城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民就業(yè)現(xiàn)狀、困境與對策研究

韓金博　陳鵬

摘 要：我國失地農(nóng)民屬于文化素質(zhì)不高、勞動(dòng)技能單一、資金匱乏的一類群體，而地方政府又對失地農(nóng)民的就業(yè)安置問題關(guān)注不夠，使得失地農(nóng)民就業(yè)問題成為影響他們生存和發(fā)展的難題，也影響整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。本文在分析失地農(nóng)民就業(yè)的現(xiàn)狀與困境后，提出相應(yīng)的對策，以期改善失地農(nóng)民的不利處境。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；現(xiàn)狀；困境；對策

中圖分類號(hào)：F323.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2015.07.017

Abstract： Most landless peasants in China belongs to the low culture quality and low skills， money less vulnerable groups， and local governments pay not enough attention on landless peasants' job placement. The employment problem of the landless peasants become a problem affecting their survival and development， also affect the development of the whole national economy. This article analyzed the landless peasants' employment's status and predicament， put forward the corresponding countermeasures to improve landless peasants' difficult situation.

Key words： landless peasants； status； predicament； countermeasures

《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》提出我國2000—2030年征用耕地將超過363.3萬hm2，這樣按照以往每征用0.067 hm2城郊耕地產(chǎn)生1.5個(gè)失地農(nóng)民的常規(guī)經(jīng)驗(yàn)測算，30年間失地農(nóng)民數(shù)量將增加8 175萬人，20年后失地農(nóng)民總數(shù)將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過1億人。土地對于農(nóng)民來說具有特別重要的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，土地是農(nóng)民的衣食之源、生存之本、發(fā)展之基。作為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的利益主體，只有保證失地農(nóng)民妥善就業(yè)，才能保證新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的順利進(jìn)行。

1 城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民就業(yè)問題現(xiàn)狀

為適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，個(gè)別城市以完成城鎮(zhèn)化人口指標(biāo)為目的，將大量農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城市戶口，但是這些持有居民戶口的新城市居民卻沒有得到與戶口成正比的保障政策和相應(yīng)權(quán)利，而國家人口指標(biāo)也將他們排除在外，使得他們生活舉步維艱。

1.1 失地農(nóng)民收入偏低

工業(yè)化、城市化進(jìn)程中，農(nóng)民失地進(jìn)入城鎮(zhèn)融入現(xiàn)代城市生活的一個(gè)必備條件就是必須具備城市生活能力，即其城市生活所得能夠支付城市生活成本，解決其生存發(fā)展問題。然而調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民失地后對于土地的替代性資源沒有建立起來，且由于城鄉(xiāng)二元體制、征地補(bǔ)償制度、社保安置政策、知識(shí)技能缺陷、就業(yè)服務(wù)政策等諸多因素限制導(dǎo)致其當(dāng)前收入普遍偏低，失地農(nóng)民收入水平提高面臨更多困境和挑戰(zhàn)[1]。加之近幾年國內(nèi)大眾商品市場受到高通貨膨脹率和其他一些因素的影響，使得失地農(nóng)民的生活負(fù)擔(dān)更加沉重。

1.2 失地農(nóng)民社會(huì)保障差

農(nóng)民失去土地之后，傳統(tǒng)土地保障功能被弱化的同時(shí)尚無法享受到與城鎮(zhèn)居民同樣完善的社會(huì)保障，偏低的社會(huì)保障水平和保障范圍造成失地農(nóng)民現(xiàn)實(shí)生活的困境[2]。失地農(nóng)民脫離土地之后，失去了維持生活的經(jīng)濟(jì)來源，加之再就業(yè)的困難，使得失地農(nóng)民只能依靠征地補(bǔ)償來維持生計(jì)。一些失地農(nóng)民放棄參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，轉(zhuǎn)而將資金用來供子女接受良好的教育，一方面可以保證子女未來有一個(gè)好的生活前景，另一方面他們期待依靠子女來養(yǎng)老，這無形也增大了子女的負(fù)擔(dān)。

