新加坡法治反腐的經(jīng)驗(yàn)及啟示

韓洋

[摘 要]反腐敗是人類(lèi)社會(huì)共同面臨的、全球性、歷史性的永恒命題。法治反腐是新加坡行之有效的反腐經(jīng)驗(yàn)，包括：制定嚴(yán)謹(jǐn)而規(guī)范的法律體系、注重預(yù)防和懲治的典范結(jié)合、建立獨(dú)立而權(quán)威的反腐機(jī)構(gòu)、營(yíng)造清正和廉潔的法治文化。在我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)的大背景下，新加坡法治反腐的成功經(jīng)驗(yàn)作為“他山之石”，對(duì)我國(guó)的反腐倡廉建設(shè)具有良好的示范效應(yīng)。

[關(guān)鍵詞]新加坡；法治反腐；經(jīng)驗(yàn)；啟示

[中圖分類(lèi)號(hào)] D73/77 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-928X（2015）08-0058-03

所謂法治反腐，就是以法治的理念、規(guī)則和工作方法構(gòu)建預(yù)防和控制腐敗的規(guī)則體系和制度基礎(chǔ)。[1]腐敗問(wèn)題是全球廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，反腐敗是人類(lèi)社會(huì)共同面臨的、全球性、歷史性的永恒命題。作為世界上公認(rèn)的清廉國(guó)家之一，新加坡在腐敗治理方面具有很強(qiáng)的代表性。在著名的國(guó)際性反腐敗非政府組織“透明國(guó)際”發(fā)布的全球清廉指數(shù)排行榜中，新加坡始終位居世界前列。新加坡廉政建設(shè)取得卓越成就，得益于其在長(zhǎng)期實(shí)踐中形成的一套綜合系統(tǒng)的反腐敗法律體系，法治反腐是新加坡行之有效的反腐經(jīng)驗(yàn)。完善的法律體系構(gòu)筑了有力的反貪屏障，為新加坡的反腐倡廉提供了嚴(yán)格的法律保障，使新加坡打造的廉潔政府逐漸成為全球的典范。

亞里士多德指出：“法律即秩序，良好的法律就是良好的秩序?！毙录悠轮猿蔀槭澜缟瞎J(rèn)的清廉國(guó)家，根本原因在于它建立了一整套嚴(yán)謹(jǐn)而規(guī)范的法律體系。新加坡預(yù)防腐敗法律體系主要有《憲法》、《刑法》、《刑事訴訟法》等普通法律，《預(yù)防腐敗法》、《沒(méi)收腐敗、販運(yùn)毒品和其他嚴(yán)重犯罪所得法》、《公務(wù)員懲戒程序法》等專(zhuān)門(mén)法律 。[2]“疏而不漏”的懲治和預(yù)防腐敗法律體系為反腐肅貪提供了有力保障。

首先，立法嚴(yán)密。立法嚴(yán)密是新加坡反腐敗立法的突出特征。新加坡把反腐肅貪的各項(xiàng)工作都納入了法制范圍，反腐敗立法周全、規(guī)定明確具體。大至肅貪倡廉的結(jié)構(gòu)安排和制度設(shè)計(jì)，小到公職人員的言行舉止、衣食住行，都有明確的法律條文規(guī)定，連公務(wù)員上班睡覺(jué)都會(huì)被立案調(diào)查。新加坡《憲法》禁止政府高級(jí)官員從事商業(yè)活動(dòng)；《刑法》對(duì)公務(wù)員賄賂罪、偽證及妨礙司法公正罪有明確的規(guī)定；《預(yù)防腐敗法》對(duì)公職人員的任命、腐敗犯罪的刑罰、逮捕和調(diào)查的權(quán)限、舉證制度等各方面都有詳細(xì)的規(guī)定；《公務(wù)員行為守則》嚴(yán)格規(guī)定了公務(wù)員日常工作與生活中的行為準(zhǔn)則；《公務(wù)員懲戒程序法》規(guī)定了作為公務(wù)懲戒機(jī)關(guān)的公務(wù)員委員會(huì)的權(quán)限和程序。新加坡的反腐敗法律內(nèi)容嚴(yán)密周全，各項(xiàng)規(guī)定都有相當(dāng)強(qiáng)的可操作性，堵塞了可能出現(xiàn)的腐敗漏洞，有效地避免了公務(wù)員鉆法律空子的現(xiàn)象。

