)，“晉升錦標(biāo)賽”的作用，在中央的魅力型領(lǐng)袖具有更高權(quán)威的背景下凸顯出來(lái)。

歷史與現(xiàn)實(shí)的對(duì)比，有助于理解今天的變遷，因?yàn)槟菢右环N急劇的轉(zhuǎn)型時(shí)期不會(huì)長(zhǎng)期持續(xù)。隨著社會(huì)逐漸向更加穩(wěn)定和常規(guī)化的方向發(fā)展，在常規(guī)化社會(huì)中所確立的法理型治理，其合法性的基礎(chǔ)更依賴于規(guī)則而非個(gè)人魅力，最高層很難直接面向最基層群眾傳遞其政治權(quán)威與個(gè)人魅力和隨之而來(lái)的權(quán)力，而需要借助于組織形式和層級(jí)都變得復(fù)雜的官僚體系。

在這種科層官僚制當(dāng)中，官員的晉升開(kāi)始發(fā)生變化：第一，科層的復(fù)雜化與固定化，意味著晉升要經(jīng)歷的層級(jí)更多;第二，規(guī)則的細(xì)致和嚴(yán)格，使得跨越某一層級(jí)的破格晉升更加困難;第三，地方官員對(duì)中央的服從，不單取決于對(duì)領(lǐng)袖個(gè)人魅力或是集體奉行的意識(shí)形態(tài)的忠誠(chéng)，同時(shí)還取決于對(duì)形式理性化規(guī)則的遵守。因此，中央在決定哪些地方官員獲得晉升時(shí)不能像過(guò)去一樣只依賴于高層的政治判斷，還必須給出能夠讓下級(jí)信服的理性化和規(guī)則化的理由。

因此，法理型治理使得地方官員無(wú)需全力投入“晉升錦標(biāo)賽”，而是可以按照形式化的規(guī)則穩(wěn)健行動(dòng)，“積跬步以至千里”。正是在形式理性化的法治逐步建立的背景下，晉升需要表現(xiàn)出其程序公正的一面，更精確地分解其中的步驟，對(duì)當(dāng)中的每一個(gè)小環(huán)節(jié)進(jìn)行觀察和把握。因此，各個(gè)“條條”和“塊塊”的職位獲得了更細(xì)致的區(qū)分，出現(xiàn)了大量的“隱形階梯”，看起來(lái)是同一級(jí)別的職務(wù)，但是重要性卻并不相同。在這個(gè)“隱形階梯”的攀登過(guò)程中，突出某一方面的工作表現(xiàn)并不那么重要，重要的是在長(zhǎng)期的過(guò)程中盡量多經(jīng)歷過(guò)多個(gè)位置的歷練，在“隱形階梯”上不斷前移自己的順位。“不折騰”，正是對(duì)這種弱化后的錦標(biāo)賽的最佳描述。

基于以上分析可以發(fā)現(xiàn)，“晉升錦標(biāo)賽”看似經(jīng)濟(jì)的邏輯，但背后卻有更深刻的政治原因。只有最高領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人魅力或中央集體的意識(shí)形態(tài)權(quán)威很強(qiáng)大的情形下，才有可能刺激地方官員積極回應(yīng)中央發(fā)布的任務(wù)，投入為晉升而競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)中。而隨著執(zhí)政黨推進(jìn)依法治國(guó)、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這種情況正在發(fā)生改變，未來(lái)地方官員的晉升，將更多和隱形階梯的積累相結(jié)合，過(guò)程將更具理性和規(guī)則性。

不可否認(rèn)，官員在復(fù)雜的科層制階梯中的晉升仍受制于更高層級(jí)的權(quán)威。但需要注意到的是，科層制的官僚體系也會(huì)在運(yùn)作中完成自我的功能分化，從而賦予自己以獨(dú)立的生命，并進(jìn)而形成對(duì)社會(huì)的全方位支配。當(dāng)看到即使像毛澤東這樣的魅力型領(lǐng)袖也會(huì)感慨“只改變了北京周圍幾個(gè)小地方”的時(shí)候，我們可以更清楚地理解科層官僚制自我組織與發(fā)展的力量。

當(dāng)然，這樣一種基于理想類型的分析，無(wú)法完全處理現(xiàn)實(shí)中多樣的真實(shí)事例。但從宏觀的視角來(lái)看，對(duì)于地方競(jìng)爭(zhēng)與地方官員晉升的分析，確實(shí)需要注意到中央權(quán)威的不同表現(xiàn)形態(tài)。深入理解這一點(diǎn)，方能更為全面地理解現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)與政治。