通過(guò)人大代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)開(kāi)展群眾工作的思考

郝志杰

[摘 要]黨的十八大以來(lái)，各級(jí)人大積極探索新的工作思路、開(kāi)展新的工作實(shí)踐，人大代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的設(shè)立便是其重要的實(shí)踐內(nèi)容之一，這對(duì)于發(fā)揚(yáng)基層民主、保障代表履職和推進(jìn)社會(huì)建設(shè)等方面都具有重要意義。然而，當(dāng)前通過(guò)人大代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)開(kāi)展群眾工作存在的問(wèn)題較為突出，需要從人大代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的工作流程、工作內(nèi)容和工作方式等方面進(jìn)行完善，以確保群眾工作取得實(shí)效。

[關(guān)鍵詞]人大；代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)；群眾工作

[中圖分類(lèi)號(hào)] D624 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-928X（2015）08-0041-03

近年來(lái)，隨著形勢(shì)的發(fā)展和變化，經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活和人民群眾的利益訴求日益多樣化，社會(huì)各方面對(duì)人大工作和代表履職提出了許多新要求、新期待。然而，人大代表工作機(jī)制卻相對(duì)滯后，代表在閉會(huì)期間依法履職的活動(dòng)缺乏周到的服務(wù)和有力的保障，代表活動(dòng)特別是代表聯(lián)系群眾工作的針對(duì)性、實(shí)效性和規(guī)范性也難以得到有效保證。因此，亟需從制度和組織上進(jìn)—步加強(qiáng)和規(guī)范代表工作。而要想更好的體現(xiàn)人大及其常委會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、工作機(jī)關(guān)和代表機(jī)關(guān)的作用，規(guī)范和保障人大代表依法履行法定職責(zé)，發(fā)揮人大代表在聯(lián)系群眾、了解民情、反映民意、匯聚民智方面的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，就必須重視加強(qiáng)人大代表工作機(jī)構(gòu)的建設(shè)。[1]這是新形勢(shì)下做好黨的群眾工作提出的新要求，也是在新形勢(shì)下堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、發(fā)展社會(huì)主義民主法治的必然要求。

黨的十八大報(bào)告首次提出：“在人大設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，完善代表聯(lián)系群眾制度”，黨的十八屆三中全會(huì)全面深化改革決定中指出要推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)，通過(guò)建立健全代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等形式密切代表同人民群眾聯(lián)系，這些都充分體現(xiàn)了國(guó)家頂層設(shè)計(jì)對(duì)于設(shè)立人大代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的重視。人大設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)是堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，支持和保證人民通過(guò)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力，進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范選民對(duì)人大代表履職的監(jiān)督，保證國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)體現(xiàn)人民意志的具體體現(xiàn)。[2]總之，加強(qiáng)人大代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)建設(shè)是現(xiàn)階段各級(jí)人大探索實(shí)踐的重要課題，而通過(guò)人大代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)開(kāi)展群眾工作又是這一課題的重要研究?jī)?nèi)容。

人大代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的設(shè)立，對(duì)于保持人大代表與人民群眾的密切聯(lián)系、進(jìn)一步開(kāi)展群眾工作具有重要意義。但是，人大代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)作為人大一項(xiàng)新的工作實(shí)踐，目前在開(kāi)展群眾工作方面問(wèn)題較為突出。

（一）人大代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)運(yùn)作不規(guī)范，制約了群眾工作的開(kāi)展。設(shè)立人大代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)目前在法律上尚無(wú)明確依據(jù)，但在性質(zhì)上，人大代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)一般應(yīng)當(dāng)屬于人大常委會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)是人大及其常委會(huì)的集體參謀助手和服務(wù)班子，是直接為人大代表執(zhí)行代表職務(wù)提供集體服務(wù)保障的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。人大代表在履行代表職務(wù)中遇到了什么困難和問(wèn)題需要解決，代表有什么意見(jiàn)和要求需要反映，人大代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)都需要幫助做好相關(guān)工作，從而為人大代表聯(lián)系群眾提供有力保證，為代表依法在人大會(huì)議期間的工作和閉會(huì)期間的活動(dòng)提供多方面的服務(wù)保障。然而，在實(shí)際工作中人大代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的組織建設(shè)缺乏詳細(xì)的操作規(guī)則，組織架構(gòu)和人員選用尚不規(guī)范，領(lǐng)導(dǎo)人員和工作人員的選用和任免程序不明，其各自的職責(zé)也尚不明確，組織活動(dòng)安排缺乏一定的合理性，再加上聯(lián)絡(luò)員流動(dòng)性較大，這些都在一定程度上制約著群眾工作的有序開(kāi)展。同時(shí)，部分基層機(jī)關(guān)對(duì)人大代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)建設(shè)的重視程度不夠，其工作未列入績(jī)效考核，人大代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)功能定位與其實(shí)際承擔(dān)職責(zé)存在不匹配的現(xiàn)象。此外，代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的少數(shù)人員對(duì)人大工作、群眾工作的基本要求、相關(guān)法規(guī)和業(yè)務(wù)知識(shí)了解不深入，處于被動(dòng)應(yīng)付狀態(tài)，且實(shí)際工作中多為兼職。