其次，司法獨(dú)立?！缎录悠聭椃ā穼?duì)新加坡的司法體系做了具體規(guī)定，其獨(dú)立性主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，司法權(quán)由司法系統(tǒng)依法獨(dú)立行使，不受任何其它權(quán)力的干涉。新加坡的司法系統(tǒng)由初級(jí)法院、高等法院和上訴法院組成，憲法明文規(guī)定高等法院及其下屬法庭獨(dú)立行使司法權(quán)，高等法院有權(quán)監(jiān)管和修正初級(jí)法院做出的裁決。其二，法官依法獨(dú)立行使裁判權(quán)，只服從法律，不服從任何其它權(quán)威。其三，法官保障制度。新加坡憲法和法律制定了保護(hù)法官的具體措施，如任職期限、薪酬福利等，以此來(lái)確保司法獨(dú)立。正因?yàn)槿绱?，新加坡的法官極為清廉，幾乎從未發(fā)生過(guò)法官貪腐現(xiàn)象。

再次，執(zhí)法公正。新加坡的法律和制度運(yùn)作細(xì)密周到，執(zhí)法“實(shí)行雙重檢查制度，確保一個(gè)官員的決定必須由另一個(gè)官員審查或監(jiān)督”[3]。在新加坡，執(zhí)法公正主要表現(xiàn)為法律面前人人平等，對(duì)一切腐敗現(xiàn)象毫不寬容。1967年，時(shí)任馬來(lái)西亞航空公司董事會(huì)董事的陳家彥，因在購(gòu)買(mǎi)波音公司客機(jī)事件中涉嫌貪污而被解職，從此身敗名裂、窮困潦倒；1975年，原環(huán)境發(fā)展部政務(wù)部長(zhǎng)黃循文受賄2000美元，和家人一起出國(guó)旅行，遭起訴、解職、沒(méi)收公積金；1986年，原國(guó)家發(fā)展與建設(shè)部部長(zhǎng)鄭章遠(yuǎn)，因受賄80萬(wàn)新元而畏罪自殺，他曾為新加坡的獨(dú)立與發(fā)展立下汗馬功勞，并與李光耀私交深厚，事發(fā)后托人向李光耀求情，但遭到無(wú)情拒絕。對(duì)貪腐人員的執(zhí)法公正，使新加坡樹(shù)立了廉潔政府形象，保證了新加坡反腐敗工作的順利進(jìn)行。

腐敗是社會(huì)“毒瘤”，腐敗治理過(guò)程更是會(huì)耗費(fèi)大量的物力、人力和財(cái)力，因此在腐敗治理中必須始終堅(jiān)持以預(yù)防為主、防治結(jié)合的思路。新加坡在預(yù)防腐敗法律體系的建構(gòu)中，就非常注重懲治和預(yù)防相結(jié)合的原則。新加坡的預(yù)防腐敗法律體系嚴(yán)謹(jǐn)、立法嚴(yán)密，執(zhí)法嚴(yán)格、懲罰嚴(yán)酷，確保了懲治和預(yù)防腐敗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

