“十三五”土地利用規(guī)劃中節(jié)約集約用地的幾點(diǎn)思考

余姚市國土資源局 何亞芳

“十三五”土地利用規(guī)劃中節(jié)約集約用地的幾點(diǎn)思考

余姚市國土資源局 何亞芳

今年5月26日，習(xí)近平總書記對土地規(guī)劃耕保工作作出重要指示“我國人多地少的基本國情，決定了我們必須把關(guān)系十幾億人吃飯大事的耕地保護(hù)好，絕不能有閃失。要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，依法依規(guī)做好耕地占補(bǔ)平衡，規(guī)范有序推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地?！?8億畝耕地保護(hù)面積要作為一個長期目標(biāo)堅(jiān)決守住，基本農(nóng)田“紅線”不能動，建設(shè)用地規(guī)模要壓縮，城市發(fā)展以內(nèi)涵為主不要擴(kuò)張外延等一系列的問題如何圓滿解決，都要靠國土資源管理的“龍頭”----土地利用規(guī)劃來協(xié)調(diào)和控制。

今年是國家“十二五”規(guī)劃實(shí)施的收官之年，中央有關(guān)部委和全國各地均在緊鑼密鼓地開展“十三五”規(guī)劃的編制工作。在國土資源管理領(lǐng)域，盡管“十二五”期間我國已明確確立耕地紅線意識，高度重視土地節(jié)約集約利用，但鑒于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)和面臨較為嚴(yán)峻的用地形勢，筆者作為國土資源管理系統(tǒng)的基層工作者，認(rèn)為如何在土地利用規(guī)劃中落實(shí)節(jié)約集約用地，是當(dāng)前一項(xiàng)十分重要而緊迫的任務(wù)，務(wù)必將進(jìn)一步加大土地節(jié)約集約力度貫穿到“十三五”土地利用規(guī)劃中去。

一、土地利用規(guī)劃要以節(jié)約集約用地為核心

要落實(shí)最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度，關(guān)鍵是實(shí)施土地用途管制而土地利用規(guī)劃又是土地用途管制的基礎(chǔ)。只有正確理解土地利用規(guī)劃和節(jié)約集約用地的涵義，真正厘清兩者之間的關(guān)系，才能做到有的放矢。

1.土地利用規(guī)劃的涵義

土地利用規(guī)劃是指人們?yōu)榱烁淖儾⒖刂仆恋乩梅较?，?yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局，提高土地產(chǎn)出率，根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求和當(dāng)?shù)刈匀粭l件，對一定區(qū)域范圍內(nèi)的土地開發(fā)、利用、整治、保護(hù)所作出的具體部署和安排。它是土地利用管理的一種手段和措施，主要落實(shí)在對土地資源的空間上和時序上進(jìn)行合理的分配和組織。一方面，因?yàn)橥恋鼐哂胁豢梢苿拥奶攸c(diǎn)，需要對各種用途的土地在空間上做好安排，另一方面，還需對一定時期內(nèi)可能發(fā)生的土地利用變化情況進(jìn)行考慮，做好時序上的安排。

2.節(jié)約集約用地的涵義

節(jié)約集約用地，簡單地說，就是如何更有效地利用土地，以最小的土地成本，滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境建設(shè)等用地需求。主要包含三層意思，一是節(jié)約用地，就是各項(xiàng)建設(shè)都要節(jié)省用地，千方百計不占或少占耕地，二是集約用地，每宗建設(shè)用地必須提高投入產(chǎn)出的強(qiáng)度，提高土地利用的集約化程度三是通過整合、置換和儲備，合理安排土地投放的數(shù)量和節(jié)奏，改善建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局，挖掘用地潛力，提高土地配置和利用效率。

3.兩者之間的作用與反作用關(guān)系

土地利用規(guī)劃與節(jié)約集約用地，從兩者的涵義上看，它們之間存在著內(nèi)在的關(guān)聯(lián)機(jī)制。土地利用規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)由現(xiàn)狀到目標(biāo)的手段是土地利用系統(tǒng)有意識、自覺地節(jié)約集約用地的有力保障。所以說二者之間是一種落實(shí)與被落實(shí)、協(xié)調(diào)與被協(xié)調(diào)、調(diào)整與被調(diào)整、規(guī)范與被規(guī)范的關(guān)系，它們的最終目的都是為了緩解土地供需矛盾，保障新時期社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

土地利用規(guī)劃對節(jié)約集約用地起到了引導(dǎo)與控制作用。土地利用是一個動態(tài)的過程，它的效益不僅取決于投資總量，更多取決于單位土地面積的投資量及土地利用的節(jié)約集約程度。土地利用規(guī)劃的目標(biāo)之一就是要引導(dǎo)土地的節(jié)約集約利用，可以通過用途管制，對土地用途變更作出限制、許可或限制性許可，也可以通過定量控制指標(biāo)，來合理安排土地投放的數(shù)量和節(jié)奏還可以通過對土地利用的目標(biāo)、方向等加以控制，來引導(dǎo)土地節(jié)約集約利用，推動土地利用方式的轉(zhuǎn)變。土地利用規(guī)劃對節(jié)約集約用地有很強(qiáng)的用途、規(guī)模和空間、時序的控制作用。