（二）人大代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)組織代表開(kāi)展群眾工作的有效性不高。代表聯(lián)系群眾的目的是要聽(tīng)取和反映他們的意見(jiàn)和要求，有效解決群眾遇到的問(wèn)題。群眾向代表反映意見(jiàn)建議后，也希望能及時(shí)得到反饋信息。但是，當(dāng)前人大代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)組織代表開(kāi)展群眾工作尚未形成長(zhǎng)效機(jī)制，代表活動(dòng)內(nèi)容以聽(tīng)取意見(jiàn)、參觀視察、直接服務(wù)群眾較多，調(diào)查研究、知情督政的內(nèi)容相對(duì)較少。在開(kāi)展群眾工作過(guò)程中，代表接觸的群眾一般局限于居委會(huì)工作人員、積極分子、居民代表等“老面孔”，其他群眾“找不到代表”的情況還一定程度的存在。工作效果上，代表收集的意見(jiàn)建議的辦理、反饋難以讓代表和群眾完全滿意，尤其是涉及上下級(jí)、多部門(mén)的意見(jiàn)和建議往往需要相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)出面協(xié)調(diào)、決定，問(wèn)題的解決面臨困境。同時(shí)，代表除了是監(jiān)督主體，也是被群眾監(jiān)督的主體，但是目前代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)在組織群眾監(jiān)督代表方面沒(méi)有相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，在遇到部分代表履職不積極等情況時(shí)，缺乏相應(yīng)的督促手段和倒逼機(jī)制，這在一定程度上也影響了人大代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)工作的實(shí)效。

此外，一些人大代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)由于受人、財(cái)、物等條件的限制，信息時(shí)代比較便捷的電子信箱、互聯(lián)網(wǎng)站、網(wǎng)上對(duì)話等工作方式受到限制，不能或沒(méi)有被充分利用，人大代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的“聯(lián)絡(luò)”職能得不到充分發(fā)揮，導(dǎo)致代表聯(lián)系群眾工作滯后。

（一）加強(qiáng)人大代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)工作流程的規(guī)范化建設(shè)，確保開(kāi)展群眾工作合法有序。一是機(jī)構(gòu)設(shè)立的合法化。在人大設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)目前尚無(wú)明確的法律依據(jù)。地方組織法規(guī)定，省和設(shè)區(qū)的市級(jí)人民代表大會(huì)可以設(shè)法制、財(cái)政經(jīng)濟(jì)、教科文衛(wèi)委員會(huì)等專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，沒(méi)有對(duì)設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)做出明確規(guī)定。按照機(jī)構(gòu)設(shè)置的法定原則，需要先對(duì)地方組織法作相應(yīng)的修改，或作出設(shè)立該機(jī)構(gòu)的決定，然后再按有關(guān)組織程序和法定程序通過(guò)相應(yīng)的組成人員、配備工作人員。這樣為人大代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)“正名”，并在此基礎(chǔ)上整合資源，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)人大代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)。在創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)上堅(jiān)持做到有固定場(chǎng)所、學(xué)習(xí)資料、活動(dòng)計(jì)劃、規(guī)章制度、代表履職檔案、代表照片、代表公示等，讓代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)走上規(guī)范化之路。

二是人員編制的規(guī)范化。在地方機(jī)構(gòu)合并、人員精簡(jiǎn)的大背景下，人大代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的編制確定也應(yīng)慎重。當(dāng)前，越往基層增編增員越困難，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)機(jī)構(gòu)改革已基本完成，沒(méi)有多余編制。各級(jí)黨委應(yīng)從認(rèn)真貫徹中央精神出發(fā)，高度重視，及時(shí)作出部署，提出設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的要求，并責(zé)成有關(guān)方面落實(shí)。人大常委會(huì)黨組要積極爭(zhēng)取，及時(shí)履行法定程序，保障代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)能夠順利設(shè)立并有效運(yùn)行。[3]