1.3 失地農(nóng)民就業(yè)渠道少

農(nóng)民失去土地后，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)就業(yè)并獲得相對穩(wěn)定的收入成為他們未來生活得以保障的基本途徑。失地農(nóng)民受到自身文化、年齡和思想等因素的限制，實(shí)現(xiàn)就業(yè)十分困難。一部分失地農(nóng)民由于其年齡大，體力勞動(dòng)無法實(shí)現(xiàn)，同時(shí)他們又缺少相應(yīng)的勞動(dòng)技能，使得轉(zhuǎn)業(yè)受到阻礙；還有一部分失地農(nóng)民由于長期居住在偏遠(yuǎn)地區(qū)，就業(yè)意識(shí)和就業(yè)理念十分保守，導(dǎo)致他們就業(yè)選擇范圍有限。失地農(nóng)民在擇業(yè)過程中，更多地愿意直接進(jìn)入城市自行找工作，而只有很少一部分愿意參加政府提供的技術(shù)培訓(xùn)。對于就業(yè)單位的選擇，大多數(shù)人選擇的是外來工商企業(yè)，而對于本村和本地區(qū)的企業(yè)選擇的很少，這可能與一定程度上的傳統(tǒng)思想有關(guān)[3]。而自主創(chuàng)業(yè)、搞個(gè)體經(jīng)商的人數(shù)很少，這與其文化水平、個(gè)人能力和傳統(tǒng)思想有著直接聯(lián)系。

1.4 失地農(nóng)民工作穩(wěn)定性差

大多數(shù)失地農(nóng)民選擇的工作都是穩(wěn)定性較差的，而這也極大地增高了失地農(nóng)民再次失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。對于那些接受政府幫助的農(nóng)民，盡管在政府的幫助下找到自己的崗位，有了自己新的生活，但由于學(xué)歷等因素的影響，他們的工作大多是那種高危險(xiǎn)、高付出、低收入的類型，工資不但不穩(wěn)定，而且還很微薄。這些工作都只是暫時(shí)的而非長久性的，一旦城市化進(jìn)程過快，這些就業(yè)機(jī)會(huì)也可能會(huì)失去，這種做法并不是長遠(yuǎn)之計(jì)。所以即便是有了職業(yè)的失地農(nóng)民，其職業(yè)所帶來的仍不是高額的工資和穩(wěn)定的保障。

1.5 失地農(nóng)民結(jié)構(gòu)性失業(yè)嚴(yán)重

按照結(jié)構(gòu)性失業(yè)定義來看，我國失地農(nóng)民正處于結(jié)構(gòu)性失業(yè)嚴(yán)重階段。目前我國經(jīng)濟(jì)正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)需要高素質(zhì)人才，更加強(qiáng)調(diào)技能、知識(shí)的重要性，而這些正是失地農(nóng)民所缺少的。由此造成一方面失地農(nóng)民無業(yè)可選，同時(shí)社會(huì)又存在諸多的空閑工作崗位的局面。結(jié)構(gòu)性失業(yè)的局面進(jìn)一步增加了失地農(nóng)民就業(yè)的難度?，F(xiàn)實(shí)與心理的矛盾必然會(huì)導(dǎo)致一種現(xiàn)象，即雖然有大量失業(yè)人口存在，同時(shí)又有企業(yè)招工的實(shí)際需求，但偏偏還會(huì)導(dǎo)致企業(yè)招收人員困難與失地農(nóng)民找工作困難并存的現(xiàn)象[4]。

2 城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民就業(yè)難的困境

2.1 勞動(dòng)力素質(zhì)低

農(nóng)民被迫失地進(jìn)入城鎮(zhèn)后，其面臨的首要問題即積極尋找新的就業(yè)機(jī)會(huì)，通過就業(yè)增強(qiáng)家庭持續(xù)發(fā)展能力。然而，失地農(nóng)民多屬于非自愿轉(zhuǎn)崗人員，綜合素質(zhì)普遍偏低，甚至低于自主流動(dòng)的農(nóng)民工群體，現(xiàn)實(shí)知識(shí)技能的缺陷影響了他們的長期就業(yè)增收能力。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度出發(fā)，人力資本是從發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來看待人口質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的聯(lián)系，人力資本是與物質(zhì)資本相對存在的，從這方面看，人力資本即是以對人力的投資和從人力上得到的相應(yīng)收入來衡量的。通常情況下，失地農(nóng)民不會(huì)有過高的文化程度，勞動(dòng)者文化程度越低，其從事職業(yè)專業(yè)化程度也就越低，相應(yīng)工作的可替代性就越強(qiáng)、競爭越激烈。