首先，新加坡的反腐敗法律體系注重有效預(yù)防腐敗。新加坡法律規(guī)定的預(yù)防腐敗的主要措施有制定合理的薪酬制度、實(shí)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度和中央公積金制度。為了保證公務(wù)人員不用貪污受賄就能過(guò)上較為體面的生活，新加坡法律明文規(guī)定對(duì)公務(wù)員實(shí)行“高薪養(yǎng)廉”政策。在新加坡，公務(wù)員的薪酬與企業(yè)人員的薪酬對(duì)等、與承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)匹配、與社會(huì)的福利保障互補(bǔ)、與個(gè)人的行為表現(xiàn)掛鉤。新加坡公務(wù)員的工資水平以當(dāng)?shù)劂y行家、律師、會(huì)計(jì)師、跨國(guó)公司高管、制造商、工程師等職業(yè)從業(yè)人員的薪酬為參照標(biāo)準(zhǔn)，與私人企業(yè)員工的薪水基本對(duì)等，總體與國(guó)民經(jīng)濟(jì)狀況掛鉤，由底薪、月不固定工資、常年津貼和不定額花紅構(gòu)成。[4]公務(wù)員要定期呈報(bào)自己和家庭成員的全部收入情況。新加坡還建立了中央公積金制度?！皳?jù)統(tǒng)計(jì)高級(jí)公務(wù)員（司局級(jí)）到55 歲退休時(shí)，公積金總額大約有 80-90 萬(wàn)新元，相當(dāng)于人民幣 400-500 萬(wàn)元?！盵5]公務(wù)員任職期間，奉公守法、廉潔從政，退休時(shí)就可以領(lǐng)到這筆保障晚年生活的公積金，反之則一無(wú)所有。公務(wù)員在貪腐之前會(huì)慎重考慮，自己是否要冒著失去這筆可觀的公積金收入的危險(xiǎn)去行賄和受賄，從而達(dá)到預(yù)防腐敗的目的。

其次，新加坡的反腐敗法律體系注重嚴(yán)厲懲治貪腐行為。新加坡對(duì)貪污行為懲罰的嚴(yán)酷性，體現(xiàn)在有罪必罰、輕罪重罰，對(duì)任何貪污腐化行為都毫不姑息。在新加坡，上至政府高官、下至平民百姓，只要違法犯罪，都會(huì)受到懲罰；公務(wù)員貪污腐敗，沒(méi)有受賄金額的限度，金額很少的受賄都會(huì)受到相對(duì)嚴(yán)厲的懲罰；公務(wù)員的財(cái)產(chǎn)超過(guò)了收入所得，又不能充分證明其合理來(lái)源，就被認(rèn)為是犯罪。而且，公務(wù)員一旦貪污受賄，出現(xiàn)違紀(jì)行為，便會(huì)被開(kāi)除公職、受到嚴(yán)厲的經(jīng)濟(jì)制裁和刑事處罰，并沒(méi)收全部公積金。《預(yù)防腐敗法》規(guī)定，公務(wù)員構(gòu)成犯罪行為的，一般要判10萬(wàn)新元以下的罰金，或者5年以下的監(jiān)禁，或者二者并處；嚴(yán)重的將被處以10萬(wàn)新元以下的罰金，或者7年以下的監(jiān)禁，或者二者并處。[6]新加坡這種有罪必懲、輕罪重懲的嚴(yán)厲懲治方式，不僅極大地震懾了潛在的腐敗分子，還提高了公民對(duì)政府的信任度，增強(qiáng)了公民堅(jiān)決打擊腐敗行為的決心。

獨(dú)具特色的反貪污專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)是新加坡依法治理腐敗的核心力量。新加坡的貪污調(diào)查局（CPIB）是《預(yù)防腐敗法》規(guī)定的反貪污專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，是《預(yù)防腐敗法》的執(zhí)行機(jī)關(guān)?！额A(yù)防腐敗法》規(guī)定貪污調(diào)查局的組成人員分別為局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)、局長(zhǎng)助理和特別調(diào)查員，局長(zhǎng)由總統(tǒng)任命，直屬內(nèi)閣總理負(fù)責(zé)，獨(dú)立行使職權(quán)。其主要任務(wù)是受理和調(diào)查對(duì)政府、公共部門(mén)和私營(yíng)機(jī)構(gòu)貪污賄賂犯罪的舉報(bào)，調(diào)查公共服務(wù)部門(mén)和政府法定機(jī)構(gòu)中的任何貪污腐敗嫌疑，負(fù)責(zé)向國(guó)家總檢察署提請(qǐng)起訴包括行賄、受賄在內(nèi)的貪污案件，檢討政府部門(mén)的工作程序，提供預(yù)防和減少貪污犯罪的方案。[7]