三是職責(zé)定位的規(guī)范化。作為人民代表大會(huì)的代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，其地位要具有較高的權(quán)威性，其職能不能僅僅局限在溝通聯(lián)系上，而應(yīng)落到對(duì)代表全面履職的能動(dòng)性上。該機(jī)構(gòu)應(yīng)具備指導(dǎo)、組織代表開(kāi)展活動(dòng)的職能，審議代表意見(jiàn)并向有關(guān)單位交辦、督辦的職能，維護(hù)代表特有的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)權(quán)利的職能，同時(shí)還應(yīng)具備促進(jìn)和督查代表依法履職、發(fā)揮代表作用的職能。還應(yīng)始終明確人大代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的職責(zé)是在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，為人大代表履職提供必要的聯(lián)絡(luò)和服務(wù)保障，業(yè)務(wù)上接受上級(jí)人大及其常委會(huì)的指導(dǎo)。

四是受理事項(xiàng)的規(guī)范化。人大代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)需判定群眾所提出的事項(xiàng)是否應(yīng)該受理。這個(gè)問(wèn)題看似簡(jiǎn)單，但落實(shí)到具體實(shí)踐中卻往往模糊。對(duì)此，聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)受理群眾反映的屬于人大常委會(huì)和“一府兩院”職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，如果反映的事項(xiàng)超出上述范圍，通過(guò)代表及各方努力也能夠求得解決的事項(xiàng)，人大代表可以協(xié)商決定是否受理。同時(shí)，對(duì)于應(yīng)當(dāng)或者已經(jīng)通過(guò)訴訟、行政復(fù)議、仲裁解決的事項(xiàng)，以及對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的申訴、檢舉和控告，聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)則應(yīng)斷然將之排除在外，不予受理。

五是接待過(guò)程的規(guī)范化。一方面是對(duì)于群眾的問(wèn)題，應(yīng)考慮選擇什么樣的渠道或方式反映給“一府兩院”；另一方面，是如何讓代表回答好群眾提問(wèn)。對(duì)于群眾反映的事項(xiàng)，負(fù)責(zé)接待的代表是處理的責(zé)任人，要求代表對(duì)于職責(zé)范圍的事項(xiàng)，通過(guò)視察、約見(jiàn)部門(mén)負(fù)責(zé)人等方式，向有關(guān)部門(mén)、單位提出意見(jiàn)建議，也可以向人大提出建議，當(dāng)其他代表對(duì)事項(xiàng)的處理具有優(yōu)勢(shì)或資源時(shí)，接待的代表可以建議轉(zhuǎn)交處理。對(duì)于許多人大代表缺乏接待經(jīng)驗(yàn)，語(yǔ)言表達(dá)能力、臨場(chǎng)處置矛盾能力不強(qiáng)、知識(shí)面有限，使得接待效果有時(shí)難免不盡如人意的問(wèn)題，聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)應(yīng)在繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)代表知識(shí)培訓(xùn)的同時(shí)，還采取許多其他辦法，如對(duì)接待工作設(shè)定主題、安排相關(guān)行業(yè)的代表進(jìn)行接待、優(yōu)化接待代表的組合搭配，邀請(qǐng)“一府兩院”專(zhuān)業(yè)人士共同參與等，以達(dá)到取長(zhǎng)補(bǔ)短的效果。另外，還應(yīng)通過(guò)提前公告，將接待代表的身份、職業(yè)、特長(zhǎng)及時(shí)告知群眾，讓群眾有的放矢地尋求代表幫助。

（二）加強(qiáng)人大代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)工作內(nèi)容的制度化建設(shè)，形成開(kāi)展群眾工作長(zhǎng)效機(jī)制。其一，分層聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在分層處理機(jī)制和兩級(jí)代表履職聯(lián)動(dòng)機(jī)制下，代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)可以把代表們的建議分為三類(lèi)：由街道層面辦理的建議、由區(qū)層面辦理的建議、由市層面辦理的建議。建議匯總整理分類(lèi)后，代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)召開(kāi)工作會(huì)議，代表在會(huì)議上匯報(bào)集中下社區(qū)的情況。應(yīng)由街道層面落實(shí)辦理的建議，代表要提出擬處理的意見(jiàn)。對(duì)于只能由區(qū)或者市層面才能解決的意見(jiàn)、建議，則通過(guò)規(guī)定的渠道由代表以書(shū)面形式送交至區(qū)人大或市人大，再交由相關(guān)部門(mén)辦理、落實(shí)。