2.2 信息渠道不通暢

失地農(nóng)民在擇業(yè)過程中，社會(huì)資本同樣是不可或缺的一大因素，社會(huì)資本的多少，直接決定失地農(nóng)民選擇職業(yè)的難易與好壞。在社會(huì)資本中，就業(yè)信息起到舉足輕重的作用。如果失地農(nóng)民沒有獲得就業(yè)信息的渠道，那么他們的擇業(yè)過程將步履艱難[5]。另外，從招工單位的角度考慮，他們不可能為小范圍的失地農(nóng)民犧牲過多的成本進(jìn)行招聘。

2.3 政府就業(yè)培訓(xùn)缺失

失地農(nóng)民由“面朝黃土背朝天”的耕地生活進(jìn)入到城市勞動(dòng)力市場，是城市化進(jìn)程中所產(chǎn)生的必然結(jié)果。由于他們長期從事的工作單一，要改變這種工作模式，就要提升農(nóng)民的工作能力，而提升工作能力的有效辦法就是增加職業(yè)培訓(xùn)，目前導(dǎo)致失地農(nóng)民就業(yè)困難的重要原因是各級(jí)政府拿不出切實(shí)有效的培訓(xùn)措施[6]。由于缺少正確的指導(dǎo)和對市場認(rèn)識(shí)的不足，使得失地農(nóng)民的再就業(yè)概率大大降低，在被剝奪土地之后，在缺少技能的條件下，只能靠出賣勞動(dòng)力和一些小本生意來維持生活。

2.4 征地補(bǔ)償制度存在缺陷

我國《憲法》規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用。然而法律卻未對“公共利益”的內(nèi)涵、外延作出明確界定，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中無論是公益性用地還是經(jīng)營性用地均以“公共利益”之名納入征地范圍，隨意擴(kuò)大了征地范圍，也嚴(yán)重侵害了失地農(nóng)民的受償權(quán)益，農(nóng)民的權(quán)益得不到切實(shí)維護(hù)，無法從土地的流轉(zhuǎn)中獲得相應(yīng)收益[7]。其次，目前的征地補(bǔ)償并沒有充分考慮農(nóng)民的基本生活、就業(yè)和社會(huì)保障問題，完全達(dá)不到土地的市場價(jià)值，相應(yīng)的制度安排也不能從根本上改善問題。農(nóng)民的土地補(bǔ)償水平較低，農(nóng)民的利益無法得到切實(shí)維護(hù)，農(nóng)民無法得到技術(shù)培訓(xùn)，又沒有充分的后備資金作為支撐，導(dǎo)致失地農(nóng)民生活更加困難。

2.5 城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r無法滿足就業(yè)需求

我國目前處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要時(shí)刻，經(jīng)濟(jì)增長從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，知識(shí)和技術(shù)在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占有越來越重要的地位，依靠結(jié)構(gòu)調(diào)整來提高經(jīng)濟(jì)增長已經(jīng)成為一種越來越普遍的手段[8]。城市化的進(jìn)程遠(yuǎn)滯后于城鎮(zhèn)土地征用速度，而小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)又無法跟上經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，因此，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，才能夠更有效地幫助失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)就業(yè)。

3 城市化進(jìn)程中解決失地農(nóng)民就業(yè)的對策

3.1 積極開發(fā)就業(yè)崗位

隨著“村改居”工程全面展開，社區(qū)服務(wù)業(yè)方興未艾，它將為失地農(nóng)民提供更多的工作崗位。政府部門應(yīng)大力拓展公益性崗位和社區(qū)就業(yè)資源，政府也應(yīng)當(dāng)積極謀劃，為保障失地農(nóng)民的安居樂業(yè)提供幫助，向失地農(nóng)民介紹一些他們力所能及的公益性崗位，這樣在解決部分失地農(nóng)民就業(yè)的同時(shí)又促進(jìn)了當(dāng)?shù)毓彩聵I(yè)發(fā)展。要鼓勵(lì)失地農(nóng)民靈活就業(yè)，做季節(jié)工、臨時(shí)工、鐘點(diǎn)工、維修工、保潔工、保安門衛(wèi)、綠化工人、家政服務(wù)人員等，充分發(fā)揮社區(qū)服務(wù)業(yè)在吸納勞動(dòng)力就業(yè)方面的作用，以保證失地農(nóng)民的家庭有穩(wěn)定的收入來源[9]。