一方面，貪污調(diào)查局具有高權(quán)威性和高獨(dú)立性。貪污調(diào)查局作為新加坡專(zhuān)門(mén)的反貪污執(zhí)法機(jī)構(gòu)，被國(guó)家法律賦予了廣泛的職權(quán)。其獨(dú)立性體現(xiàn)在由總理直接領(lǐng)導(dǎo)工作，獨(dú)立于政府各部，其他任何人和任何部門(mén)對(duì)它都沒(méi)有指揮權(quán)和管轄權(quán)，法律詳細(xì)規(guī)定了調(diào)查局官員的地位、身份、權(quán)力等，有效地保障了貪污調(diào)查局官員的利益。其權(quán)威性體現(xiàn)在《預(yù)防腐敗法》賦予了貪污調(diào)查局廣泛的權(quán)力：案件調(diào)查權(quán)、逮捕權(quán)、對(duì)涉嫌腐敗犯罪物品的搜查和扣押權(quán)、搜集腐敗犯罪信息的權(quán)力等?！额A(yù)防腐敗法》還賦予貪污調(diào)查局許多特權(quán)：貪污調(diào)查局局長(zhǎng)和特別調(diào)查員可以不用逮捕證逮捕任何涉嫌貪污受賄的人；局長(zhǎng)和特別調(diào)查員可動(dòng)用特別權(quán)力調(diào)查貪污受賄案；有權(quán)入屋搜查，沒(méi)收被認(rèn)為是贓物或其他罪證的任何銀行存款、股票和銀行保管箱的財(cái)務(wù)；有權(quán)進(jìn)入各部門(mén)、機(jī)構(gòu)，要求官員、雇員及其他任何人提供所需的任何內(nèi)部資料；有權(quán)要求涉嫌貪污受賄者講清其收入來(lái)源，有權(quán)將涉嫌者提交審判。[8]貪污調(diào)查局所擁有的廣泛權(quán)力使它不受外界的強(qiáng)烈干擾，獨(dú)立有效地行使職權(quán)，對(duì)潛在的貪贓枉法者形成巨大的威懾力。

另一方面，貪污調(diào)查局也受外部權(quán)力的監(jiān)督和制約。貪污調(diào)查局所享有的廣泛權(quán)力，使得“貪污調(diào)查局一旦出現(xiàn)貪污腐敗現(xiàn)象，對(duì)新加坡的影響將是很大的”[9]。因此貪污調(diào)查局在行使權(quán)力時(shí)，必須要有一定的限制?！额A(yù)防腐敗法》規(guī)定貪污調(diào)查局對(duì)腐敗犯罪進(jìn)行追訴必須經(jīng)過(guò)檢察官同意，在行使財(cái)產(chǎn)調(diào)查權(quán)時(shí)必須要有檢察官的書(shū)面命令，財(cái)產(chǎn)調(diào)查也不只是貪污調(diào)查局的專(zhuān)屬權(quán)力，檢察官同樣有權(quán)進(jìn)行財(cái)產(chǎn)調(diào)查。因此，貪污調(diào)查局的權(quán)限會(huì)受到總檢察署的制約和監(jiān)督。另外，貪污調(diào)查局在接到民眾的舉報(bào)和投訴時(shí)必須迅速回應(yīng)，正式立案并啟動(dòng)偵查程序之后，必須在48小時(shí)內(nèi)對(duì)案件展開(kāi)調(diào)查，一般的貪污賄賂犯罪案必須在三個(gè)月之內(nèi)查證并結(jié)案。由此可見(jiàn)，盡管貪污調(diào)查局擁有極高的權(quán)威性和獨(dú)立性，但其權(quán)力的行使也時(shí)刻處于嚴(yán)密的監(jiān)督之下。

反腐敗不僅是一場(chǎng)重大的政治斗爭(zhēng)，更是一場(chǎng)無(wú)形的文化較量。新加坡位居世界“清廉國(guó)家”之列，離不開(kāi)它在全社會(huì)營(yíng)造的清正廉潔的法治文化。