其二，代表聯(lián)系平臺(tái)建設(shè)。以社區(qū)代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)為平臺(tái)，在總體上指導(dǎo)代表聯(lián)系群眾工作有效開(kāi)展，除了組織代表集中聯(lián)系社區(qū)活動(dòng)外， 召開(kāi)代表聯(lián)絡(luò)工作交流推進(jìn)會(huì)， 深入推進(jìn)代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)建設(shè)，同時(shí)還要強(qiáng)化代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)對(duì)代表書(shū)面意見(jiàn)的督辦工作，使得代表收集的反映民意的意見(jiàn)、建議能及時(shí)得到解決，調(diào)動(dòng)代表積極性；以居民區(qū)代表聯(lián)系點(diǎn)為平臺(tái)， 延伸代表聯(lián)系群眾觸角，把居民區(qū)代表聯(lián)系點(diǎn)， 作為代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)服務(wù)保障工作的深化， 使得代表聯(lián)系群眾有一個(gè)更加常態(tài)化的基層聯(lián)系平臺(tái)，并通過(guò)統(tǒng)一掛牌、制度上墻、設(shè)立信箱等措施， 使得聯(lián)系點(diǎn)規(guī)范化運(yùn)行， 使之成為聯(lián)系群眾的交流點(diǎn)、社情民意的收集點(diǎn)、代表履職的保障點(diǎn)。

其三，評(píng)估以及其他制度。設(shè)立考核評(píng)估制度，代表和群眾對(duì)聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)工作進(jìn)行打分，每項(xiàng)打分都有具體量化指標(biāo)，這樣促進(jìn)聯(lián)絡(luò)室工作每年都有進(jìn)步、有創(chuàng)新、有特色，讓代表與群眾聯(lián)系更加緊密，讓群眾的呼聲能夠及時(shí)上傳。除評(píng)估制度之外，還應(yīng)建立和完善人大代表活動(dòng)制度、人大代表學(xué)習(xí)制度、人大代表集體視察制度和人大代表接待制度。并將各種制度和代表聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)上墻，公布代表的各方面信息，便于群眾了解代表，聯(lián)系代表，監(jiān)督代表。群眾的評(píng)價(jià)是對(duì)代表履職最有力的證明。

（三）加強(qiáng)人大代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)工作方式的網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，順應(yīng)開(kāi)展群眾工作時(shí)代要求。在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，人大代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)也應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化。在聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)工作基礎(chǔ)上，推行代表網(wǎng)上接待?？梢越柚鶎由鐓^(qū)（或街道）網(wǎng)站，設(shè)置“網(wǎng)上聯(lián)絡(luò)站”、“網(wǎng)上直通車(chē)”、“代表QQ群”等適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的新做法，將代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)、人大代表接待點(diǎn)從現(xiàn)實(shí)社會(huì)“搬到”網(wǎng)絡(luò)世界。這種網(wǎng)上接待和社區(qū)接待相結(jié)合，既可以保證代表與選民面對(duì)面的接觸，也可以保證代表的接待時(shí)間，解決兼職代表時(shí)間安排上的困難。另外，接待工作資料便于查閱和保存，對(duì)于所有的代表來(lái)說(shuō)都可以查閱（除涉及個(gè)人隱私），這種形式對(duì)于代表整體了解社情民意也具有積極意義。當(dāng)然，網(wǎng)絡(luò)化也對(duì)參加接待的人大代表提出了更高的要求，網(wǎng)絡(luò)接待開(kāi)啟了代表工作新的一頁(yè)，人大代表越來(lái)越難當(dāng)，聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)工作也面臨新的挑戰(zhàn)和使命。[4]

2014年底以來(lái)，黨中央貫徹“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局，使人民群眾對(duì)解決方方面面的問(wèn)題，對(duì)黨、對(duì)人民代表大會(huì)制度、對(duì)實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)，有了許多新的期待、新的渴望。在“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的統(tǒng)領(lǐng)下，人大工作必將實(shí)現(xiàn)新的發(fā)展。代表工作始終是人大工作的主題，應(yīng)該積極加強(qiáng)人大代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)建設(shè)，努力完善代表聯(lián)系群眾制度，積極開(kāi)展群眾工作，積極回應(yīng)新時(shí)期社會(huì)主義民主政治建設(shè)的基本要求， 回應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)踐需要， 回應(yīng)廣大人民群眾的普遍關(guān)切， 進(jìn)而實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主政治建設(shè)。

參考文獻(xiàn)：

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作者系中共上海市委黨校碩士研究生

責(zé)任編輯：卞吉賦