3.2 適度提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

政府給予失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償款的數(shù)額直接影響到他們的生活質(zhì)量，尤其對于年老的失地農(nóng)民而言，甚至是他們維持生計(jì)的唯一選擇，故提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)成為解決失地農(nóng)民問題的關(guān)鍵。我國現(xiàn)行土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并未按土地市場價(jià)值對失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，而是按被征土地的原用途進(jìn)行補(bǔ)償，征地補(bǔ)償費(fèi)偏低。近年來，國家《土地管理法》雖提高了土地農(nóng)業(yè)產(chǎn)值補(bǔ)償倍數(shù)，整體上逐步提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但仍無法滿足失地農(nóng)民持續(xù)增長的現(xiàn)實(shí)生活需求[10]。按照國家的方針政策，未來應(yīng)進(jìn)一步提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提高農(nóng)地征用補(bǔ)償水平。

3.3 加強(qiáng)對失地農(nóng)民的保障力度

按照馬斯洛的生理需求理論，失地農(nóng)民首先需要保障自身的衣食冷暖，在此基礎(chǔ)之上，失地農(nóng)民再考慮養(yǎng)老保障與醫(yī)療保障。首先，保障資金籌集上應(yīng)持續(xù)加大各級(jí)政府和村集體組織的資金投入，同時(shí)輔之以社會(huì)化幫扶渠道積累資金；其次，政府應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注那些年齡大的失地農(nóng)民，由于他們身體較差，知識(shí)水平較低，需要政府給予更多幫助；最后，政府在制定失地農(nóng)民保障標(biāo)準(zhǔn)時(shí)要力求公平、公正，充分考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，而且全國范圍內(nèi)失地農(nóng)民的保障力度不應(yīng)差距過大，以求實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)的最低生活保障協(xié)調(diào)機(jī)制[11]。

3.4 鼓勵(lì)失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)

針對失地農(nóng)民個(gè)體在年齡、文化層次、技能水平、職業(yè)選擇等方面的差異，政府應(yīng)積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)有創(chuàng)業(yè)意愿的失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，將其納入創(chuàng)業(yè)政策扶持范圍，促進(jìn)以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)更多就業(yè)。對于失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)過程中遭遇的現(xiàn)實(shí)困境，地方政府應(yīng)從資金、稅費(fèi)、場地、手續(xù)辦理等方面予以扶持，以降低其創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。政府應(yīng)將城鎮(zhèn)失業(yè)人員創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策適用范圍擴(kuò)大至失地農(nóng)民，設(shè)立貸款擔(dān)?；穑ㄟ^與國家政策性銀行、地方村鎮(zhèn)銀行及其他商業(yè)銀行的金融合作努力為失地農(nóng)民提供小額低息或無息貸款，鼓勵(lì)其從事個(gè)體私營或合作經(jīng)營。地方稅務(wù)部門在一定期限內(nèi)對失地農(nóng)民創(chuàng)辦企業(yè)實(shí)施免征或減征企業(yè)所得稅、營業(yè)稅等相關(guān)稅費(fèi)政策[12]。

3.5 加大技能培訓(xùn)力度

就外部宏觀環(huán)境而言，伴隨工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，勞動(dòng)力市場逐漸由單純體力型向?qū)I(yè)型、技能型轉(zhuǎn)變，而勞動(dòng)技能偏低亦成為影響失地農(nóng)民順利就業(yè)并保持收入穩(wěn)定的重要因素，故開展形式多樣、針對性與實(shí)用性強(qiáng)的職業(yè)技能培訓(xùn)則顯得尤為必要。培訓(xùn)資金籌集可考慮采取政府從土地增值收益中留存一部分、村集體組織補(bǔ)貼一部分、失地農(nóng)民個(gè)人承擔(dān)一部分的辦法解決，保證培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)充足；培訓(xùn)機(jī)構(gòu)應(yīng)重點(diǎn)圍繞符合市場需求的職業(yè)技術(shù)、崗位技能和崗位適應(yīng)能力進(jìn)行培訓(xùn)，持續(xù)提高其轉(zhuǎn)崗再就業(yè)能力；政府應(yīng)順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，結(jié)合財(cái)政補(bǔ)貼等政策，按照失地農(nóng)民的興趣與意愿，幫助他們尋找適合自己的職業(yè)，滿足市場供需，增強(qiáng)失地農(nóng)民的職業(yè)技能，從而實(shí)現(xiàn)合理的就業(yè)選擇[13-17]。

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