新加坡特別注重在全國(guó)范圍內(nèi)塑造良好的法律精神。為了提高公民的民主法治意識(shí)，新加坡領(lǐng)導(dǎo)人以身作則、率先垂范，秉持厲行簡(jiǎn)約的生活方式：人民行動(dòng)黨的“黨服”為白衣白褲，以象征行為純潔、作風(fēng)廉潔；法律規(guī)定政府官員不與金融和商業(yè)界聯(lián)系，政府官員日常辦公乘坐的汽車(chē)、油費(fèi)、汽車(chē)維修費(fèi)自己負(fù)責(zé)，只有在重要的公務(wù)活動(dòng)時(shí)才申請(qǐng)公車(chē)；他們自己購(gòu)買(mǎi)房子、自己繳納水電費(fèi)；領(lǐng)導(dǎo)人出席國(guó)際會(huì)議領(lǐng)取最低津貼。為在整個(gè)社會(huì)創(chuàng)造良好的廉潔的文化氛圍，新加坡還非常注重對(duì)公職人員的法治教育，提高官員的民主法律意識(shí)。李光耀說(shuō)，新加坡的生存，全靠政府部長(zhǎng)和高級(jí)官員的廉潔和效率。[10]新加坡領(lǐng)導(dǎo)人率先垂范，通過(guò)自身的廉潔表率作用，為本國(guó)公民創(chuàng)設(shè)了廉潔榜樣，逐步營(yíng)造出了清正廉潔的法治文化。嚴(yán)謹(jǐn)而規(guī)范的法律體系培育出了新加坡崇尚法治的社會(huì)氛圍，使清正廉潔的價(jià)值理念成為人們自覺(jué)遵守的行為規(guī)范，最終造就了一批清廉的公務(wù)員隊(duì)伍，使新加坡成為一個(gè)擁有良好道德風(fēng)尚的法治國(guó)家。

新加坡法治反腐的成功經(jīng)驗(yàn)作為“他山之石”，對(duì)我國(guó)深入開(kāi)展反腐敗斗爭(zhēng)具有良好的示范效應(yīng)。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的時(shí)代，加強(qiáng)反腐敗國(guó)家立法漸成共識(shí)。將我國(guó)的反腐敗工作納入法制軌道，需要借鑒新加坡法治反腐的經(jīng)驗(yàn)。首先，要加快反腐敗立法的步伐，習(xí)近平總書(shū)記在十八屆中央紀(jì)委二次會(huì)議上提出“要善于用法治思維和法治方式反對(duì)腐敗，加強(qiáng)反腐敗國(guó)家立法，加強(qiáng)反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，讓法律制度剛性運(yùn)行”，我國(guó)要盡快出臺(tái)一部專(zhuān)門(mén)的反腐敗法律，并完善相應(yīng)的配套機(jī)制，制定出一套嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的反腐敗法律體系。其次，要堅(jiān)持預(yù)防和懲治相結(jié)合的原則，制定《反腐敗法》不僅要注重事先預(yù)防腐敗的立法，還要加大腐敗的事后執(zhí)法力度，嚴(yán)厲懲處違法違紀(jì)的貪腐官員，從源頭上遏制腐敗。再次，把我國(guó)的新反貪總局打造成具有中國(guó)特色的反腐敗專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，并強(qiáng)化其獨(dú)立性與權(quán)威性。最后，要注重法治文化建設(shè)，營(yíng)造尊法、守法、護(hù)法的社會(huì)氛圍，形成清正廉潔的社會(huì)風(fēng)氣。但是，我們不能完全照搬他國(guó)經(jīng)驗(yàn)，反腐敗是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須結(jié)合我國(guó)的實(shí)際和需要，反腐敗法律體系的構(gòu)建也必須以中國(guó)特色社會(huì)主義的道路自信、理論自信、制度自信為基礎(chǔ)。

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本文是周敬青教授主持國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目《國(guó)外執(zhí)政黨治黨理政比較研究》的研究成果，批準(zhǔn)號(hào)為12&ZD078。

作者系上海市委黨校黨史黨建研究部碩士生

責(zé)任編輯：周奕韻