節(jié)約集約用地對土地利用規(guī)劃起著監(jiān)測與反饋?zhàn)饔谩Ｐ畔⒎答伿菍?shí)現(xiàn)土地節(jié)約集約利用控制的基本方法，通過堅(jiān)決有效的批后監(jiān)管、動態(tài)監(jiān)測等手段來判定土地利用行為是否規(guī)范有序，是否符合土地節(jié)約集約利用的方向，對土地利用規(guī)劃起著重要的監(jiān)測作用。尤其是在土地利用規(guī)劃的制定和實(shí)施管理過程中，可有效判斷已采取的規(guī)劃措施是否能保障土地的節(jié)約集約利用，及時發(fā)揮反饋?zhàn)饔?。通過信息反饋，來變更或強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施管理手段，提出更為合理的規(guī)劃目標(biāo)及對策措施，從而使土地利用系統(tǒng)向有序、平穩(wěn)、健康的持續(xù)利用方向發(fā)展。

二、“十三五”規(guī)劃中節(jié)約集約用地的幾點(diǎn)思考

要解決日益加劇的“人地矛盾”、落實(shí)十八大、十八屆三中、四中全會再三強(qiáng)調(diào)的兩個最嚴(yán)格制度，關(guān)鍵要在規(guī)劃節(jié)約集約用地上下功夫。如何在“十三五”規(guī)劃編制和實(shí)施管理中真正落實(shí)節(jié)約集約用地，結(jié)合自己的工作實(shí)踐，筆者談以下幾點(diǎn)粗淺想法和工作建議。

1.進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃的重要性

土地利用規(guī)劃不僅僅是一個用地規(guī)劃，更重要的目標(biāo)是保護(hù)好耕地尤其是基本農(nóng)田。建議在“十三五”土地規(guī)劃中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積這兩個約束性指標(biāo)，并貫穿于土地開發(fā)、整理、復(fù)墾等專項(xiàng)規(guī)劃中。

2.加強(qiáng)土地利用規(guī)劃與其他規(guī)劃的銜接

建議在編制“十三五”土地規(guī)劃的過程中，做好與相關(guān)規(guī)劃尤其是功能區(qū)規(guī)劃、縣（市）域總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃等銜接工作，并特別注意在規(guī)劃基數(shù)、用地規(guī)模、空間布局、實(shí)施時序和保障措施等方面的銜接工作，提高規(guī)劃的可操作性。

3.建立土地節(jié)約集約利用激勵機(jī)制

建議根據(jù)“城鎮(zhèn)建設(shè)用地擴(kuò)大與村莊建設(shè)用地規(guī)模縮小相掛鉤”的原則，增加土地指標(biāo)增減掛鉤的管控力度。將年度用地計劃指標(biāo)分配與土地節(jié)約集約利用水平評價結(jié)果相掛鉤，并不斷提高其在年度計劃指標(biāo)分配中的權(quán)重。同時，將節(jié)約集約用地作為土地利用計劃執(zhí)行情況年度考評的重要依據(jù)，每年安排一定比例或數(shù)量的建設(shè)用地指標(biāo)用于激勵。

4.強(qiáng)化土地分級管理原則

建議在優(yōu)先保障重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目用地以及民生項(xiàng)目等用地的同時，對于高新技術(shù)、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)等節(jié)約集約用地水平較高的產(chǎn)業(yè)用地也要優(yōu)先安排。同時，要認(rèn)真落實(shí)有關(guān)禁止類和限制類項(xiàng)目用地的規(guī)定，嚴(yán)控土地粗放利用類產(chǎn)業(yè)用地。

5.強(qiáng)化用地預(yù)審和農(nóng)轉(zhuǎn)用審查的剛性

建議嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃和年度土地利用計劃，強(qiáng)化新增建設(shè)用地的預(yù)審和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用規(guī)劃方案審查的剛性，指標(biāo)不達(dá)標(biāo)工程堅(jiān)決不上馬。具體而言，對于重大交通、基礎(chǔ)設(shè)施等線性工程，要加強(qiáng)工程選址和平面布局方案的審查，通過多方案比選來優(yōu)化方案減少土地資源浪費(fèi)，同時確保工程盡量避讓優(yōu)質(zhì)耕地特別是基本農(nóng)田，對于大型產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目等塊狀工程，要嚴(yán)格審查容積率、綠化率、附屬用房比率、建筑密度、投資強(qiáng)度等指標(biāo)，盡可能節(jié)約集約用地。

6.轉(zhuǎn)變規(guī)劃管理理念

一是要把過去被動執(zhí)行型規(guī)劃管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃訁⑴c型規(guī)劃管理，規(guī)劃中應(yīng)體現(xiàn)公眾及社會團(tuán)體的意志，二是要改變當(dāng)前規(guī)劃中隨意“補(bǔ)課”行為，變靜態(tài)管理為動態(tài)管理，體現(xiàn)規(guī)劃的彈性和動態(tài)性，三是要堅(jiān)持以人為本，提高規(guī)劃管理人員的素質(zhì)，增強(qiáng)規(guī)劃管理的服務(wù)意識，增強(qiáng)規(guī)劃管理的透明度。

7.建立完善規(guī)劃管理法規(guī)體系

目前的規(guī)劃管理配套法規(guī)、規(guī)章和技術(shù)規(guī)范尚不夠完善，直接影響到了規(guī)劃編制和實(shí)施管理。建議在《土地管理法》等上位法的框架內(nèi)，根據(jù)需要適時訂立新的行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)劃、國土部門的部門規(guī)章，完善規(guī)劃管理法規(guī)體系，使土地規(guī)劃活動在更加完備的法律平臺上運(yùn)行。